« Si la loi [du 28 décembre 2015 d’adaptation de la société au vieillissement (ASV)] comporte plusieurs dispositions [visant] à améliorer la qualité de la prise en charge des personnes âgées, […] leur application s’avère souvent complexe. » C’est ce qu’estiment l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l’inspection générale de l’administration (IGA) dans un rapport publié le 16 octobre(1). Saisies en octobre 2016 d’une mission d’évaluation de la mise en œuvre de la loi « ASV », les deux administrations proposent plusieurs recommandations afin de simplifier certaines mesures du volet domicile et de faciliter leur mise en œuvre. Focus sur quelques-unes de ces propositions.
« La complexité et l’interaction des mesures relatives à l’aide personnalisée à l’autonomie (APA), les nouvelles modalités de prise en compte des ressources, rendent les effets de la loi difficiles à saisir s’agissant de la réévaluation des plans d’aide et du reste à charge », relèvent l’IGAS et l’IGA.
En outre, le rapport pointe la complexité des modalités de calcul du concours APA versé par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) aux départements. Pour rappel, le concours de la CNSA se scinde en deux parties, une première part dite concours « APA 1 », issue de la loi du 20 juillet 2011 qui met en place l’APA, et une seconde part dite « APA 2 », créée par la loi « ASV », pour compenser les dépenses nouvelles des départements(2). Le rapport préconise de supprimer la distinction entre l’APA 1 et l’APA 2 au sein du concours APA et de répartir ce concours APA entre les départements, soit selon les critères de l’APA 1, soit selon des critères négociés avec l’Assemblée des départements de France.
Enfin, les réformes de la loi « ASV » sont très peu lisibles pour les aidants et les bénéficiaires, déplorent les rapporteurs. En ce sens, ils félicitent la mise en place par la CNSA d’un portail national d’information des personnes âgées, qui tend à rendre accessible l’information. Les inspections préconisent de poursuivre les efforts de communication auprès des actifs et des retraités sur la nécessité d’anticiper les situations de la perte d’autonomie. Les organismes de protection sociale pourraient jouer un rôle d’information auprès de ce public, indique le rapport.
L’IGAS et l’IGA constatent une certaine hétérogénéité des pratiques des conseils départementaux quant à la fixation des tarifs des services d’aide à domicile (SAAD). Quatre modèles de tarification ont été analysés par la mission :
→ une tarification horaire des SAAD autorisés et habilités à recevoir des bénéficiaires de l’aide sociale différente de celle appliquée aux SAAD autorisés mais non habilités ;
→ un prix de référence unique pour tous les services à domicile ;
→ un financement via un contrat pluriannuel d’objectif et de moyens ;
→ un financement via un contrat de mandatement des SAAD pour exercer un service d’intérêt économique général.
Sans remettre en cause la multiplicité des financements possibles, les deux administrations soulignent la nécessité de faire évoluer le financement du secteur de l’aide à domicile, à partir des tarifs des départements mais aussi des autres ressources, sur la base d’objectifs politiques et non techniques, tels que :
→ le respect du libre choix des personnes âgées ;
→ la qualité des prestations ;
→ un reste à charge soutenable pour les bénéficiaires ;
→ un financement cohérent avec l’organisation de l’offre nécessaire, qui préserve l’existence de SAAD qui répondent, avec efficience, aux besoins des personnes âgées ;
→ un respect de la concurrence.
A cet effet, le rapport préconise la mise en place d’une instance chargée de déterminer les principes préalables à la réforme du financement des SAAD et de proposer les mesures de financement y répondant.
Avancée majeure de la loi « ASV », les aidants bénéficient désormais d’un statut juridique. En outre, elle a aussi institué différentes mesures en faveur des proches aidants, telles que le droit au répit, la prise en charge de la personne âgée lors de l’hospitalisation du proche aidant, ou encore le congé du proche aidant.
L’IGAS et l’IGA déplorent, cependant, que l’accès à ces prestations soit conditionné à une participation financière de la personne aidée et soit assujetti à des critères trop restrictifs. Elles recommandent donc de permettre un accès aux proches aidants sans condition portant sur la saturation du plan d’aide et sans participation financière de la personne âgée aidée.
En outre, la problématique des aidants ne touchant pas uniquement les personnes âgées mais aussi les personnes handicapées, le rapport préconise « l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan “aidants” piloté par la direction générale de la cohésion sociale en lien avec la stratégie nationale pour soutenir et accompagner les aidants des personnes en situation de handicap ».
Les inspections estiment que le fait que la conférence des financeurs soit présidée par le président du conseil départemental est un « signal fort visant à asseoir la légitimité du département dans le champ de la prévention de la perte d’autonomie et pas seulement celui de la prise en charge de la dépendance ».
Néanmoins, elles constatent que sa mise en place s’est faite de façon inégale dans les territoires, notamment en raison des critères peu lisibles des aides individuelles éligibles à un financement de la conférence des financeurs. Ainsi, l’ensemble des départements consultés par la mission estime que les critères d’éligibilité des équipements et des aides techniques au financement de la CNSA apporté par la conférence des financeurs sont difficiles à appréhender, et ce malgré les efforts d’accompagnement de la CNSA, indique le rapport. Les supports réalisés par la CNSA, « ne [suffisent] pas à savoir quelles aides sont réellement éligibles », complètent-ils. Les deux administrations recommandent donc de simplifier les règles d’éligibilité des aides techniques à un financement par la conférence des financeurs.
(1) Rapport disponible sur