La lente mise en place du premier accueil social

Surtout, ne pas créer un énième programme social. « Addicte aux dispositifs, l’action sociale est fatiguée », soulignait le rapport « Bourguignon », remis le 2 septembre 2015 à l’issue des « états généraux du travail social »(1). Le premier accueil inconditionnel de proximité s’inscrit dans cette logique : en aucun cas il ne s’agit d’un nouveau dispositif s’ajoutant au millefeuille des programmes existants. « Nous sommes en train de sortir de 30 ou 40 ans d’accumulation de dispositifs », se réjouit Roland Giraud, président de l’Association nationale des directeurs d’action sociale et de santé (Andass). Le premier accueil, issu du plan d’action interministériel en faveur du travail social et du développement social adopté en octobre 2015(2), se veut avant tout une mise en mouvement des acteurs des territoires pour travailler de concert à un objectif : améliorer l’accès aux droits des personnes et, le cas échéant, leur accompagnement social.

A l’origine de cette mesure, portée dès 2012 par la Fédération des acteurs de la solidarité (FAS), différents constats : des délais d’obtention de rendez-vous trop longs, des taux de non-recours aux droits élevés et des interventions sociales trop morcelées, jugées plus réparatrices que préventives. « Des personnes n’arrivaient plus à solliciter un accompagnement social. Elles avaient des difficultés à contacter les services pour des raisons d’organisation, des problèmes de coordination des acteurs. Elles avaient aussi des difficultés à se repérer dans la jungle administrative », appuie Delphine Bigot, chargée de mission à la FAS. Les « états généraux du travail social » ont mis en évidence qu’il fallait franchir une nouvelle étape, comme le souligne le guide d’appui à la structuration de la mesure, qui se veut une somme de pratiques sources d’inspiration(3). « Face à des politiques publiques encore trop cloisonnées, à des dispositifs souvent complexes, à la multiplicité des acteurs et à l’accroissement de la demande sociale, il est apparu nécessaire de rendre plus lisible et accessible le premier accueil, et de mieux coordonner et structurer les réponses apportées aux personnes. »

Ecouter, informer, orienter : voilà le triptyque qui structure le premier accueil. En clair, il doit permettre à toute personne, de manière « inconditionnelle », de bénéficier d’une écoute attentionnée de la globalité de ses besoins par une première ligne d’intervenants sociaux coordonnés. Ceux-ci sont chargés de renseigner la personne, de s’assurer de l’ouverture de ses droits et, le cas échéant, de l’orienter vers un accompagnement social de second niveau. « Le premier accueil nécessite de sortir d’une approche par dispositif, d’une logique en silos, où l’on règle un problème en oubliant les autres », insiste François Soulage, chargé du suivi du plan d’action en faveur du travail social(4). Pour éviter la multiplication des interlocuteurs, le premier accueil doit être articulé avec le référent de parcours(5), chargé d’avoir une vision globale des interventions réalisées.

C’est aux départements, chefs de file de l’action sociale, qu’il incombe d’impulser cette nouvelle dynamique. Ils le font dans le cadre de leurs schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public (Sdaasp), en fonction des spécificités de chaque territoire. Une règle : partir de l’existant. Le premier accueil n’a pas la vocation de créer de nouvelles structures, mais celle de mieux articuler les services entre eux. En théorie, selon les indications du guide, sont chargés du premier accueil les services du département et les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS-CIAS) ; mais aussi, en fonction de l’organisation des territoires, les maisons de services au public (MSAP), les maisons des solidarités ou les points information médiation multiservices (PIMMS). Autour de ces structures, les départements sont invités à travailler en étroite collaboration avec un premier cercle d’acteurs : les caisses d’allocations familiales (CAF) ou d’assurance maladie, Pôle emploi, les missions locales… Autant d’organismes spécialisés vers lesquels elles peuvent orienter des personnes. Un deuxième cercle de partenaires est composé des associations et des structures d’insertion ou d’hébergement. « Ces acteurs n’assurent pas non plus le premier accueil, estime François Soulage. Ils sont un premier contact à même d’orienter vers une offre de premier accueil. » Seuls les professionnels assurent ce dernier. Les bénévoles, eux, sont chargés de l’accompagnement et de l’orientation.

Chaque département doit donc, en premier lieu, identifier les points de premier accueil, pour ensuite assurer la coordination du réseau et un travail partenarial. « L’objectif n’est pas de rendre chaque point d’accueil compétent pour traiter de l’ensemble des difficultés de la personne, mais de s’assurer de la bonne orientation de la personne », rappelle la FAS. Et pour être au plus près de la personne, la collectivité doit veiller à assurer une couverture équilibrée du territoire. « Dans certains départements, on constate une surabondance des points d’accueil en centre-ville ou dans les métropoles, rendant souvent illisibles les organisations, alors qu’en milieu rural, isolé ou périurbain, a contrario, les populations peuvent faire face à une raréfaction des services, qui renvoie notamment aux problématiques de mobilité », explique le guide du premier accueil.

