La loi relative au droit des étrangers Immigration irrégulière

La loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers – dite « loi Cazeneuve » – n’a pas que pour ambition d’améliorer l’accueil et l’intégration des étrangers(1). Dans son autre versant, elle vise en effet à renforcer l’effectivité des dispositifs d’éloignement des étrangers en situation irrégulière.

Elle supprime ainsi l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière au profit de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF) et simplifie le régime de cette dernière afin d’améliorer son taux d’exécution.

Elle crée par ailleurs un régime contentieux particulier – aux délais raccourcis et à la procédure simplifiée – pour contester les OQTF assorties d’un délai de départ volontaire prises sur certains fondements.

Le régime de l’interdiction de retour est, lui aussi, modifié. C’est ainsi que, en conformité avec la directive « retour » du 16 décembre 2008(2), la loi prévoit des cas dans lesquels cette mesure doit systématiquement assortir l’OQTF.

Une nouvelle mesure d’interdiction de circulation est également créée à l’encontre des ressortissants de l’Union européenne, sur le modèle de l’interdiction de retour.

Au-delà, ce sont les conditions mêmes de mise en œuvre des décisions d’éloignement qui sont retouchées. La nouvelle loi modifie ainsi l’articulation entre assignation à résidence et rétention administrative, inversant la logique du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) pour faire de l’assignation à résidence le principe et la rétention l’exception.

Elle crée également un chaînage explicite entre les deux mesures d’éloignement, en prévoyant explicitement, par exemple, la faculté d’assigner à résidence à la fin de la rétention ou celle de placer en rétention une personne assignée à résidence qui ne présenterait plus les conditions de l’assignation à résidence ou aurait fait obstacle à son éloignement.

Au passage, elle apporte encore des modifications substantielles au régime de la rétention, avec notamment l’avancement à 48 heures au lieu de 5 jours de l’intervention du juge des libertés et de la détention pour la prolongation de la mesure de rétention. Et consacre l’interdiction du placement en rétention d’un mineur accompagnant son représentant légal – et donc également de ce dernier –, conformément à la jurisprudence européenne.

Enfin, pour permettre un éloignement effectif des personnes assignées à résidence, elle confère de nouveaux moyens aux autorités en charge de préparer et de mettre en œuvre le départ contraint.

La loi du 7 mars 2016 entend à la fois simplifier et préciser les procédures d’éloignement présentes dans le Ceseda. Ainsi, elle élargit le champ des obligations de quitter le territoire français, en y intégrant l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF), et en précise le régime. Elle réforme par ailleurs le régime de l’interdiction de retour sur le territoire français (IRTF).

A une exception près (voir encadré, page 47), toutes ces dispositions n’entreronten vigueur qu’à une date fixée par décret, au plus tard le 1^er novembre 2016.

Le droit applicable aujourd’hui prévoit différentes procédures pour éloigner un étranger du territoire national. Et, parmi elles, celles de l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière et de l’obligation de quitter le territoire français.

Prévu actuellement à l’article L. 533-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière concerne exclusivement l’étranger non européen présent en France depuis moins de 3 mois :

→ qui a travaillé sans autorisation ;

→ ou dont le comportement constitue une menace pour l’ordre public caractérisée par la commission d’infractions pénales.

L’APRF est accompagné d’une décision fixant le pays dans lequel l’étranger est reconduit.

L’administration peut procéder à la reconduite forcée après un délai de 48 heures suivant la notification de l’arrêté en l’absence de recours devant le tribunal administratif ou à la suite du rejet de la requête dans le cas contraire. Le tribunal administratif dispose de 3 mois pour statuer tant sur la régularité de l’arrêté de reconduite à la frontière que sur la décision déterminant le pays de renvoi. Toutefois, l’affaire est confiée à un juge unique qui se prononce dans les 72 heures si l’étranger fait l’objet d’une mesure restrictive de liberté – rétention ou assignation à résidence. Le jugement peut faire l’objet d’un appel qui ne suspend pas la procédure.

Diverses situations – liées à la durée du séjour de l’étranger en France, à ses liens familiaux sur le territoire, à son âge ou à sa santé – font toutefois obstacle à la procédure de reconduite à la frontière.

Création de la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, l’obligation de quitter le territoire français est la mesure d’éloignement la plus courante. Elle oblige l’intéressé, européen ou non, à quitter la France par ses propres moyens.

