DALO : jurisprudence récente

Le droit au logement opposable, plus connu sous le vocable de « DALO », a été créé par une loi du 5 mars 2007(1). Il vise à garantir le droit à un logement décent et indépendant à toute personne qui n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir.

Pour faire valoir ce droit, l’intéressé doit saisir une commission de médiation, mise en place dans chaque département, à charge pour celle-ci de déclarer cette personne prioritaire ou non au logement ou au relogement. Dans l’affirmative, le préfet dispose de 3 mois pour lui proposer un logement adapté à ses besoins et ses capacités(2).

En cas de décision négative de la commission de médiation, le requérant peut, après avoir formé un recours gracieux ayant également échoué, saisir le tribunal administratif.

De même, en l’absence de proposition de logement de la part du préfet lorsque l’intéressé a été déclaré prioritaire, ce dernier peut saisir le tribunal administratif d’un recours en injonction. Le juge peut alors enjoindre au préfet, parfois sous astreinte, de loger le bénéficiaire. Parallèlement, un recours indemnitaire contre l’Etat peut être formé.

Dix ans après sa création, la mise en œuvre du droit au logement opposable a suscité des critiques, parfois vives, de la part du monde associatif mais également de certaines institutions. La Cour des comptes, par exemple, a récemment déploré la complexité de la procédure, son application inégale, et son encadrement insuffisant(3). Le comité de suivi du droit au logement opposable dressait un constat similaire dans un rapport de décembre 2016(4). Ce dernier révélait que, en 2016, 58 183 ménages reconnus prioritaires étaient toujours en attente de logement, dont certains depuis plus de 6 ans.

Parallèlement à ces critiques, le droit au logement opposable a donné lieu à une jurisprudence foisonnante devant les juridictions administratives, et ce dès son entrée en vigueur(5). Nous vous proposons de revenir sur plusieurs décisions particulièrement éclairantes rendues par le Conseil d’Etat ces derniers mois.

L’article L. 441-2-3 du code de la construction et de l’habitation (CCH) prévoit que la commission de médiation peut être saisie, sans condition de délai, par toute personne de bonne foi logée « dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux ».

Le Conseil d’Etat a précisé, dans un arrêt du 8 juillet 2016, les contours de la notion de local « dangereux » (Conseil d’Etat, 8 juillet 2016, n° 381333). Il a ainsi jugé que le législateur a entendu ouvrir la possibilité de saisir sans délai la commission de médiation aux personnesexposées à des risques personnels graves du fait de leurs conditions de logement, afin qu’elle les désigne comme prioritaires et devant être relogées en urgence.

En dehors du cas où les locaux occupés par le demandeur sont, en raison de leurs caractéristiques physiques, impropres à l’habitation, insalubres ou dangereux, la commission peut désigner comme prioritaire « une personne établissant l’existence, dans l’immeuble où elle réside, d’une situation d’insécurité liée à des actes commis de manière habituelle et qui, du fait d’une vulnérabilité particulière ou d’autres éléments liés à sa situation personnelle, créent des risques graves pour elle-même ou pour sa famille ».

L’affaire dont le Conseil d’Etat avait à connaître concernait une personne qui s’était prévalue, devant la commission, d’une situation d’insécurité liée à des actes de délinquance dans l’immeuble même où était situé son logement, dont certains l’avaient visée personnellement. Or, la commission de médiation avait estimé que la question de l’insécurité ne relevait pas de sa compétence. Le tribunal administratif lui avait donné raison en jugeant que l’insécurité n’est pas un critère à prendre en compte par la commission.

La Haute Juridiction administrative a censuré ce raisonnement et a enjoint à la commission de réexaminer la demande sous 2 mois.

Le 10 février dernier, le Conseil d’Etat a poussé un peu plus loin ce raisonnement. Il était en l’occurrence saisi du cas d’une personne déclarée prioritaire mais qui avait refusé le logement que le préfet lui avait proposé en raison de l’insécurité du quartier (Conseil d’Etat, 10 février 2017, n° 388607).

L’affaire était particulière puisque l’intéressé avait été victime d’une agression lors de la visite du logement. N’ayant pas reçu de nouvelle proposition de logement, cette personne avait saisi le tribunal administratif de Marseille afin qu’il ordonne au préfet de proposer une nouvelle offre. Cette requête avait été rejetée.