Qu’en est-il sur le terrain ? Concrètement, la mesure tarde à se mettre en place. Selon la circulaire du 18 juillet 2016, les Sdaasp devaient être remis aux préfets avant le 31 décembre de cette même année. Or, d’après François Soulage, en juin 2017, seule une trentaine de départements avaient inscrit le premier accueil dans leur schéma. La mesure, qui n’était pas notifiée dans le décret de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi « NOTRe »), souffre de ne pas faire l’objet d’une obligation réglementaire : elle a seulement été précisée dans une circulaire. « C’est un échec de notre part de ne pas avoir réussi à l’inscrire dans la définition des schémas départementaux dès le départ », concède le président du collectif Alerte.

Depuis le mois de juin, François Soulage assure ne plus avoir d’informations du terrain. A la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), qui n’a pas souhaité répondre à notre sollicitation, les travaux sont en suspens. Les associations, comme la FAS, à l’origine du projet, ou l’Adrets, qui fédère 70 MSAP, ont très peu de retours d’expérience. Comme si la mesure était en panne… Seul signal positif : la nomination, le 15 novembre, du nouveau délégué interministériel à la prévention et à la lutte contre la pauvreté des enfants et des jeunes, Olivier Noblecourt(6). « Elle va permettre de relancer le premier accueil », estime François Soulage, qui y travaille depuis plusieurs mois. En attendant, les choses traînent. « Les départements n’y sont pas forcément opposés, mais certains craignent une résistance de leurs travailleurs sociaux. Et beaucoup ont le sentiment de déjà mettre en place ce premier accueil. » Et pour cause : le premier accueil affiche un objectif partagé par tous – un meilleur accès aux droits des publics –, mais sans méthode imposée. Car c’est au département lui-même d’en construire les modalités en fonction de ses spécificités et de ses ressources. Et bien souvent, les territoires les plus avancés sur le sujet sont ceux qui s’inscrivaient déjà dans une logique d’action sociale de proximité. C’est le cas, par exemple, du Pas-de-Calais, de la Meurthe-et-Moselle, des Alpes-Maritimes et de la Loire-Atlantique.

Qui dit proximité dit maillage du territoire. Le Pas-de-Calais a fait en sorte que chaque habitant bénéficie d’une permanence sociale à moins de dix minutes de chez lui. La Meurthe-et-Moselle a, de son côté, déployé 77 points d’accueil dont 17 maisons départementales des solidarités. Dès 2008, le conseil départemental organisait ses services en six directions, correspondant à autant de territoires et rassemblant l’ensemble des professionnels y intervenant. « Le directeur de chacun des six territoires est chargé d’animer la transversalité des politiques publiques et de [les] mettre en œuvre en fonction des réalités locales », explique Michèle Pillot, directrice des solidarités. Car l’autre enjeu du premier accueil est de construire des passerelles avec la vie locale, pour favoriser la prise d’autonomie des citoyens. « Cette organisation permet de mettre en œuvre des politiques de solidarité en phase avec les autres politiques publiques du département dans une démarche de développement social, complète Michèle Pillot. Toutes nos compétences interagissent ainsi en faveur des populations les plus fragiles. » Mêmes choix dans les Alpes-Maritimes ou la Loire-Atlantique, qui comptent aussi, depuis 2013, six délégations territoriales. « Nous voulons faciliter l’accès aux droits des personnes tout en les plaçant au cœur de l’accompagnement, précise Lyliane Jean, élue (Parti socialiste) et vice-présidente à l’action sociale de proximité et l’insertion du conseil départemental de Loire-Atlantique. Nous mettons de côté le dispositif pour faire en sorte qu’elles soient actrices de leur parcours et s’insèrent dans la vie locale. »

Le département de Loire-Atlantique fait figure de pionnier en ce qui concerne le premier accueil. En 2015, avec la réélection de son président, Philippe Grosvalet (Parti socialiste), il lançait l’idée d’un « accueil social universel » qui a trouvé son prolongement dans les projets du gouvernement de Manuel Valls. Pour renforcer ses partenariats, il a signé une convention avec cinq CCAS en 2017. Celle passée au printemps avec la ville de Saint-Nazaire précise les publics accompagnés prioritairement par chacun ; et réaffirme le principe d’un accueil social pour tous, d’une première évaluation et d’une orientation de la personne. « Nous avons observé comment les uns et les autres travaillaient et nous avons réfléchi à un socle commun d’intervention tout en évitant les doublons », explique Lyliane Jean. En 2018, nous irons voir tous les maires pour présenter la rénovation de l’action sociale et l’ensemble de la réflexion. Mais je ne veux pas de réponse uniformisée : nous aurons un modèle différent en fonction des forces sur le territoire. »

