Légère hausse des dépenses départementales d’action sociale

Les dépenses d’action sociale départementales ont atteint 36,8 milliards d’euros en 2016, soit une augmentation de 1,9 % par rapport à l’année précédente, révèle l’Observatoire national de l’action sociale (ODAS) dans sa traditionnelle enquête annuelle sur ce sujet, dont les résultats ont été présentés le 30 mai(1). Le taux de progression de ces dépenses est cependant « bien inférieur [à celui des] deux années précédentes », où il était supérieur à 3 %, signale l’ODAS. Tandis que la charge nette, soit la dépense une fois retranchée la participation de l’Etat au financement des allocations de solidarité, a augmenté de 1,3 %. Pendant le même temps, les recettes de fonctionnement ont progressé de 2,8 % « à la faveur du dynamisme des droits de mutation à titre onéreux et du foncier bâti ».

La « situation pourrait paraître rassurante si elle n’était le résultat de circonstances particulières », relativise l’observatoire, qui estime que ces résultats 2016 sont « en trompe-l’œil ». Au premier rang de ces « circonstances particulières » : la « baisse inattendue » du nombre des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), qui se traduit par une moindre progression de la dépense de l’allocation en 2016. Mais « il est peu probable, au regard des prévisions de l’évolution du taux de chômage, que cette baisse soit pérenne ». Autre explication : l’effort de réduction des dépenses consenti par les établissements et services sociaux et médico-sociaux « pourra difficilement être reconduit sous peine de [les] fragiliser ». Enfin, la « moindre progression de la charge nette s’explique essentiellement par le versement par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) de nouveaux concours prévus par la loi d’adaptation de la société au vieillissement (ASV) supérieurs à la dépense effective en 2016 ». Lors de la présentation de ces résultats, le délégué général de l’ODAS, Jean-Louis Sanchez, a d’ailleurs bien insisté sur le fait que les données de 2016 « reflètent une situation qui ne se reproduira pas » et dont la nature est avant tout « conjoncturelle ».

Au-delà de cette vue d’ensemble, l’ODAS passe au crible les grands champs d’intervention des départements en matière d’action sociale, à commencer par l’insertion, dont la dépense nette s’élève à 10,17 milliards d’euros, soit 330 millions d’euros supplémentaires par rapport à 2015 (+ 3,4 %). « En revanche, la charge nette augmente davantage en raison de la non-progression des concours de l’Etat », explique l’observatoire : elle est de 4,58 milliards d’euros, soit 340 millions d’euros supplémentaires, en augmentation de 8 % (contre + 14,6 % en 2015 et + 20,5 % en 2014). Le versement du RSA représente plus de 90 % de la dépense totale (9,49 milliards d’euros), dont 40 % sont à la charge du département et 60 % à celle de l’Etat, a précisé Claudine Padieu, directrice scientifique de l’ODAS. Il augmente cependant à un rythme moindre que les années précédentes : « Certes, le montant de l’allocation a été revalorisé à deux reprises (de 0,1 % en avril et de 2 % en septembre), néanmoins, le nombre de bénéficiaires a baissé ». C’est la conséquence, surtout, du passage à la prime d’activité qui remplace le RSA « activité »(2). « Notre hypothèse, c’est que certains travailleurs très pauvres ont renoncé à demander la prime d’activité », précise Claudine Padieu.

Les dépenses liées aux actions d’insertion continuent, elles, de diminuer (– 50 millions d’euros en 2016), principalement dans le champ de l’insertion professionnelle. Avec cependant des évolutions « contrastées » entre territoires : dans quatre départements sur dix, la dépense liée aux actions d’insertion est en forte baisse. Dans quatre autres, elle varie peu. Dans les deux restants, elle progresse fortement. Dans ces départements-ci, l’effort est vraiment porté sur l’insertion par l’emploi, explique Claudine Padieu, qui précise que cette orientation relève « explicitement de la volonté politique des élus ».

En ce qui concerne le soutien aux personnes handicapées, la dépense nette s’élève à 7,32 milliards d’euros, soit une augmentation de 190 millions d’euros (+ 2,7 %), contre 270 millions d’euros les années précédentes. « Les concours de la CNSA restant stables, la charge nette totale du chapitre progresse d’autant, soit 190 millions d’euros », ajoute l’ODAS. Les deux tiers de la dépense sont consacrés à l’hébergement, en progression de 2,3 %, une augmentation là encore « moins importante que celles constatées les années précédentes » : si de nouvelles places ont été ouvertes, « les coûts tendent à se réduire grâce à la signature de contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) ». La dépense liée à la prestation de compensation du handicap (PCH), d’un montant de 1,85 milliard d’euros, « poursuit comme chaque année sa progression à un rythme soutenu (+ 5,7 %) », avant tout en raison de l’augmentation du nombre de bénéficiaires.