Le Conseil d’Etat a rappelé que lorsqu’une personne déclarée prioritaire refuse un logement qui lui avait été proposé à la suite de la décision de la commission, la juridiction ne peut adresser une injonction à l’administration « que si l’offre ainsi rejetée n’était pas adaptée aux besoins et capacités de l’intéressé tels que définis par la commission ou si, bien que cette offre fût adaptée, le demandeur a fait état d’un motif impérieux de nature à justifier son refus ».

En l’occurrence, il juge que le fait, pour le demandeur, d’avoir été victime d’une agression au cours de la visite du logement qui lui a été proposé est « susceptible de justifier un refus dès lors que, eu égard à sa nature et aux circonstances dans lesquelles elle est intervenue, elle suscite des craintes légitimes d’être exposé à une situation d’insécurité ».

Le tribunal administratif aurait donc dû rechercher si, eu égard à sa nature et aux circonstances dans lesquelles elle est intervenue, l’agression dont faisait état cette personne suscitait chez elle de telles craintes.

Le code de la construction et de l’habitation permet à la commission de la médiation et, le cas échéant, au juge administratif, saisis d’une demande de logement, de prévoir une mesure d’hébergement s’ils estiment qu’elle est mieux adaptée à la situation de l’intéressé (CCH, art. L. 441-2-3).

Dans une décision du 9 décembre 2016, le Conseil d’Etat a précisé que, indépendamment de cette possibilité, le juge peut, lorsqu’il ordonne que le demandeur soit logé ou relogé, ordonner également que, dans l’attente de l’attribution d’un logement, il soit pourvu à son accueil temporaire (Conseil d’Etat, 9 décembre 2016, n° 394766).

Cet accueil peut être organisé dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale. La proposition d’hébergement se justifie, notamment, si la personne n’est pas hébergée ou réside dans un logement dont les caractéristiques justifient la saisine de la commission de médiation sans délai.

Les cas de saisine sans délai sont fixés à l’article L. 441-2-3 du CCH. C’est le cas lorsque le demandeur, de bonne foi, est dépourvu de logement, menacé d’expulsion sans relogement, hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, logé dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux. Aucune condition de délai n’est également exigée lorsque la personne est logée dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent, si elle a au moins un enfant mineur, si elle présente un handicap ou si elle a au moins une personne à charge présentant un tel handicap.

Dans cette affaire, le tribunal administratif de Melun avait ordonné sous astreinte au préfet d’attribuer au requérant un logement. Il lui avait également enjoint d’accueillir l’intéressé et sa famille, dans l’attente de l’attribution du logement, dans une structure d’hébergement, au motif que cette famille était dans une situation particulièrement précaire. Le Conseil d’Etat, qui avait été saisi par le ministre du Logement, a donné raison au juge de première instance.

Lorsque la commission de médiation déclare une personne prioritaire et devant être relogée en urgence, le préfet doit loger, ou reloger, l’intéressé. Le Conseil d’Etat a toutefois jugé que des solutions alternatives peuvent s’offrir à lui (Conseil d’Etat, 16 décembre 2016, n° 388016).

Dans cette affaire, une personne avait déposé devant la commission de médiation des Bouches-du-Rhône une demande tendant à l’attribution d’un logement et avait été déclarée prioritaire. Estimant ne pas avoir reçu de proposition adaptée dans les délais, elle avait demandé au tribunal administratif de Marseille d’enjoindre au préfet d’exécuter cette décision en lui attribuant un logement correspondant à ses besoins et ses capacités. Cette requête avait été rejetée au motif, notamment, que le préfet avait mis en place un dispositif d’« accompagnement vers et dans le logement » (AVDL) afin de faciliter la réalisation par le propriétaire de travaux mettant fin à l’insalubrité du logement.

Devant le Conseil d’Etat, la personne faisait valoir que le préfet était tenu de la reloger et ne pouvait pas recourir à une solution alternative telle l’aide au financement de travaux par le propriétaire du logement. La Haute Juridiction a toutefois validé le raisonnement du tribunal en jugeant que les dispositions du code de la construction et de l’habitation « ne font pas par principe obstacle à ce que le préfet puisse établir que, sans avoir fait une offre de logement, il a effectivement mis fin par un autre moyen à la situation qui avait motivé la décision de la commission ».

En l’espèce, le juge a néanmoins censuré le jugement rendu par le tribunal administratif. Ce dernier avait considéré qu’une proposition de traiter les désordres constatés dans le cadre d’un projet de travaux incombant au propriétaire, avec octroi d’une aide du Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement dans le cadre d’un dispositif « AVDL insalubrité », en vue du maintien du demandeur dans les lieux après travaux, valait offre de logement au locataire. Si le Conseil d’Etat ne critique pas cette position, il juge toutefois que le tribunal aurait dû rechercher si le propriétaire avait accepté cette offre et effectivement engagé les travaux de nature à mettre fin à la situation d’insalubrité. Le jugement a donc été annulé.

