Où en est le développement social ? L’état des lieux de l’ODAS

Dans un rapport qu’il vient de publier, l’Observatoire national de l’action sociale (ODAS) propose un bilan de l’implication des départements dans le développement social(1). Il rappelle que la raison d’être de cette approche est de « produire des dynamiques aptes à renforcer la cohésion sociale des territoires ». Elle se fonde « sur une nouvelle conception de l’action publique » permettant d’appréhender les populations « non pas seulement à travers leurs difficultés, mais également en s’appuyant sur leurs potentiels ».

Elaboré à partir de différents travaux de l’ODAS, et plus particulièrement d’une recherche-action intitulée « Territorialisation et cohésion sociale » conduite de 2012 à 2015 par l’observatoire et 18 départements, ce rapport relève que le mouvement de restructuration vers le développement social remonte à plus d’une dizaine d’années. Pour cela, « un grand nombre de départements ont engagé un mouvement de redéfinition de leurs stratégies et organisations concernant leurs services d’action sociale ». Fil conducteur : « l’affirmation du territoire comme clé de voûte de l’organisation de l’action sociale départementale ». Il s’agit ensuite de privilégier « une démarche globale de prévention et de soutien à la personne dépassant les logiques dominantes de services, voire d’institutions. On cherche à optimiser l’action en définissant une réponse sociale territoire par territoire, en fonction des besoins propres à chaque bassin de vie, des dynamismes locaux potentiels et des possibilités spécifiques d’intervention concertée. » Mais l’extension de cette démarche à l’ensemble des territoires d’un département ne va pas de soi : « On passe en effet d’une logique balisée, faite de dispositifs et de normes, à une logique beaucoup plus expérimentale », écrit Jean-Louis Sanchez, délégué général de l’ODAS et auteur du rapport. Par ailleurs, « pour parvenir à une réelle refondation des modes d’intervention sociale, il faut engager un processus managérial pour promouvoir un changement de regard et de posture ». Une démarche de développement social doit en effet « pouvoir s’appuyer sur une logique de projet qui permet de transcender une logique de publics ».

A titre d’exemple, la réponse aux besoins des personnes âgées dépendantes va être appréhendée à travers la problématique du soutien à l’autonomie qui concerne aussi toutes les personnes en situation de handicap. Une transversalité qui ne doit cependant pas se limiter aux seules politiques sociales : « La démarginalisation des publics du social […] doit entraîner par conséquence la démarginalisation de la réponse. Celle-ci doit impliquer toutes les politiques publiques. » Autre dimension stratégique essentielle : le partenariat. En effet, la mise en œuvre du développement social « ne peut naître que d’une démarche dépassant le cadre d’une seule collectivité ou institution ». Et c’est auxdépartements qu’il revient « d’impulser une vision commune des besoins sociaux pour “donner envie” à tous les acteurs locaux de travailler ensemble ».

Après avoir dressé les contours du développement social, l’ODAS montre comment cette approche se décline localement. Si la territorialisation de l’action sociale est « bien engagée », les choix départementaux « peuvent varier en ce qui concerne l’étendue des activités concernées par ce mouvement ». L’ODAS a identifié trois scénarios en la matière : dans le premier, « de moins en moins usité », chacune des grandes politiques sociales dispose d’une organisation territoriale spécifique. Ce qui se révèle assez mal adapté à la prise en compte de la complexité croissante des situations individuelles, « générant un accompagnement social défini par référence à des dispositifs et non par référence à la situation personnalisée des usagers ». Le deuxième scénario, qui concerne aussi un petit nombre de départements, étend la territorialisation aux compétences non sociales (infrastructures, éducation…), la plupart des agents étant affectés dans des territoires communs aux services sociaux et aux autres. Le principe est de rechercher « la cohérence entre toutes les politiques départementales au niveau local et une meilleure déclinaison avec les partenaires, notamment les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ». Si ce scénario a du mal à atteindre ses objectifs, notamment parce que « la coopération fonctionnelle est quasiment inexistante entre services sociaux et autres services », il permet néanmoins de « favoriser des rencontres entre acteurs de disciplines différentes ».

Le dernier scénario, adopté par deux tiers des départements de la recherche-action, « définit un périmètre commun à l’échelle infradépartementale pour l’exercice de toutes les compétences sociales et médico-sociales ». Les équipes d’un territoire sont rattachées hiérarchiquement à un cadre de proximité, lui-même rattaché au siège, à un directeur des territoires ou à la direction des solidarités. Mais cette organisation doit s’accompagner d’autres évolutions, engagées inégalement.

Par ailleurs, « pour que la territorialisation atteigne ses divers objectifs stratégiques, il est indispensable que la perception de sa finalité, de sa raison d’être, soit connue par tous, souligne l’ODAS. Or cette question du sens est en général négligée au profit de réflexions plus méthodologiques. » Ainsi, « la grande variété des situations étudiées dans le cadre de la recherche-action permet d’affirmer que, si une bonne organisation facilite le développement social, la réussite de ce dernier repose avant tout sur la motivation de ceux qui l’animent. Or, faute de sens, celle-ci s’estompe ».

La recherche-action a montré que les départements se préoccupent de plus en plus de développement social dans la gestion de leurs ressources humaines. Deux raisons à cela : il s’agit « de rechercher des parades à un risque de technocratisation du travail social », mais aussi de « tenir compte de la massification de la vulnérabilité ». Le développement social doit ainsi concerner non seulement les professionnels de l’intervention sociale, mais aussi tous les acteurs impliqués dans l’action du département.Raison pour laquelle l’évolution des pratiques managériales « passe tout à la fois par un travail sur la reconfiguration des repères et des postures des professionnels du travail social, mais aussi de l’encadrement, et ce bien au-delà du champ social ». Cette démarche doit être soutenue par l’institution à travers l’ensemble de son encadrement.

Dans un contexte où « la question sociale a changé de nature et […] requiert d’autres réponses », l’ODAS appelle les départements à faire du développement social leur « toute première priorité ». Mais pour cela, indique Jean-Louis Sanchez en conclusion, les collectivités départementales « doivent maintenant jouer plus explicitement leur rôle d’observateur et d’évaluateur de l’action sociale sur leur territoire ». Elles doivent également mieux acter dans leurs projets de services la volonté de favoriser l’implication de toutes les politiques publiques dans le champ de l’accompagnement social. Enfin, il faut que la départementalisation de l’action sociale s’affirme davantage dans trois directions : celle d’une meilleure articulation du politique et du professionnel, des diverses légitimités territoriales (« communes et départements doivent s’associer davantage autour d’une aspiration commune au développement social ») et entre les diverses formes de démocratie, celle qui est issue du suffrage universel et celle qui provient de l’expérience des habitants et usagers des services publics. Autant de « questions centrales posées dès l’origine de la décentralisation de l’action sociale par ceux qui la voulaient ambitieuse ».