Quinze ans après l’entrée en vigueur de l’aménagement et de la réduction du temps de travail dans la fonction publique, Philippe Laurent, président du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et maire centriste de Sceaux (Hauts-de-Seine), dresse pour la première fois, à la demande du Premier ministre, un état des lieux des pratiques mises en place par les employeurs des trois versants de la fonction publique et de leurs conséquences sur les obligations professionnelles des agents et sur les nécessités de service(1). « La focalisation sur le temps de travail des fonctionnaires est facile, il y a toujours des exemples possibles dans un ensemble de plus de cinq millions d’agents », prévient d’emblée l’auteur, avant d’évaluer la durée annuelle de travail des fonctionnaires à 1 584 heures, inférieure de 1,4 % à la durée réglementaire. « Cette différence s’explique principalement par la nature des missions confiées au secteur public », nuance-t-il. Pour rétablir plus d’équité entre les fonctionnaires et les salariés du secteur privé et entre les fonctionnaires eux-mêmes, le rapport formule 34 recommandations, notamment pour tendre vers la durée légale de travail de 1 607 heures par an.
Philippe Laurent préconise tout d’abord d’inscrire dans les textes le principe d’une obligation annuelle de travail de 1 607 heures, quel que soit le nombre de jours fériés. Le nombre de jours fériés (de 8 à 11 selon les années) et l’existence d’années de 366 jours font évoluer le nombre de jours de travail, souligne le rapport, qui note que seul un calcul annuel permettrait de garantir une base constante. L’annualisation déjà en vigueur dans la fonction publique territoriale, qui permet de lisser la charge de travail sur l’année et de générer moins d’heures supplémentaires, devrait être développée dans les fonctions publiques de l’Etat et hospitalière, suggère le rapporteur.
En outre, l’auteur du rapport propose de créditer les jours de réduction du temps de travail (RTT) tous les mois en fonction de la présence réelle de l’agent. Si les jours de RTT sont bien des jours d’absence au sens où l’agent n’est pas à la disposition de son employeur, ils ne relèvent pas de la même nature que les 25 jours de congés payés. Ils sont la contrepartie d’une présence hebdomadaire supérieure aux 35 heures. Il semble pourtant, que « pour nombre d’agents mais aussi pour certains gestionnaires, par commodité, cette distinction ait été effacée », relève le rapporteur. Il est fait en effet « bloc » d’un ensemble de congés et de jours de RTT, « ce qui fait apparaître à tort de très nombreux jours de congés qui n’en sont pas », regrette-il. Or les jours de RTT ne sont dus que si l’agent est présent. En cas d’absence (pour maladie, par exemple), ils ne devraient pas être crédités, « ce qui n’est pas toujours fait par les services gestionnaires qui inscrivent souvent les RTT de l’année dès le mois de janvier ».
Par ailleurs, le rapport recommande de laisser le bénéfice des jours de fractionnement(2) aux seuls fonctionnaires travaillant 7 heures par jour, 35 heures par semaine et ne bénéficiant pas de jours de RTT. « Initialement prévue pour engager les agents à mieux étaler leurs congés quand ils en avaient moins dans un souci de bonne marche des services, cette incitation a perdu sa justification à partir du moment où les agents disposent d’un volume de jours RTT et de jours de congés tel qu’il est devenu aisé d’étaler ceux-ci tout au long de l’année », explique le président du CSFPT.
Philippe Laurent recommande aussi de mettre fin au maintien de régimes dérogatoires à la base légale de 1 607 heures et à l’attribution de jours d’absence dépourvus de base légale. Dans la fonction publique de l’Etat, malgré un cadrage ministériel, la réticence à remettre en cause les « équilibres sociaux » a conduit à maintenir certains particularismes. En effet, « les ministères, et au sein même d’un même ministère, les services ont gardé une latitude pour mettre en place des cycles horaires et aucune position commune n’a pu être dégagée sur un nombre maximal souhaitable de jours de RTT », constate le rapport. Au sein de la fonction publique territoriale, des situations plus favorables ont été maintenues dans certaines collectivités, relève le rapporteur. En effet, si la règle de droit commun est bien de 1 607 heures par an dans la territoriale, des exceptions, en principe encadrées, sont tolérées. De plus, les employeurs locaux disposent d’une liberté particulière d’appréciation de certaines autorisations spéciales d’absence, notamment à l’occasion d’événements familiaux, relève le rapport. Et le passage aux 35 heures n’a pas fait disparaître les « jours exceptionnels ». Ces jours, dépourvus de base légale, sont de nature très diverse (traditions locales…), explique Philippe Laurent. Ces avantages sont souvent considérés comme des acquis sociaux. L’obligation, pour les collectivités concernées, d’adopter le régime légal doit pouvoir se faire progressivement, dans le cadre d’une négociation avec les partenaires sociaux, suggère l’auteur.
(1) Rapport disponible sur
(2) L’agent qui fractionne ses congés annuels en au moins trois périodes d’au moins cinq jours ouvrés bénéficie d’un ou de deux jours de congés supplémentaires – dits de fractionnement – qui peuvent être pris à tout moment dans l’année.