Il existe aujourd’hui deux types d’OQTF : l’OQTF assortie d’un délai de départ volontaire de 30 jours – laquelle est la procédure de droit commun – et l’OQTF immédiate.

Selon l’article L. 511-1 du Ceseda, la procédure de droit commun contraint l’étranger à quitter la France dans un délai de 30 jours. Elle s’applique dans les situations suivantes :

→ entrée irrégulière en France ou dans un pays signataire de la convention de Schengen ;

→ séjour irrégulier après expiration du visa ou, en cas de dispense de visa, après 3 mois passés sur le territoire ;

→ refus de renouvellement ou retrait du récépissé de demande de titre de séjour ou de l’autorisation provisoire de séjour ;

→ refus de délivrance ou de renouvellement ou retrait du titre de séjour ;

→ expiration du titre de séjour ;

→ entrée et maintien irréguliers sur le territoire français en provenance directe d’un pays signataire de la convention de Schengen.

L’OQTF est notifiée par le préfet du département de résidence, sans exigence de motivation si elle découle d’un refus de délivrance ou de renouvellement ou d’un retrait du document de séjour lui-même motivé. Elle est accompagnée de la décision fixant le pays dans lequel l’étranger sera renvoyé s’il ne quitte pas volontairement la France dans le temps qui lui est imparti. Une aide au retour volontaire peut être sollicitée auprès de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII). L’administration peut édicter des mesures de contrôle pour s’assurer des préparatifs de départ mis en œuvre par l’intéressé, qui dispose dans l’attente d’un récépissé valant justificatif d’identité.

L’étranger a 30 jours pour exécuter l’OQTF à compter de sa notification. A titre exceptionnel et « eu égard à la situation personnelle de l’intéressé », l’autorité administrative peut fixer un délai supérieur.

A l’expiration du délai qui lui est assigné, l’étranger peut être placé en rétention ou être assigné à résidence dans l’attente d’une exécution par la force de l’OQTF. Une personne ne peut toutefois pas être renvoyée si elle établit que sa vie, son intégrité ou sa liberté, est menacée dans son pays d’origine.

Un recours juridictionnel peut être formé devant le tribunal administratif contre l’ensemble des décisions administratives dont fait l’objet l’étranger : le refus de séjour qui lui a été opposé, le délai qui lui est imparti pour quitter la France, la décision fixant le pays de renvoi et, le cas échéant, le placement en centre de rétention ou l’assignation à résidence. Les droits de la défense et l’aide juridictionnelle sont garantis.

L’OQTF doit être contestée dans les 30 jours qui suivent sa notification, soit durant le temps imparti à l’étranger pour son départ volontaire. La juridiction administrative se prononce en formation collégiale dans un délai de 3 mois. Toutefois, en cas de rétention ou d’assignation à résidence, le recours est examiné en urgence par un juge unique dans un délai de 72 heures. En cas de validation de la décision, l’étranger peut interjeter un appel dépourvu de caractère suspensif.

L’autorité administrative peut, par une décision motivée, décider que l’étranger est obligé de quitter sans délai le territoire français :

→ si le comportement de l’étranger constitue une menace pour l’ordre public ;

→ si l’étranger s’est vu refuser la délivrance ou le renouvellement de son titre de séjour, de son récépissé de demande de carte de séjour ou de son autorisation provisoire de séjour au motif que sa demande était manifestement infondée ou frauduleuse ;

→ s’il existe un risque que l’étranger se soustraie à cette obligation.

La procédure diffère de l’OQTF de droit commun en ce que le délai de recours contentieux est réduit à 48 heures après la notification de la décision. L’étranger ne peut être éloigné avant l’expiration de ce délai ou, s’il a introduit un recours juridictionnel, avant le jugement du tribunal. En revanche, il peut immédiatement faire l’objet d’une rétention ou d’une assignation à résidence.

La nouvelle loi intègre dans le champ de l’OQTF les deux cas pour lesquels un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière est actuellement prévu (Ceseda, art. L. 511-1, I 7° et 8° nouveaux) :

→ en cas de menace pour l’ordre public ;

→ en cas de violation de l’obligation posée par l’article L. 5221-5 du code du travail, lequel impose de disposer d’une autorisation de travail pour exercer une activité salariée.

