Si le dispositif d’évaluation a « un réel impact sur la qualité des prestations », il comporte aussi des « défauts et des faiblesses ». C’est ce qu’estime l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) dans un rapport de diagnostic consacré au dispositif d’évaluation interne et externe de l’ensemble des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS)(1) – à l’exclusion des établissements placés sous le pilotage de la protection judiciaire de la jeunesse ainsi que des centres d’accueil pour demandeurs d’asile. Saisie en juin 2016 d’une mission d’évaluation de la politique de contrôle et d’amélioration de l’offre sociale et médico-sociale, l’IGAS procède à un bilan de la démarche d’évaluation interne et externe des activités et de la qualité des prestations délivrées par les ESSMS.
L’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) joue un rôle déterminant dans cette démarche, puisqu’elle est chargée d’accompagner les structures dans leur évaluation interne, via des recommandations de bonnes pratiques, et d’habiliter l’évaluateur externe. A noter que la mise en œuvre de ces évaluations conditionne le renouvellement de l’autorisation.
Après avoir rencontré différents acteurs (autorités d’autorisation et de tarification, directeurs d’ESSMS et présidents de conseils de la vie sociale), l’inspection constate que la démarche d’évaluation est « entrée dans les mœurs et constitue un moyen de prendre du recul et de prendre le temps de se poser des questions sur les pratiques professionnelles ». Elle est aussi jugée efficace par les autorités en charge du renouvellement des autorisations et par les directeurs de structures. Le dispositif comporte néanmoins des faiblesses auxquelles il faut remédier. L’IGAS précise, à ce titre, qu’un second rapport devrait être prochainement élaboré pour proposer les pistes d’amélioration identifiées par la mission.
L’inspection note en premier lieu qu’aucun référentiel d’évaluation interne n’a été proposé aux ESSMS au niveau national afin de « traduire les recommandations de bonnes pratiques professionnelles » élaborées, notamment, par l’ANESM. L’IGAS explique qu’en l’absence d’un tel référentiel, les quelque 25 000 ESSMS se rapprochent du groupe ou de la fédération auquel ils appartiennent pour obtenir un document semblable, « sans aucune garantie sur sa pertinence, tant au regard des recommandations de bonnes pratiques professionnelles qu’au regard de sa situation propre ». La mise en place d’un référentiel national permettrait de remédier à l’hétérogénéité des rapports et d’identifier des axes d’effort communs et adaptés à un territoire ou une catégorie d’établissements ou services.
S’agissant de l’évaluation externe, l’IGAS constate que les organismes évaluateurs sont « nombreux et très hétérogènes ». En outre, si l’ANESM a le pouvoir de les habiliter et, le cas échéant, de suspendre ou retirer une habilitation, elle ne peut pas contrôler la qualité de l’évaluation. Enfin, l’inspection souligne que le choix de l’organisme par l’ESSMS et son obligation de le rémunérer sont « regrettés » tant par les ESSMS que par les autorités chargées de renouveler l’autorisation.
La mission de l’IGAS juge, par ailleurs, que les instruments de mesure d’évolution de la qualité de l’offre mis à disposition des autorités de tarification sont « imparfaits ». En effet, elle constate que les indicateurs sociaux et médico-sociaux chargés de mesurer l’activité et le coût des structures ne sont pas « suffisamment robustes et partagés » pour prendre en compte l’évolution de la prestation et du ressenti des bénéficiaires.
Autre faiblesse du dispositif observée par l’inspection : le caractère contraignant du lien automatique entre le rapport d’évaluation externe et le renouvellement de l’autorisation. Ce lien « n’est plus pertinent », selon l’inspection, puisque les ESSMS sont désormais confrontés à d’autres échéances qui ne sont « pas toujours coordonnées et cohérentes » (contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, plans régionaux de santé). L’absence de cohérence des calendriers entre ces différentes démarches rend nécessaire une remise en question de l’automaticité du lien entre évaluation externe et renouvellement de l’autorisation. L’IGAS souligne aussi que la procédure d’évaluation devrait permettre une recomposition de l’offre, étant donné que les agences régionales de santé (ARS) sont chargées d’organiser des prestations et services sur leurs territoires, en fonction des besoins collectivement identifiés. Les ARS expliquent que la démarche d’évaluation vient parfois « contrarier ou au moins gêner » leur mission d’organisation, dès lors que certains établissements présentent une évaluation externe positive mais des éléments négatifs à d’autres points de vue.
Enfin, l’inspection estime que le processus d’évaluation n’est pas adapté à toutes les structures, notamment celles de petite taille qui ne peuvent pas, faute de compétences et de ressources, s’appuyer sur un groupe ou une association pour réaliser les évaluations interne et externe. Par ailleurs, les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes insérés dans une structure hospitalière posent des problèmes spécifiques sur le terrain, de telle sorte que l’inspection propose la mise en place d’une évaluation spécifique pour ces structures.
(1) Rapport disponible sur