Pour le soutien aux personnes âgées dépendantes, la dépense nette a progressé de 1,8 % entre 2015 et 2016 pour atteindre 6,89 milliards d’euros. Elle évolue cependant différemment selon qu’il s’agit du soutien à domicile ou du soutien en établissement. Ainsi, la dépense de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) à domicile (3,32 milliards d’euros) augmente de 2,5 %. Ce qui « s’explique par le début de la mise en œuvre de la loi d’adaptation de la société au vieillissement (ASV) qui prévoit une revalorisation des plans d’aide d’APA à domicile », explicite l’ODAS, ainsi que par l’accroissement du nombre de bénéficiaires. « Nous avons constaté la hausse forte du montant moyen du GIR [groupe iso-ressources] des personnes lourdement dépendantes alors que pour les GIR 4, pour lesquelles l’allocation joue plutôt un rôle préventif, nous avons l’impression que le montant de l’allocation n’a pas bougé ou quasiment pas, pointe Claudine Padieu. Ce qui nous interroge, car cela apparaît en contradiction par rapport à l’esprit de la loi “ASV”, qui est de favoriser le plus possible le maintien à domicile. »

Dans le domaine de la prise en charge en établissement, « il semble s’agir d’une année intermédiaire », les départements étant dans l’attente de la mise en œuvre de la réforme de la tarification des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD). Celle-ci ne concerne cependant pas le volet « APA » en établissement, dont la dépense a progressé de 50 millions d’euros (+ 2,1 % contre 3,1 % en 2015) pour atteindre 2,39 milliards d’euros. « Ce ralentissement est probablement lié aux contraintes budgétaires imposées aux EHPAD », avance l’ODAS. Par ailleurs, « les concours versés par la CNSA au titre de l’APA ont augmenté de 330 millions d’euros (+ 19,3 %) en prévision de l’application de la loi “ASV”, passant ainsi à 2,04 milliards d’euros. Or les départements n’ont appliqué que progressivement les nouvelles dispositions de la loi “ASV”. Ce qui a une incidence favorable sur le budget et explique une diminution de la charge nette totale. » Cependant, le « verrouillage des coûts des établissements et services met les associations [gestionnaires] en grande difficulté », signale Claudine Padieu. Face à la baisse du taux d’occupation de certains établissements, il y a, selon elle, « urgence à réfléchir » et à aider les maisons de retraite à évoluer dans les services qu’elles proposent.

Le dernier volet de l’enquête de l’ODAS est consacré à la protection de l’enfance, où – « fait sans précédent depuis la décentralisation » – la dépense d’aide sociale à l’enfance (ASE) n’augmente que de 0,6 % (+ 40 millions d’euros) pour atteindre 7,27 milliards d’euros, dont près de 84 % consacrés à l’accueil (+ 1,3 %). « En 2016, 3 600 jeunes supplémentaires ont été accueillis par rapport à 2015 », écrit l’ODAS. Parmi les tendances observées, la réduction du nombre de contrats jeunes majeurs, constatée depuis plusieurs années, se confirme – avec, là encore, des variations importantes d’un département à l’autre. « Ces contrats sont de plus en plus concentrés sur les jeunes en formation qualifiante », précise Claudine Padieu. Le placement familial reste stable, ce qui « s’explique en partie par les difficultés de recrutement d’assistants familiaux, métier souffrant d’une faible attractivité. Par ailleurs, les CPOM, s’ils favorisent la souplesse de la réponse via un financement par dotation globale des associations gestionnaires, complexifient la mesure des volumes financiers dédiés au placement familial associatif. »

Les autres dépenses, relatives notamment au soutien à domicile, continuent de baisser lentement. L’ODAS signale cependant que « les formes de diversification des prises en charge qui visent à favoriser la cohérence du parcours de l’enfant sont difficilement repérables à travers l’analyse des comptes administratifs, car elles sont de plus en plus intégrées dans les budgets globaux des associations gestionnaires d’établissements ». Finalement, « seul l’accueil en établissement a progressé », avec une dépense en augmentation de 2 %, en raison notamment de l’accueil des mineurs non accompagnés (10 % des 141 400 mineurs accueillis par l’ASE). Rappelant que la prise en charge d’un enfant dans un établissement de l’ASE représente un coût de 50 000 € par an, Jean-Louis Sanchez souligne, en conclusion, la nécessité pour les départements d’engager de véritables politiques de prévention dans le champ de la protection de l’enfance, seul moyen de limiter les prises en charge coûteuses et trop tardives pour être pleinement efficaces.