Parallèlement, l’article L. 533-1 du Ceseda, qui fixe le régime des APRF, est supprimé. Cette suppression ne sera toutefois effective qu’à une date fixée par décret, et au plus tard le 1^er novembre 2016.

Des dispositions transitoires sont, en outre, prévues pour les arrêtés pris en application de l’article L. 533-1 du Ceseda dans sa rédaction antérieure à la loi.

Le législateur a ainsi expressément prévu que les nouvelles dispositions relatives aux obligations de quitter sans délai le territoire français leur sont applicables (art. 58-I de la loi).

Par ailleurs, l’article L. 213-1 du Ceseda – qui prévoit que, pour les personnes ayant fait l’objet d’un APRF, l’accès au territoire peut être refusé – reste applicable pour les arrêtés pris moins de 3 ans avant la promulgation de la loi (art. 58-II de la loi).

Enfin, de la même façon, les dispositions de l’article 729-2 du code de procédure pénale – relatif aux conditions de libération conditionnelle de l’étranger condamné à une peine privative de liberté et qui fait par ailleurs l’objet d’une mesure d’éloignement – demeurent également applicables aux APRF prononcés moins de 3 ans avant la promulgation de la loi (art. 58-III de la loi).

La loi du 7 mars 2016 aménage sur certains points le régime de l’OQTF. Modifications qui ne seront applicables qu’à une date fixée par décret, et au plus tard le 1^er novembre 2016.

La loi du 7 mars 2016 prévoit que, pour être considéré comme ayant respecté l’OQTF assortie d’un délai de départ volontaire, l’étranger devra avoir rejoint « le pays dont il possède la nationalité ou tout autre pays non membre de l’Union européenne (UE) ou avec lequel ne s’applique pas l’acquis de Schengen où il est légalement admissible » (Ceseda, article L. 511-1, II modifié). Autrement dit, le respect d’une OQTF assortie d’un délai de départ volontaire supposera un départ effectif de l’étranger de l’espace Schengen, et non le simple fait de rallier un pays tiers à l’Union européenne. « En effet, a expliqué le rapporteur (PS) de la loi devant l’Assemblée nationale, Erwann Binet, certains Etats – Norvège, Islande, Liechtenstein et Suisse – appartiennent à l’espace Schengen sans être membres de l’Union européenne » (Rap. A.N. n° 3423, janvier 2016, Binet, page 100).

Toutefois, précise encore la loi, s’il est accompagné d’un enfant mineur ressortissant d’un autre Etat membre de l’UE, d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen(3) ou de la Confédération suisse dont il assure seul la garde effective, cet étranger ne pourra être tenu de rejoindre qu’un Etat membre ou un Etat appliquant l’acquis de Schengen (Ceseda, article L. 511-1, II modifié). Autrement dit, il sera dispensé de quitter l’espace Schengen et sera simplement obligé de quitter le seul territoire français.

Actuellement, l’autorité administrative peut, à titre exceptionnel, accorder à l’étranger visé par une OQTF à 30 jours un délai de départ volontaire supérieur à ces 30 jours eu égard à sa situation personnelle. Changement de terminologie avec la loi « Cazeneuve » : l’autorité administrative pourra accorder, à titre exceptionnel, un tel délai « s’il apparaît nécessaire de tenir compte de circonstances propres à chaque cas » (Ceseda, article L. 511-1, II modifié).

En outre, en tout état de cause, le délai de départ volontaire accordé à l’étranger pourra faire l’objet d’une prolongation par l’autorité administrative « pour une durée appropriée », « s’il apparaît nécessaire de tenir compte de circonstances propres à chaque cas ». L’étranger sera alors informé par écrit de cette prolongation (Ceseda, article L. 511-1, II modifié).

La règle est inchangée par la nouvelle loi : l’autorité administrative peut, par une décision motivée, décider que l’étranger est obligé de quitter sans délaile territoire français, notamment s’il existe un risque qu’il se soustraie à cette obligation. Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 511-1, II du Ceseda énumère un certain nombre de cas dans lesquels ce risque de fuite « est regardé comme établi », sauf circonstances particulières. A l’avenir, le texte visera les circonstances dans lesquelles le risque de fuite « peut être regardé comme établi » (Ceseda, article L. 511-1, II modifié).