Certaines circonstances justifient que le préfet soit délié de son obligation de logement ou de relogement d’une personne bénéficiant d’une décision favorable d’une commission de médiation ou du juge administratif.

Le Conseil d’Etat a en effet jugé, le 16 juin 2016, que le fait que l’intéressé ait fait obstacle à l’exécution d’une décision favorable a pour effet de délier le préfet de ses obligations (Conseil d’Etat, 16 juin 2016, n° 383986).

Etait ici en cause le cas d’une personne déclarée prioritaire au titre du DALO. En l’absence de proposition du préfet dans les délais, elle avait obtenu du tribunal administratif de Cergy-Pontoise qu’il soit enjoint au préfet d’assurer son hébergement sous astreinte. Une ordonnance du juge des référés de ce même tribunal avait constaté que le préfet n’avait toujours pas justifié avoir proposé une solution d’hébergement à l’intéressé et avait ordonné la liquidation provisoire de l’astreinte. Par une seconde ordonnance, ce juge avait estimé qu’il n’y avait finalement pas lieu de liquider l’astreinte au motif que l’intéressé avait fait obstacle à l’exécution des décisions d’hébergement en n’actualisant pas son dossier auprès du service intégré d’accueil et d’orientation.

Pour le Conseil d’Etat, toutefois, le juge des référés n’a pas démontré que l’entrave à l’exécution était avérée. Il ne pouvait donc pas se fonder sur la seule circonstance que l’intéressé n’avait pas actualisé son dossier pour juger qu’il avait fait obstacle aux décisions de la commission de médiation et du tribunal administratif.

Le Conseil d’Etat a jugé qu’une personne ne peut saisir le juge administratif d’un référé « mesures utiles »(1) pour obtenir l’exécution de la décision d’une commission de médiation la désignant comme prioritaire et devant être logée en urgence (Conseil d’Etat, 3 mai 2016, n° 394508).

En effet, la Haute Juridiction considère que l’article L. 441-2-3-1 du code de la construction et de l’habitation a créé un recours spécial en vue de rendre effectif leur droit au logement. Dans le cadre de ce recours, le juge des référés du tribunal administratif, lorsqu’il constate que la personne a été reconnue comme prioritaire par la commission de médiation et qu’aucun logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités ne lui a été proposé, ordonne le logement ou le relogement de celle-ci par l’Etat et peut assortir son injonction d’une astreinte.

Par ailleurs, dans un arrêt du 27 juin 2016, le Conseil d’Etat a précisé qu’aucun appel ne peut être formé contre la décision rendue par le juge des référés dans le cadre d’un recours indemnitaire à la suite de l’absence d’une proposition de logement (Conseil d’Etat, 27 juin 2016, n° 384156).

Il a en effet jugé qu’une demande tendant à l’indemnisation du préjudice résultant de l’absence de relogement à la suite d’une décision déclarant une personne comme prioritaire et devant être logée en urgence au titre du DALO relève du contentieux du DALO. Cette demande doit être donc jugée « par le tribunal administratif en premier et dernier ressort ». Le requérant doit donc former un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat.

Quand une personne a été reconnue comme prioritaire et devant être relogée d’urgence par une commission de médiation et que le juge administratif a ordonné son logement ou son relogement par l’Etat, la carence de ce dernier à exécuter ces décisions dans le délai imparti engage sa responsabilité à l’égard du seul demandeur au titre des troubles dans les conditions d’existence. C’est ce qu’il ressort d’un arrêt du Conseil d’Etat du 13 juillet 2016 (Conseil d’Etat, 13 juillet 2016, n° 382872).

Ces troubles doivent être appréciés en fonction des conditions de logement qui ont perduré du fait de la carence de l’Etat, de la durée de cette carence et du nombre de personnes composant le foyer du demandeur pendant la période de responsabilité de l’Etat.

Dans cette décision, le Conseil d’Etat a jugé qu’un tribunal administratif pouvait écarter des demandes indemnitaires présentées, contre l’Etat, par les enfants d’une personne qui n’avait pas été relogée dans les délais.

