Malgré des lacunes, la politique de soutien à la parentalité est efficace, selon le Haut Conseil de la famille

« L’intérêt et l’utilité des actions de soutien à la parentalité font consensus », affirme le Haut Conseil de la famille (HCF) dans un avis et rapport adopté le 22 septembre dernier et rendu public le 3 octobre(1). Même si la mesure de l’impact des dispositifs de soutien à la parentalité sur les enfants et leurs parents « pose des difficultés méthodologiques redoutables, notamment parce que la construction d’un point de comparaison » – à savoir ce qui se serait passé en l’absence de ces dispositifs dont on cherche justement à mesurer l’effet – « est très hasardeuse », des rapports publics successifs, élaborés sur la base d’études menées en France et à l’étranger(2), concluent en effet à un rôle positif du soutien à la parentalité et préconisent son développement, souligne le HCF. Tout en pointant les « lacunes » de cette politique, l’instance plaide donc aussi pour son renforcement et avance, dans ce cadre, des pistes d’amélioration.

Le Haut Conseil s’est plus particulièrement intéressé à cinq dispositifs cofinancés par la branche famille de la sécurité sociale – c’est-à-dire la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et son réseau –, à savoir : les réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP), les lieux d’accueil enfants/parents (LAEP), les contrats locaux d’accompagnement à la scolarité (CLAS), la médiation familiale et les espaces de rencontre. Le Haut Conseil relève qu’une « volonté forte de développement du soutien à la parentalité a été affichée dans les deux dernières conventions d’objectifs et de gestion (COG) Etat-CNAF » et que « les crédits que la branche famille y consacre ont été renforcés. Mais une partie de ces financements […] a servi à compenser la baisse de ceux de l’Etat [engagée à partir de 2013], notamment ceux du ministère des Affaires sociales », regrette-t-il. Et « nombre d’associations et de collectivités locales, qui sont les principaux promoteurs de l’offre – avec un dynamisme variable selon les territoires – font état de difficultés de financement » (cofinancement public insuffisant, manque de visibilité sur les recettes futures, notamment du fait des critères administratifs d’octroi des subventions…). Tous ces facteurs peuvent expliquer, selon le rapport, que les objectifs fixés dans la COG 2013-2017 n’ont à ce stade pas encore été tous atteints. Ainsi, par exemple, il était prévu initialement que 30 % des familles bénéficient d’une action REAAP en 2017, un objectif ensuite abaissé à 11,6 % et qui, en 2014, n’était réalisé qu’à hauteur de 4,4 %. Le nombre de mesures de médiation familiale devait, quant à lui, doubler entre 2013 et 2017. Mais « cet objectif ambitieux a été revu à la baisse en cours de COG » et la CNAF estime que les crédits qui leur sont consacrés ne permettront de les augmenter que de 25 %, indique le rapport. L’objectif fixé pour les lieux d’accueil enfants/parents – à savoir un LAEP pour 3 500 enfants en 2017 – est en revanche d’ores et déjà quasiment atteint, souligne le HCF. Globalement, « le nombre de familles bénéficiaires reste faible, sans qu’on sache bien évaluer les besoins », pointe le Haut Conseil. Une lacune « qu’il convient de corriger pour que la discussion de la prochaine COG puisse être mieux étayée ».

C’est le tissu associatif qui est à l’origine de la majeure partie des actions de soutien à la parentalité, les caisses d’allocations familiales (CAF) ou l’Etat ayant très peu de services en gestion directe, rappelle par ailleurs l’instance. Et ce sont les collectivités locales (communes ou départements) qui restent les principaux financeurs. « Très logiquement, on constate de fortes disparités territoriales dans l’offre de services », disparités « dont il faudrait affiner l’analyse », estime le HCF. « Le déploiement des schémas départementaux des services aux familles[3] – très progressif et à des stades de maturité divers selon les départements – devrait permettre, selon lui, de mieux les visualiser et de (re)lancer une dynamique ».

Au-delà, pour soutenir les initiatives locales et la continuité de l’activité, l’instance estime qu’« il faut mettre en place un financement public à un niveau élevé, adapté à la réalité des coûts et garanti sur une durée assez longue pour assurer une certaine sécurité financière aux porteurs de projet ». L’Etat et, surtout, la branche famille, devront ainsi, « à l’instar de ce qui a été fait pour les établissements d’accueil du jeune enfant », assurer « un financement très conséquent », insiste le HCF qui ne souhaite pas « changer l’ordre de grandeur » de la participation financière des familles aux mesures. « Les choix à opérer pour définir les modalités de ce financement sont délicats », souligne le Haut Conseil qui préconise d’étudier les termes de l’arbitrage entre les trois instruments actuellement utilisés : la dotation des CAF, la prestation de service de la CNAF et le recours aux appels à projet partenariaux. Un arbitrage qui peut, au demeurant, varier selon les dispositifs financés.

Pour réduire les disparités territoriales, l’instance juge que l’effort doit porter avant tout sur la mise en œuvre des schémas départementaux des services aux familles plutôt que sur la modulation des financements selon que l’on identifie un territoire comme plus ou moins prioritaire. Les équipes des CAF ont un rôle essentiel à jouer en la matière, en partenariat étroit avec les autres acteurs locaux : services de l’Etat, départements, communes et intercommunalités, caisse de mutualité sociale agricole, tribunal de grande instance ou cour d’appel, unions départementales des associations familiales, monde associatif, représentants des professionnels, des familles ou d’usager… « La coordination est en effet une dimension importante ; elle doit impliquer l’ensemble des acteurs, aux niveaux national et local. »

Par ailleurs, pour assurer la cohérence avec le fait qu’une partie de l’activité de la médiation familiale et la quasi-totalité de celle des espaces de rencontre sont dictées par une injonction judiciaire, le HCF juge pertinent « de construire un “service public national” au moins sur ce champ restreint, avec un financement substantiel et pérenne qui n’expose pas les promoteurs à l’incertitude des “tours de table”, dans un contexte où les collectivités territoriales n’ont pas de compétence obligatoire en la matière ». Le Haut Conseil rappelle en particulier la nécessité de dégager des moyens à destination des services de médiation familiale pour que le nombre de médiateurs formés et la répartition territoriale des structures soient cohérents avec les projets de développement de la médiation judiciaire, qui ne doit pas, « dans un contexte de promotion de la “déjudiciarisation” des séparations », se faire au détriment des médiations conventionnelles.