En effet, « la Commission européenne a […] souligné la non-conformité dans la transposition de la directive “retour” d’une rédaction qui restreint l’appréciation au cas par cas portée par l’autorité administrative sur le risque que l’étranger se soustraie à l’obligation qui lui est faite, ce qui provoque l’édiction d’une OQTF sans délai de départ » (Rap. A.N. n° 2923, juillet 2015, Binet, page 175). La nouvelle rédaction permettra ainsi à l’autorité administrative de ne pas considérer établi le risque de soustraction de l’étranger à ses obligations même si sa situation correspond à un ou plusieurs des cas visés par la loi. Des cas énumérés à l’article L. 511-1, II du Ceseda et auxquels le législateur n’a en revanche pas touché. Le risque de fuite pourra ainsi être établi si l’étranger :

→ n’a pas sollicité la délivrance d’un titre de séjour alors qu’il ne peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français ;

→ s’est maintenu sur le territoire français au-delà de la durée de validité de son visa ou, s’il est dispensé de visa, 3 mois après son entrée en France, sans avoir sollicité la délivrance d’un titre de séjour ;

→ s’est maintenu sur le territoire français plus de 1 mois après l’expiration de son titre de séjour ou assimilé sans en avoir demandé le renouvellement ;

→ s’est soustrait à l’exécution d’une précédente mesure d’éloignement ;

→ a contrefait un titre de séjour ou un document d’identité ;

→ ne présente pas de garanties de représentation suffisantes.

Création de la loi du 16 juin 2011 relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité, l’interdiction de retour sur le territoire français est prononcée par le préfet à l’encontre d’un étranger non européen à la suite de la délivrance d’une OQTF. L’intéressé fait en conséquence l’objet d’un signalement aux fins de non-admission dans le « système d’information Schengen ».

L’IRTF n’a pas de caractère systématique. Elle peut être prononcée pour plusieurs motifs et pour une durée maximale qui va de 2 ans (si l’étranger s’est maintenu en France au-delà du délai de départ volontaire) à 3 ans (si l’étranger ne bénéficiait pas d’un délai pour quitter le territoire).

Le préfet tient compte, lorsqu’il fixe la durée de la mesure :

→ de la durée de présence de l’étranger sur le territoire français ;

→ de la nature et de l’ancienneté des liens de la personne avec la France ;

→ de la circonstance qu’il a déjà fait l’objet ou non d’une mesure d’éloignement ;

→ de la menace éventuelle que fait peser sa présence sur la préservation de l’ordre public.

L’IRTF est contestable devant le tribunal administratif dans un délai de 30 jours suivant une procédure de droit commun.

Le régime de l’IRTF est modifié dans un sens plus proche de la lettre de la directive « retour », qui imposeque l’interdiction de retour sur le territoire soit prononcée quand la décision d’éloignement n’a été accompagnée d’aucun délai de départ volontaire ou quand la personne s’est précédemment soustraite à une mesure d’éloignement.

A travers une disposition qui entrera en vigueur à une date fixée par décret, et au plus tard le 1^er novembre 2016, la nouvelle loi crée ainsi deux cas dans lesquels une interdiction de retour – d’une durée maximale de 3 ans à compter de sa notification – devra être prononcée par l’administration, par une décision motivée (Ceseda, art. L. 511-1, III modifié) :

→ lorsqu’aucun délai de départ volontaire n’assortit l’OQTF ;

→ ou, en cas d’OQTF à 30 jours, lorsque l’étranger n’a pas satisfait à cette obligation dans le délai imparti.

Des circonstances humanitaires pourront toutefois justifier que l’autorité administrative ne prononce pas d’interdiction de retour.

Hors ces hypothèses – autrement dit dans le cas d’une OQTF à 30 jours exécutée correctement –, l’autorité administrative pourra, par une décision motivée, assortir l’OQTF d’une IRTF d’une durée maximale de 2 ans (Ceseda, art. L. 511-1, III modifié). Les critères au regard desquels le préfet déterminera le quantum de la durée de l’interdiction demeurent inchangés (voir ci-dessus).