Dans un autre arrêt du 16 décembre 2016 (Conseil d’Etat, 16 décembre 2016, n° 383111), le Conseil d’Etat était saisi du cas d’un demandeur ayant continué d’occuper un logement de 30 m² avec son épouse et ses deux enfants dans des conditions que la commission de médiation et un tribunal administratif avaient regardées comme une situation de suroccupation et n’ayant été relogé que 2 ans après la décision d’injonction du tribunal.

Si le Conseil d’Etat a estimé que l’intéressé ne pouvait pas se prévaloir du fait que ces conditions de logement ont provoqué la dégradation de ses relations avec son épouse ayant débouché sur leur divorce, il lui a en revanche alloué une somme de 2 000 € compte tenu des conditions de logement qui ont perduré du fait de la carence de l’Etat, de la durée de cette carence et du nombre de personnes vivant dans ce foyer pendant la période en question.

Dans un récent arrêt, le Conseil d’Etat a jugé que le requérant peut présenter pour la première fois devant le juge des éléments de fait ou des justificatifs qu’il n’avait pas soumis à la commission de médiation (Conseil d’Etat, 24 mai 2017, n° 396062).

Cette affaire concernait un homme occupant un logement social à Montpellier et handicapé à 80 % qui avait sollicité à plusieurs reprises le bénéfice d’un logement social à Nice depuis avril 2002. Dix ans plus tard, il avait présenté devant la commission de médiation des Alpes-Maritimes une demande tendant à se voir reconnaître comme prioritaire et devant être relogé en urgence au titre du DALO en invoquant l’ancienneté de sa demande d’attribution d’un logement social et son handicap. Sa demande avait été rejetée au motif qu’il était locataire d’un logement social adapté à ses besoins et que le seul fait d’avoir déposé une demande depuis 125 mois ne suffisait pas à conférer un caractère prioritaire à sa demande.

Son recours contre cette décision ayant été rejeté par le tribunal administratif de Nice, l’intéressé avait formé un appel et obtenu gain de cause, le juge ayant considéré qu’il avait établi devant lui que le logement qu’il occupait ne présentait pas un caractère décent. Cet argument n’avait pourtant pas été invoqué devant la commission de médiation.

Saisi d’un pourvoi, le Conseil d’Etat a jugé qu’un requérant peut présenter pour la première fois devant le juge « des éléments de fait ou des justificatifs qu’il n’avait pas soumis à la commission, sous réserve que ces éléments tendent à établir qu’à la date de la décision attaquée, il se trouvait dans l’une des situations lui permettant d’être reconnu comme prioritaire et devant être relogé en urgence ».

Il a également précisé que la commission de médiation doit procéder, sous le contrôle du juge, « à un examen global de la situation [du demandeur] au regard des informations dont elle dispose, sans être limitée par le motif invoqué dans la demande », afin de vérifier si la personne se trouve dans l’une des situations pour être reconnue prioritaire et devant être relogée en urgence.

En l’espèce, le ministre du Logement reprochait au juge d’appel d’avoir accueilli l’argument tiré de l’occupation d’un logement indécent et de s’être fondé, pour ce faire, sur un rapport d’expertise réalisé plusieurs mois après la décision de la commission de médiation. Le Conseil d’Etat a écarté ce raisonnement dès lors que le juge s’est replacé à la date de la décision de la commission pour apprécier le bien-fondé de la demande. Le pourvoi du ministre a donc été rejeté.

Insécurité. Une personne peut être déclarée prioritaire si elle fait état d’une situation d’insécurité dans l’immeuble dans lequel elle réside créant des risques graves pour elle-même ou pour sa famille. Aussi, une personne peut refuser le logement qui lui a été proposé si elle a été victime d’une agression lors de la visite de ce logement.

Hébergement dans l’attente d’un logement. Lorsqu’il ordonne qu’une personne déclarée prioritaire soit logée ou relogée, le juge peut assortir cette injonction d’une mesure d’hébergement, dans l’attente de l’attribution d’un logement. L’hébergement peut avoir lieu dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale.

Recours contentieux. Une demande d’indemnisation du préjudice résultant de l’absence de relogement à la suite d’une décision déclarant une personne comme prioritaire ne peut pas faire l’objet d’un appel devant une cour administrative d’appel. Le requérant doit donc former un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat.

Eléments invocables devant le juge. Un requérant peut présenter pour la première fois devant le juge des éléments de fait ou des justificatifs qu’il n’avait pas soumis à la commission de médiation. Ces éléments doivent permettre d’établir qu’à la date de la décision litigieuse de la commission, la personne se trouvait dans l’une des situations lui permettant d’être reconnue comme prioritaire et devant être relogée en urgence.