La mise en œuvre du droit au logement opposable (DALO), en vigueur depuis le 1er janvier 2008, présente « des carences et des difficultés […] qui pourraient appeler des corrections et des évolutions, afin de conserver à ce droit son caractère de recours ultime et d’en assurer l’effectivité pour les ménages les plus en difficulté ». C’est ce que l’on peut lire en introduction d’un référé adressé le 26 décembre dernier par la Cour des comptes à la ministre du Logement et de l’Habitat durable, Emmanuelle Cosse, et rendu public le 9 mars en même temps que la réponse de cette dernière, datée du 28 février(1).
Dans son adresse à la ministre, la Cour des comptes pointe du doigt plusieurs failles dans la mise en œuvre du dispositif auquel ont fait appel quelque 585 000 foyers de 2008 à 2015. Elle estime pour commencer que la procédure se révèle complexe pour les personnes les plus éloignées du logement, voire dissuasive – même si le taux de non-recours n’est pas connu. Le code de la construction et de l’habitation prévoit la possibilité d’un accompagnement des ménages, mais il n’est que facultatif. De même, l’Etat et les commissions de médiation du DALO (COMED) ont développé des démarches pour améliorer le niveau d’information des ménages, reconnaît la Cour, mais cela reste insuffisant. Elle recommande donc de « renforcer l’accompagnement des demandeurs et des bénéficiaires du DALO », ce à quoi la ministre a répondu favorablement dans sa réponse.
La complexité de la démarche pèse également sur les COMED qui, en particulier dans les départements où la situation du logement est tendue, sont conduites à instruire un nombre très important et croissant de demandes de reconnaissance d’éligibilité au DALO. La Cour des comptes constate que, concomitamment, le taux de recours face aux décisions des COMED est en hausse de 21 % en 2015 par rapport à 2014. Le principal problème, selon elle, se situe dans l’inadéquation entre les contraintes de temps imposées par la loi aux COMED et les moyens dont elles disposent pour mener à bien leur travail.
En outre, constate-t-elle, d’un territoire à l’autre, il existe de fortes disparités dans le taux de décisions favorables rendues. En moyenne de 32 % au niveau national en 2015, il s’élevait à 46 % à Paris mais à seulement 20 % dans le département du Nord. En cause : des dispositions législatives ou réglementaires dont la rédaction laisserait parfois trop de place à l’interprétation, provoquant ainsi « des divergences d’appréciation quant aux critères d’éligibilité ». Le guide national des bonnes pratiques ou encore le site Internet d’échanges développé par le ministère ne suffisent pas à eux seuls à résoudre ces divergences, estime la Cour, qui en appelle à une clarification des textes relatifs aux dispositions les plus sujettes à interprétation. Dans sa première recommandation, elle prône le renforcement du « soutien apporté aux commissions de médiation et aux services instructeurs, notamment en matière de formation », une nécessité reconnue par le ministère.
En revanche, il n’est pas pleinement d’accord avec la troisième recommandation de la Cour des comptes qui réclame « un contrôle accru, ciblé par échantillons, de la situation des requérants, en amont comme en aval des décisions des commissions de médiation ». La haute instance estime que, de par le caractère déclaratif de la majorité des données que les demandeurs ont à fournir, il est difficile pour les COMED, avec leurs faibles moyens, de contrôler que les requérants ont bien épuisé toutes les procédures de droit commun préalables au DALO. Le ministère dit « partager la volonté que le DALO conserve son caractère de recours ultime ». En revanche, il souhaite le maintien des règles existantes de contrôle des déclarations des requérants.
Pas question non plus pour lui de répondre favorablement à la recommandation n° 4 de la Cour des comptes qui appelle à « supprimer l’accès des demandeurs logés dans le parc social au recours spécifique et assurer le traitement de ces demandes en amont avec les bailleurs ». Pour le gouvernement, « rien ne justifie une inégalité de traitement de ces locataires et donc un aménagement des procédures de droit commun ». En revanche, écrit le ministère, il est important que les COMED examinent les échanges que les requérants ont eus avec leurs bailleurs pour s’assurer qu’ils ont bien épuisé toutes les voies de règlement de leur situation avant de demander la reconnaissance du DALO.
Dans sa dernière recommandation, la Cour souhaite le chiffrage « des coûts globaux induits par la mise en œuvre du DALO pour les services instructeurs et les juridictions administratives ». Elle précise dans son référé qu’en tant que responsable de l’application – ou, en l’occurrence, de la non-application – du DALO, l’Etat a déjà dû s’acquitter, au cours de la période 2010-2015, de 89,3 millions d’euros d’astreintes dans le cadre des « recours spécifiques » et de 6,3 millions d’euros d’indemnisation dans le cadre des « recours indemnitaires ». Des condamnations liées au fait que l’Etat ne parvient pas à proposer, dans les délais légaux, une offre de logement adaptée aux besoins des ménages reconnus comme prioritaires dans le cadre du DALO.
A ces indemnités et astreintes s’ajoutent les charges de fonctionnement qu’en l’absence de données, la Cour n’a pas été en mesure de chiffrer. Le ministère, pour sa part, partage cette exigence d’évaluation, à condition toutefois que soient pris en compte également les avantages liés à la mise en œuvre du DALO, notamment « les coûts évités par ce dispositif ».
Dans son courrier, la ministre insiste enfin sur le fait que « depuis 2007, plus de 123 000 ménages reconnus DALO ont été relogés. En Ile-de-France, désormais, les efforts menés permettent pratiquement de reloger autant de ménages que de nouveaux ménages reconnus au titre du DALO. » L’amélioration de ses résultats ne nécessite, selon elle, aucune évolution législative ou réglementaire mais plutôt un meilleur engagement de la part des réservataires qui, tous, n’ont pas « réellement contribué à l’effort de relogement ».
Le référé, intitulé « La mise en œuvre du droit au logement opposable », et la réponse de la ministre du Logement sont disponibles sur