Autre nouveauté : l’IRTF ne pourra être prononcée à l’encontre des personnes victimes de la traite des êtres humains qui bénéficient d’un titre de séjour après avoir porté plainte contre l’auteur de l’infraction, qui ne menacent pas l’ordre public et qui ne se sont pas précédemment soustraites à une mesure d’éloignement. La loi vise plus précisément l’étranger obligé de quitter le territoire au motif (Ceseda, art. L. 511-1, III modifié) :

→ que le titre de séjour qui lui avait été délivré en application de l’article L. 316-1 du Ceseda n’a pas été renouvelé ou a été retiré ;

→ ou que, titulaire d’un titre de séjour délivré sur le même fondement dans un autre Etat membre de l’Union européenne, il n’a pas rejoint le territoire de cet Etat à l’expiration de son droit de circulation sur le territoire français dans le délai qui lui a, le cas échéant, été imparti pour le faire.

Par ailleurs et plus globalement, il est précisé noir sur blanc que, sauf menace grave à l’ordre public, la durée totale d’une interdiction de retour ne pourra pas excéder 5 ans, compte tenu des prolongations éventuellement décidées(4) (Ceseda, art. L. 511-1, III modifié).

La loi du 7 mars 2016 institue un régime contentieux supplémentaire, en cas de contestation d’une OQTF assortie d’un délai de départ volontaire. Il modifie pour ce faire l’article L. 512-1 du Ceseda, qui distingue dorénavant trois procédures pour faire annuler une décision d’éloignement :

→ une procédure pour l’étranger qui fait l’objet d’une OQTF assortie d’un délai de départ volontaire ;

→ une procédure pour l’étranger qui fait l’objet d’une OQTF sans délai ;

→ une procédure particulière en cas de placement en rétention ou d’assignation à résidence.

Ces dispositions n’entreront toutefois en vigueur qu’à une date fixée par décret, au plus tard le 1^er novembre 2016.

L’étranger qui fait l’objet d’une OQTF avec délai de départ volontaire peut, actuellement, demander au tribunal administratif, dans le délai de 30 jours suivant sa notification, l’annulation de cette décision(5). Le tribunal administratif statue ensuite dans un délai de 3 mois à compter de sa saisine.

La loi du 7 mars 2016 maintient cette possibilité en la réservant toutefois aux étrangers – non encore placés en rétention ou assignés à résidence – qui font l’objet d’une OQTF avec délai de départ volontaire « sur le fondement des 3°, 5°, 7° ou 8° du I de l’article L. 511-1 ou sur le fondement de l’article L. 511-3-1 » du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda, art. L. 512-1, I modifié). Des dispositions qui visent :

→ les étrangers pour lesquels la délivrance ou le renouvellement d’un titre de séjour a été refusé ou dont le titre de séjour a été retiré ;

→ les étrangers dont le récépissé de la demande de carte de séjour ou l’autorisation provisoire de séjour a été retiré ou qui se sont vus refuser le renouvellement de ces documents ;

→ les étrangers qui ne résident pas régulièrement en France depuis plus de 3 mois et dont le comportement constitue une menace pour l’ordre public ;

→ les étrangers qui ne résident pas régulièrement en France depuis plus de 3 mois et qui ont travaillé sans autorisation ;

→ les ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne, d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse, ou un membre de leur famille à qui le préfet a demandé de quitter le territoire français.

Parallèlement, toujours s’agissant d’étrangers visés par une OQTF assortie d’un délai de départ de volontaire, la loi instaure un nouveau régime contentieux – simplifié et accéléré – qui s’appliquera dans quatre situations (Ceseda, art. L. 512-1, I bis nouveau) :

→ si l’intéressé ne peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français, à moins qu’il ne soit titulaire d’un titre de séjour en cours de validité (Ceseda, art. L. 511-1, I 1° modifié) ;

→ s’il s’est maintenu sur le territoire français au-delà de la durée de validité de son visa ou, s’il n’est pas soumis à l’obligation du visa, à l’expiration d’un délai de 3 mois à compter de son entrée sur le territoire sans être titulaire d’un premier titre de séjour régulièrement délivré (Ceseda, art. L. 511-1, I 2° modifié) ;

→ s’il n’a pas demandé le renouvellement de son titre de séjour temporaire ou pluriannuel et s’est maintenu sur le territoire français à l’expiration de ce titre (Ceseda, art. L. 511-1, I 4° modifié) ;

→ si l’étranger s’est vu définitivement refuser la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire (Ceseda, art. L. 511-1, I 6° modifié).