En Meurthe-et-Moselle, les partenariats se nouent dans les maisons des solidarités, créées en 2015. Chaque responsable d’établissement signe des conventions avec les CCAS, les associations, les MSAP, pour assurer une coordination effective. « Et savoir jusqu’où va chaque structure, par exemple dans l’aide aux dossiers administratifs », précise Gabriel André, directeur de l’action sociale et de l’insertion au conseil départemental. Pour que chaque point de contact ait le même niveau d’information, le département a créé un réseau du premier accueil social inconditionnel de proximité. « Nous faisons en sorte que tous ceux qui accueillent soient bien au courant de ce qui se fait et orientent vers la bonne personne, explique Gabriel André. Il faut faire en sorte que les professionnels se connaissent pour partager du diagnostic et échanger sur les problématiques des personnes. »

Beaucoup d’acteurs travaillent en réseau sur des actions ciblées. Au CCAS d’Aubagne (Bouches-du-Rhône), les agents d’accueil rencontrent le personnel de la CAF pour débloquer des situations délicates. « Nous sommes parvenus à avoir moins de demandes d’aides financières liées à des situations catastrophiques », explique Martine Coetto, sa directrice. Le CCAS signe des conventions avec des partenaires comme l’assurance maladie. Elle instruit certains dossiers de CMU (couverture maladie universelle) ou d’AME (aide médicale de l’Etat), en contrepartie d’une formation de ses agents. Pour 2018, elle espère resserrer les liens avec la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (Carsat), lors d’un forum de formation.

A Bourg-en-Bresse (Ain), même logique. Département, CCAS, CAF et mission locale coordonnent leurs aides alimentaires d’urgence. « Nous prenons en charge toute demande financière, quelle que soit notre compétence vis-à-vis du public, explique la directrice du CCAS, Karine Thévenard. Et tous les trois mois, nous nous envoyons les factures entre structures pour régulariser la situation. C’est un travail de confiance. »

Cette mise en réseau suppose de favoriser une interconnaissance entre professionnels. Dans le Pas-de-Calais, le conseil départemental a mis en place, depuis septembre, une plateforme informatique qui répertorie l’ensemble des acteurs. Son nom : Wikisol62. D’abord diffusé en interne auprès des agents d’accueil, ce guide ressource sera par la suite déployé auprès des partenaires.

En interne, une réorganisation des services est à l’œuvre pour garantir une meilleure complémentarité des acteurs. En Loire-Atlantique, les secrétaires médico-sociaux vont voir leur périmètre d’intervention élargi : ils donneront un premier niveau d’information, aideront à la réalisation du dossier et renverront si nécessaire, vers un assistant social. « Dans le département, une personne sur deux franchit la porte des centres médico-sociaux pour une demande administrative. Cette organisation va permettre de replacer les travailleurs sociaux au cœur de l’accompagnement, avance Lyliane Jean. La Loire-Atlantique accueille chaque année 15 000 nouveaux habitants. Face à l’explosion de la demande sociale, nous devons restructurer la réponse. »

Pour accompagner les acteurs dans ce changement, le département a mobilisé près de 400 professionnels dans une démarche collaborative. « Nous sommes partis des réalités du terrain, du vécu et des initiatives pertinentes des professionnels, explique l’élue lorraine. Nous avons recueilli les inquiétudes des professionnels, ce qu’allait changer la réorganisation dans leurs pratiques au quotidien. » Le département envisage désormais de mettre en place des formations en interne et avec le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), en intégrant les agents d’accueil des CCAS. « Pour renforcer l’interdépendance entre professionnels, nous devrions nous appuyer, en interne, sur un binôme assistant social-secrétaire médical », complète Quentin Derache, directeur « solidarité insertion » au conseil départemental. Les Alpes-Maritimes envisagent également de faire monter en compétences ses secrétaires administratifs. Reste à savoir où placer le curseur. « Il faudra être nuancé dans nos parcours, explique Béatrice Velot, déléguée de l’action sociale. L’accès aux droits nécessite parfois la plus-value d’un travailleur social. A nous de préciser si la demande d’une personne, avant d’être orientée vers une structure, doit faire l’objet d’un diagnostic social. »

