Plan d’action pour le travail social : François Soulage présente un premier bilan

A l’actif du quinquennat de François Hollande : le plan d’action en faveur du travail social et du développement social adopté en octobre 2015(1), signe d’un engagement politique fort en la matière à la suite de travaux pour le moins tumultueux conduits dans le cadre des « états généraux du travail social » lancés en 2013. A quelques encablures de la fin du mandat présidentiel, quels sont les objectifs atteints par ce plan, qui, certes, a fait l’objet de divergences, mais a aussi suscité beaucoup d’attentes ? A l’occasion de la Journée mondiale du travail social, le 21 mars, Ségolène Neuville, secrétaire d’Etat chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion, a fait un point d’étape devant les étudiants de l’IRTS Paris Ile-de-France-Parmentier, accueillie par son président, Xavier Florian, et son directeur général, Manuel Pélissié, par ailleurs président de la commission professionnelle consultative du travail social et de l’intervention sociale, en présence de Brigitte Bourguignon, présidente du Haut Conseil du travail social (HCTS), et de François Soulage.

Ce dernier, président du collectif Alerte et chargé du suivi du plan, a, dans ce cadre, présenté les grandes lignes de son rapport sur le premier bilan du plan d’action, réalisé avec l’inspecteur général des affaires sociales Vincent Reymond, l’évaluation proprement dite étant prévue une fois toutes ses mesures déployées, soit pas avant 2018, selon des indicateurs qui restent à construire, a rappelé François Soulage. Si, dans son rapport, la mission considère que le plan se met en œuvre « avec beaucoup de volontarisme », puisque, « début 2017, 21 mesures sur 26 [étaient] engagées », elle alerte sur certains obstacles et formule des recommandations. Alors que « de nombreuses mesures sont en cours de mise en œuvre et certaines sont déjà achevées », avec dans quelques cas des travaux encore au stade exploratoire, celles qui n’ont pas démarré « nécessitent, pour la plupart, d’être reformulées, voire repensées, car leur pertinence a dû être réévaluée ».

Sur la revalorisation des diplômes, sujet phare du plan d’action, la secrétaire d’Etat a annoncé avoir pris un arrêté sollicitant auprès de la commission nationale de la certification professionnelle l’inscription au niveau II du répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) des diplômes actuellement de niveau III, à l’issue de leur réingénierie. Un rehaussement qui « ne peut pas être rétroactif », a insisté Ségolène Neuville, expliquant que seuls seront concernés par le niveau II les assistants de service social, les éducateurs spécialisés, les éducateurs techniques spécialisés, les éducateurs de jeunes enfants et les conseillers en économie sociale et familiale entrés en formation une fois les diplômes rénovés, à la rentrée 2018, et donc diplômés à partir de 2021(2). Les référentiels d’activité viennent « d’être adoptés à l’unanimité », a précisé Manuel Pélissié, selon qui les référentiels de compétences et de formation seront « prêts à l’automne », pour une parution des décrets dans la foulée.

Conformément aux décrets concernant la fonction publique, attendus pour le mois d’avril, les agents actuellement en catégorie B relèveront, à partir du 1^er février 2018, de la catégorie A. Dans son rapport, François Soulage prend le soin d’alerter sur la nécessité « d’anticiper les coûts induits par cette revalorisation et de s’assurer que les modalités de financement de cette mesure sont sécurisées ». Il attire l’attention sur le « risque d’exclusion du secteur privé de cette mesure de revalorisation », sur le plan des classifications et des salaires, et préconise de « créer les conditions d’une revalorisation des travailleurs sociaux de niveau II dans le secteur privé, notamment par un dialogue permanent entre l’Etat et les branches concernées ». Face, en outre, à la non-rétroactivité de la revalorisation des diplômes au niveau II, « il faudra veiller à ce que les titulaires actuels de diplômes de niveau III ne se trouvent pas déqualifiés lorsque, à l’issue des nouvelles formations, et donc en vertu des nouveaux diplômes, les jeunes diplômés arriveront sur le marché du travail en niveau II avec des qualifications plus élevées qu’eux ». Compte tenu de la disparition des diplômes de niveau III, il recommande, face à un risque d’inadéquation entre le niveau de diplôme et les besoins des employeurs, « de procéder à une analyse complète des besoins sociaux à partir d’une enquête nationale conduite dans la durée, afin de nourrir une réflexion d’ensemble sur l’architecture des diplômes du travail social ». La mesure sur le développement de l’apprentissage et des contrats de professionnalisation n’a, elle, pas été encore engagée, notamment « faute de solutions permettant d’articuler les exigences de l’apprentissage et celles des diplômes d’Etat », souligne le rapport, pointant que « l’introduction de la taxe d’apprentissage dans ce secteur n’apparaît pas opportune, compte tenu de son impact sur le budget des organisations concernées ».

Le rapport relève par ailleurs l’abandon du projet de création d’une école supérieure en intervention sociale au profit de l’appel à candidatures lancé en 2016, qui a permis, avec une enveloppe de 80 000 €, de retenir deux appels à projets de recherche. Alors que les Prefas (pôles régionaux de recherche et d’études pour la formation et l’action sociale) sont agréés par l’Etat en tant que « lieux ressources », la mission « s’interroge sur les risques de chevauchement entre le financement de ces appels à projets visant à développer la recherche et la coopération entre acteurs » et celui des Prefas. Elle recommande d’évaluer ces structures, en quelque sorte pour les consolider dans leur fonctionnement avant de créer d’autres dispositifs concurrents. Quant au cahier des charges partagé Etat-régions, auquel devraient se conformer l’ensemble des établissements de formation d’ici à 2020, dans le double objectif d’améliorer la qualité de la formation et de simplifier les procédures de délivrance des diplômes d’Etat, il apparaît qu’il « sera réalisé début 2018, et non fin 2016, ce qui ne devrait pas permettre à la labellisation d’être finalisée avant 2021, voire 2022 ». Un calendrier « qui apparaît tardif au vu des conséquences qui résulteraient d’un refus d’agrément », indique le rapport.