Dans ces quatre situations, l’étranger pourra contester l’OQTF dans un délai de15 jours à compter de sa notification devant le président du tribunal administratif. Il pourra également demander l’annulation de la décision mentionnant le pays de destination et la décision d’interdiction de retour sur le territoire français qui, le cas échéant, l’accompagnent (Ceseda, art. L. 512-1, I bis nouveau).

Le président du tribunal administratif ou le magistrat qu’il désigne statuera dans un délai de 6 semaines à compter de sa saisine. L’intéressé pourra demander au juge le concours d’un interprète et la communication du dossier contenant les pièces sur la base desquelles la décision contestée a été prise (Ceseda, art. L. 512-1, I bis nouveau).

L’audience sera publique, se déroulera sans conclusions du rapporteur public, en présence du requérant, sauf si celui-ci, dûment convoqué, ne se présente pas. L’étranger sera assisté de son conseil s’il en a un. Il pourra demander au président du tribunal administratif ou au magistrat désigné à cette fin qu’il lui en soit désigné un d’office (Ceseda, art. L. 512-1, I bis nouveau).

(A noter) Si l’étranger désireux de contester la décision d’éloignement prononcée contre lui est placé en rétention ou assigné à résidence, il sera statué selon une procédure et dans des délais particuliers (voir page 52).

Sans changement, l’étranger qui fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire français sans délai peut, dans les 48 heures suivant sa notification par voie administrative, demander au président du tribunal administratif l’annulation de cette décision, ainsi que l’annulation de la décision relative au séjour, de la décision refusant un délai de départ volontaire, de la décision mentionnant le pays de destination et de la décision d’interdiction de retour sur le territoire français ou d’interdiction de circulation sur le territoire français qui l’accompagnent le cas échéant.

La nouvelle loi précise simplement qu’il est statué sur ce recours selon la procédure et dans les délais prévus, « selon les cas, aux I et I bis » de l’article L. 512-1 du Ceseda, c’est-à-dire selon la procédure et les délais prévus pour l’OQTF avec délai de départ volontaire (voir ci-dessus) (Ceseda, art. L. 512-1, II modifié).

(A noter) Si l’étranger désireux de contester la décision d’éloignement prononcée contre lui est placé en rétention (ou assigné à résidence), il sera statué selon une procédure et dans des délais particuliers (voir page 52).

A l’heure actuelle, la contestation d’une décision de placement en rétention administrative fait intervenir simultanément deux juges. L’étranger dispose tout d’abord d’un délai de 48 heures pour saisir le président du tribunal administratif d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision de placement en rétention. A cette occasion, il peut aussi contester l’OQTF. Le magistrat statue dans les 72 heures suivant la saisine.

Au regard du caractère privatif de liberté que constitue le placement en rétention administrative, en application de l’article 66 de la Constitution faisant du juge judiciaire le gardien des libertés individuelles, le juge des libertés et de la détention (JLD) doit par la suite intervenir pour autoriser la prolongation de la rétention décidée par l’administration, à partir d’un délai de 5 jours à compter du placement en rétention. A l’occasion de l’examen de la demande de prolongation, le JLD n’apprécie pas la légalité de la décision de placement en rétention administrative. Il vérifie simplement la régularité de l’interpellation et de la procédure suivie pour placer l’étranger en rétention.

Il est donc possible qu’une décision de placement en rétention consécutive à une OQTF soit validée par le juge administratif pour être immédiatement levée par le JLD en raison de son exécution attentatoire aux droits fondamentaux : l’étranger est alors « libéré », mais reste soumis à une obligation de quitter le territoire français. A l’inverse, il est possible que le juge judiciaire consente à la rétention mais que le juge administratif annule la décision de placement, aboutissant au même résultat.

« Dans tous les cas, cette architecture peu lisible multiplie les comparutions et contraint l’étranger à introduire des requêtes multiples. Elle ne donne aucunement satisfaction », estime le rapporteur de la loi à l’Assemblée nationale (Rap. A.N. n° 3423, janvier 2016, Binet, page 115).