Cruciale, cette question de la répartition des rôles crispe encore les acteurs. François Soulage lui-même considère que ce n’est pas aux secrétaires de réaliser le travail des assistants sociaux. Il partage sur ce point la position de l’Association nationale des assistants de service social (ANAS). « Le guide rappelle la nécessité d’un accueil bienveillant, les principes de l’écoute, du non-jugement, qui sont les fonctions mêmes d’un travailleur social. Pourquoi, alors, ne pas recruter des assistants de service social dont c’est le métier ? », s’interroge son président, Joran Le Gall, qui craint que l’on ne cherche à « réinventer la roue » : « Si les délais de rendez-vous sont longs, c’est avant tout parce qu’il y a un manque de moyens. »

En filigrane de ce premier accueil apparaît la nécessité, pour la plupart des départements, de faire mieux à moyens constants. « Maintenir une qualité de service est un défi dont le nœud est bien souvent le budget, reconnaît Michèle Pillot, en Meurthe-et-Moselle. A nous de nous adapter, de nous recentrer sur nos compétences propres en assumant notre rôle de chef de file de l’action sociale. Nous savons que nous n’avons plus, seuls, les réponses : nous avons tous intérêt à mutualiser, à partager nos connaissances pour garantir une qualité de la réponse. »

Repenser l’accueil, c’est aussi en articuler les modalités. Pas question, comme le rappelle le guide, de négliger la relation humaine. « L’accueil physique est indispensable et doit être préservé : une personne fragilisée par des difficultés a besoin d’un accueil bienveillant, de se sentir en sécurité, d’être rassurée, et c’est cette première rencontre qui peut lui apporter cela. » Mais cet accueil peut être couplé à une réponse téléphonique et numérique pour ceux qui maîtrisent les outils informatiques. A condition de veiller à ne pas laisser les personnes en situation d’isolement. Dans un contexte budgétaire contraint, certains départements ont choisi de répartir ces différents accueils selon des plages horaires précises. « Pour dégager du temps à nos secrétariats, depuis 2016, un accueil tous publics, assuré en binôme par une secrétaire médico-sociale et un assistant de service social, est dispensé le matin, détaille Béatrice Velot, dans les Alpes-Maritimes. L’après-midi est réservé aux personnes qui disposent d’un rendez-vous ou relèvent des critères d’urgence. L’accueil téléphonique, lui, est assuré toute la journée. » L’accueil, c’est aussi aller au-devant des publics. A Nancy, dans le quartier du plateau de Haye, le conseil départemental de Meurthe-et-Moselle a réhabilité avec les habitants un bus londonien. Travailleurs sociaux et bénévoles y tiennent salon pour échanger de manière informelle et conviviale ; à l’étage, il est possible d’organiser des réunions ; et au pied des immeubles, des jeunes en service civique informent les personne sur leurs droits.

Comme la plupart des départements, la Meurthe-et-Moselle ne s’est pas fixé de date limite avant de rendre sa stratégie totalement opérationnelle. La DGCS, elle, prévoit d’organiser une journée de travail en avril 2018, avec l’ensemble des départements et des parties prenantes au plan d’action en faveur du travail social. Mais certains, comme Didier Dubasque, membre du Haut Conseil du travail social (HCTS), regrettent déjà que le premier accueil ne fasse pas l’objet d’une expérimentation. « Il faudrait le faire observer par des chercheurs indépendants, explique-t-il. Ce serait le seul moyen de ne pas remplacer des problèmes par de nouveaux problèmes. »

C’est l’ex-FNARS, devenue Fédération des acteurs de la solidarité (FAS), qui a lancé pour la première fois, lors de son congrès de 2012, l’idée d’une « consultation sociale de proximité ». Une proposition largement reprise lors des « états généraux du travail social », issus du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, lancé en 2013. Mais c’est deux ans plus tard, dans le rapport sur la coordination des acteurs remis par l’élu du Val-d’Oise Philippe Métézeau, que le premier accueil social a fait officiellement son apparition. Le principe a ensuite été repris dans la mesure 4 du plan d’action interministériel en faveur du travail social et du développement social, adopté en octobre 2015. Et c’est seulement dans sa circulaire du 18 juillet 2016 que le Premier ministre, Manuel Valls, inscrivait le premier accueil inconditionnel dans le cadre des schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public, comme prévu par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (« NOTRe »). Dans cette même circulaire, il annonçait la mise à disposition d’un guide d’appui à la structuration du premier accueil social, qui allait paraître en janvier 2017. Ce document a été réalisé par un groupe de travail interministériel et interinstitutionnel, réunissant la mission du suivi du plan d’action conduite par François Soulage, la DGCS, l’Assemblée des départements de France (ADF) et des structures privées comme l’Andass ou la FAS. Il est à ce jour le seul document de travail sur lequel peuvent s’appuyer les départements.