Si, en matière de gouvernance, le Haut Conseil du travail social a bien engagé ses travaux (voir encadré ci-contre), en répondant aux objectifs de participation des personnes accompagnées, l’animation territoriale du travail social n’a pas encore été amorcée, pointe le rapport de François Soulage, qui invite à repenser la mesure, censée se traduire, selon le plan, par la création de commissions d’éthique départementales et, dans un second temps, par la préfiguration d’observatoires du travail social. « Tout d’abord, il est difficile de déterminer si les deux actions envisagées visent le même objet », et il n’est pas certain que les commissions d’éthique existantes « soient en mesure de constituer des instances de gouvernance territoriales ». Le rapport, qui relève qu’à côté de l’Etat, les collectivités territoriales, notamment, devraient copiloter la mesure, suggère donc de clarifier les besoins et les objectifs recherchés avec les principaux acteurs – conseils départementaux, Unccas, Assemblée des départements de France, employeurs privés… Face au retard pris dans l’extension du champ des instances prévoyant une participation institutionnelle des personnes accompagnées, la mission conseille d’inscrire cet objectif « dans un calendrier qui engage les parties afin de prévenir tout enlisement ».

Le rapport indique par ailleurs que des bilans intermédiaires sur les expérimentations relatives au « référent de parcours », menées dans quatre départements(3), sont attendus pour mars, puis mai et décembre 2017. La mission se félicite en outre de l’élaboration d’« un outil concret d’appui à la structuration du premier accueil social inconditionnel »(4), tout en estimant qu’un premier bilan pourra être réalisé au début 2018 pour vérifier si les schémas départementaux d’amélioration de l’accessibilité des services au public ont bien intégré cette thématique. La mission pointe aussi que les conditions du partage d’informations ne feront finalement pas l’objet d’une démarche de consensus, mais seront précisées dans des fiches pratiques élaborées par la commission « Ethique et déontologie » du HCTS. Elle préconise de « faire du développement social un axe prioritaire de la seconde étape du plan », celui-ci semblant, à ses yeux, être « partout et nulle part : le concept est mobilisé par beaucoup d’acteurs mais les difficultés d’application sont nombreuses ». Malgré les initiatives de terrain, les mesures du plan dans ce domaine sont peu mises en œuvre, « ce qui s’explique en partie par la difficulté d’impulser une dynamique nationale sur des actions relevant par définition des acteurs des territoires ».

Quant au plan numérique, le cadrage préalable à son élaboration « n’a pas été réalisé, ce qui a conduit à retarder le lancement des travaux, d’autant que les délais prévus n’ont pu être respectés ». La mission suggère donc de prendre en compte la dimension numérique dans la mise en œuvre de chacune des mesures concernées du plan d’action, en particulier la formation, « sans nécessairement recourir à un nouveau plan d’action numérique dans le travail social ». Elle préconise que le dossier social unique fasse l’objet d’un cadrage, « le plus précis possible tant sur les objectifs que la méthode », et d’un pilotage distinct, et de prévoir pour cette action un chef de projet ad hoc rattaché au secrétaire général des ministères sociaux.

Parmi ses travaux inscrits dans le cadre du plan d’action pour le travail social et le développement social, le HCTS a adopté le 23 février dernier une définition du travail social, en transposant la définition internationale adoptée au congrès de Melbourne en juillet 2014(1). L’existence de cette définition « n’est pas neutre », a souligné la présidente du Haut Conseil, Brigitte Bourguignon en s’adressant aux étudiants de l’IRTS de Paris-Parmentier, « il en va de votre protection, de ce que pourrait un jour devenir le travail social si cette définition n’était pas maîtrisée ». Ségolène Neuville s’est engagée à inscrire, « avant son départ du ministère », cette définition dans le code de l’action sociale et des familles, en utilisant la voie réglementaire. Sous l’égide de la commission « Ethique et déontologie », le HCTS a par ailleurs commencé à produire des fiches techniques concernant le partage d’informations afin de sécuriser les pratiques des travailleurs sociaux, l’une concernant les CCAPEX (commissions de coordination des actions de prévention des expulsions), l’autre les commissions traitant des situations de personnes accompagnées. Le Haut Conseil doit encore achever ses premiers travaux visant à une mise en œuvre effective du droit des personnes à participer aux instances de gouvernance des politiques sociales et à la formation des travailleurs sociaux.

La présidente du HCTS a précisé que le programme de travail de l’instance pour les trois ans à venir s’articulerait autour de trois axes. Le premier : promouvoir le développement social, en dressant un état des lieux de l’existant, en valorisant les expérimentations et en produisant des outils pratiques. Le Haut Conseil va également se pencher sur les usages du numérique, tant du point de vue des personnes accompagnées que des professionnels, là aussi en examinant les pratiques, les freins et les facteurs de développement. Concernant son ancrage territorial, il a prévu de créer des comités locaux, notamment en s’appuyant sur les structures existantes de réflexion sur les questions d’éthique et de déontologie. Enfin, le HCTS est désormais doté d’un site Internet dédié (www.hcts.gouv.fr), qui a vocation à rassembler ses travaux, et plus globalement à être « un outil au service des travailleurs sociaux et des professionnels du secteur ».