2. Les nouvelles règles (art. 33 et 36)

A l’avenir, en cas de placement en rétention (en application de l’article L. 551-1 du Ceseda), et si ces décisions lui sont notifiées avec la décision de placement, l’étranger pourra demander au président du tribunal administratif l’annulation de l’OQTF, de la décision refusant un délai de départ volontaire, de la décision mentionnant le pays de destination et de la décision d’interdiction de retour sur le territoire français ou d’interdiction de circulation sur le territoire français qui l’accompagnent le cas échéant, dans un délai de 48 heures à compter de leur notification. Le magistrat aura toujours 72 heures pour statuer (Ceseda, art. L. 512-1, III modifié).

La décision de placement en rétention pourra, quant à elle, être contestée devant le juge des libertés et de la détention, également dans un délai de 48 heures à compter de sa notification (Ceseda, art. L. 512-1, III modifié).

La nouvelle loi prévoit en parallèle que, quand un délai de 48 heures – et non plus de 5 jours – s’est écoulé depuis la décision de placement en rétention, le JLD sera saisi aux fins de prolongation de la rétention (Ceseda, art. L. 552-1 nouveau). Il statuera dans les 24 heures à la fois sur la mesure initiale de rétention contestée par l’étranger et sur la décision de prolongation de la rétention, dans une audience commune aux deux procédures, par ordonnance unique.

Autrement dit, la nouvelle loi unifie la compétence juridictionnelle d’appréciation du placement en rétention sous l’égide du juge des libertés et de la détention. Ce dernier est désormais seul à même de connaître de la légalité de la décision de placement en rétention et des conditions de son exécution. En outre, son intervention est avancée à 48 heures après le placement en rétention.

Le juge administratif, quant à lui, demeure compétent pour apprécier la légalité de l’obligation de quitter le territoire français selon les délais actuels : le requérant conteste la décision d’éloignement dans les 48 heures et le tribunal administratif se prononce dans les 72 heures.

(A noter) L’étranger faisant l’objet d’une décision d’assignation à résidence pourra de la même façon demander au président du tribunal administratif l’annulation de l’obligation de quitter le territoire français, de la décision refusant un délai de départ volontaire, de la décision mentionnant le pays de destination et de la décision d’interdiction de retour sur le territoire français ou d’interdiction de circulation sur le territoire français qui l’accompagnent le cas échéant, dans un délai de 48 heures à compter de leur notification. Ces décisions pourront être contestées dans le même recours lorsqu’elles seront notifiées avec la décision d’assignation (Ceseda, art. L . 512-1, III modifié).

à suivre…

Obligation de quitter le territoire français. La loi supprime l’arrêté préfectoral de reconduite à la frontière et inclut les situations qu’il visait dans le champ de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), dont le régime est par ailleurs simplifié.

Interdiction de retour. Dans certains cas, et notamment en l’absence de délai de départ volontaire, une interdiction de retour sur le territoire français devra systématiquement assortir l’OQTF. Une nouvelle mesure d’interdiction de circulation est par ailleurs créée à l’encontre des ressortissants de l’Union européenne.

Contestation d’une mesure d’éloignement. Un régime contentieux particulier, aux délais raccourcis et à la procédure simplifiée, est créé pour contester les OQTF assorties d’un délai de départ volontaire prises sur certains fondements.

Contestation d’un placement en rétention. La loi unifie la compétence juridictionnelle d’appréciation du placement en rétention sous l’égide du juge des libertés et de la détention. Son intervention pour décider de la prolongation ou non du placement est par ailleurs avancée à 48 heures après la mesure initiale de rétention.

Dans ce numéro

I. OQTF et interdiction de territoire

A. L’intégration de l’APRF dans le champ des OQTF

B. Le durcissement du régime de l’IRTF

II. Contestation d’une décision d’éloignement

A. La contestation d’une OQTF avec délai de départ volontaire

B. La contestation d’une OQTF sans délai

C. La contestation en cas de placement en rétention

Dans un prochain numéro

III. Rétention administrative et assignation à résidence

IV. Dispositions diverses

Obligation de quitter le territoire français (art. 28). La mesure est d’application immédiate : la nouvelle loi étend la possibilité de prononcer une obligation de quitter le territoire français (OQTF) à l’encontre d’un ressortissant d’un Etat membre de l’Union européenne (UE), d’un autre Etat partie à l’accord sur l’Espace économique européen(6) ou de la Confédération suisse dont le comportement personnel constitue « une menace réelle, actuelle et suffisamment grave à l’encontre d’un intérêt fondamental de la société » (Ceseda, art. L. 511-3-1 modifié). Auparavant, cette mesure d’éloignement ne pouvait être prononcée que dans les 3 mois suivant l’arrivée du ressortissant en France. Cela n’est plus le cas dorénavant. Autre nouveauté, en forme de précision : le comportement visé doit constituer une menace « du point de vue de l’ordre public ou de la sécurité publique ».

Interdiction de circulation (art. 28). La mesure entrera en vigueur à compter d’une date fixée par un décret et, au plus tard, le 1^er novembre 2016 : une interdiction de circulation pourra, à l’avenir, être adjointe à l’OQTF délivrée à un étranger européen si cette mesure se fonde sur un abus de droit(7) ou sur une menace à l’encontre d’un intérêt fondamental de la société française. Prononcée pour une durée maximale de 3 ans en fonction de la situation personnelle de l’intéressé, elle pourra être abrogée à tout moment à l’initiative de l’administration ou à la demande de l’intéressé. Cette dernière ne sera toutefois recevable que si l’étranger justifie résider hors de France depuis 1 an au moins. Etant précisé que cette condition ne s’appliquera pas, si l’étranger purge en France une peine d’emprisonnement ferme, pendant le temps de sa détention, ni s’il fait l’objet d’une mesure d’assignation à résidence. Les voies de recours ouvertes seront les mêmes que pour l’interdiction de retour sur le territoire français applicable aux ressortissants de pays tiers (Ceseda, art. L. 511-3-2 nouveau).

La rétention administrative est ordonnée par une décision de placement de l’autorité administrative, mais sa prolongation au-delà des premiers jours ne peut être autorisée que par l’autorité judiciaire. L’article 33 de la loi a ramené de 5 jours à 48 heures la durée du placement en rétention décidé par l’autorité administrative au-delà de laquelle une prolongation suppose l’aval du juge des libertés et des détentions (JLD) (voir page 53). Par coordination et conformément au refus des parlementaires de dépasser l’actuelle durée maximale de la rétention (45 jours), la loi modifie la durée des deux prolongations de 20 jours que peut accorder le JLD : la première passe de 20 à 28 jours tandis que la seconde est réduite de 20 à 15 jours. Ainsi, la durée maximale reste de 45 jours. « Cette modulation poursuit un double objectif », explique Erwann Binet (Rap. A.N. n° 3423, janvier 2016, Binet, page 124) :

• « d’une part, l’allongement de la durée de la première prolongation judiciaire devrait conduire le juge à une appréciation plus poussée de la nécessité de la rétention dans la mesure où l’étranger se trouve privé de liberté pendant plus longtemps ;

• d’autre part, ce même allongement permet à l’administration de disposer de meilleures possibilités de mise en œuvre des décisions d’éloignement à destination de pays tiers, en offrant un temps supplémentaire pour prendre l’attache des autorités consulaires concernées. »

En clair, la nouvelle règle – édictée à l’article L. 552-7 du Ceseda – sera à l’avenir la suivante. Quand un délai de 28 jours se sera écoulé à compter de l’expiration de la durée initiale de placement de 48 heures et en cas d’urgence absolue ou de menace d’une particulière gravité pour l’ordre public, ou lorsque l’impossibilité d’exécuter la mesure d’éloignement résulte de la perte ou de la destruction des documents de voyage de l’intéressé, de la dissimulation par celui-ci de son identité ou de l’obstruction volontaire faite à son éloignement, le JLD sera à nouveau saisi. Il pourra également être saisi lorsque, malgré les diligences de l’administration, la mesure d’éloignement n’aura pas pu être exécutée en raison du défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat dont relève l’intéressé ou de l’absence de moyens de transport et qu’il est établi par l’autorité administrative compétente que l’une ou l’autre de ces circonstances doit intervenir à bref délai. Le JLD pourra encore être saisi aux mêmes fins lorsque la délivrance des documents de voyage est intervenue trop tardivement, malgré les diligences de l’administration, pour pouvoir procéder à l’exécution de la mesure d’éloignement dans le délai de 28 jours mentionné ci-dessus. Si le juge ordonne la prolongation de la rétention, l’ordonnance de prolongation courra à compter de l’expiration du délai de 28 jours et pour une nouvelle période d’une durée maximale de 15 jours.