Les « contrats à impact social », un outil de financement adapté à l’action sociale ?

Y aller ou pas ? Le lancement, le 16 mars dernier, par le secrétariat d’Etat chargé de l’économie sociale et solidaire de l’appel à projets de « contrats à impact social »(1), ne laisse aucun acteur du secteur social et médico-social indifférent. Entre opposition ferme, inquiétudes et adhésion assumée, cette modalité de financement par des fonds privés suscite des réactions d’autant plus nourries qu’en touchant le modèle économique de l’action sociale, elle met aussi en jeu ses principes et sa culture.

Le concept de « Social Impact Bonds » (SIB) a vu le jour au Royaume-Uni en 2010, avec un projet de réinsertion d’anciens détenus de la prison de Peterborough, puis a essaimé aux Etats-Unis, en Australie, au Canada, en Allemagne, ou encore en Belgique et au Portugal. Avant que le ministère de l’Economie ne prenne l’initiative, l’expérimentation de ces « titres à impact social » avait été préconisée dans un rapport d’Hugues Sibille, président de l’Agence de valorisation des initiatives socio-économiques (AVISE) et du Labo de l’ESS, à la tête du comité français réuni il y a deux ans dans le cadre d’une « task force » du G8 sur l’investissement à impact social. Elaborées pendant la préparation de la loi sur l’économie sociale et solidaire, ses propositions avait été remises au gouvernement en septembre 2014. En novembre dernier, c’était au tour d’une note de l’Institut de l’entreprise d’appeler à créer des « SIB à la française », soulignant que plusieurs acteurs du financement de l’économie sociale et solidaire étaient prêts à expérimenter l’outil(2).

Rebaptisés par le ministère « contrats à impact social », les SIB visent à faire financer des programmes sociaux, dont les objectifs sont préalablement fixés, par des investisseurs privés. En cas de succès, ces derniers sont remboursés par la puissance publique (qui espère des économies induites par l’efficacité de la dépense), avec un intérêt rémunérant le risque pris. Le retour sur investissement du financeur privé dépend des résultats et, en cas d’échec, sa mise est perdue. Selon l’appel à projets ouvert jusqu’au 30 janvier 2017, ce mécanisme financier est axé « sur la prévention innovante des risques sociaux ». Et – sans avoir « vocation à se substituer aux financements traditionnels des activités d’utilité sociale » – vise à « répondre à des besoins sociaux non ou mal satisfaits »,lorsquel’opérateur a des difficultés à assurer le financement de son projet « aux conditions normales de marché ». Ce qui renvoie à la définition de l’innovation sociale inscrite dans la loi sur l’ESS de juillet 2014(3). Reste que les ressorts du dispositif – critères de performance, paiement au résultat, retour sur investissement – heurtent plus d’une valeur de l’action sociale.

Consulté par le ministère au moment du lancement de l’appel à projets, le Haut Conseil à la vie associative n’a pas caché, dans un avis du 2 mars, ses nombreuses réserves sur une initiative lancée « sans expérimentation préalable et évaluation associant l’ensemble des parties concernées, publiques et privées ». Quelles règles pour l’évaluation ? Quels types d’investisseurs, ceux qui sont considérés comme « sociaux » n’étant pas les seules parties prenantes possibles ? Quelles relations financières entre les contractants ? S’appuyant sur une étude de l’OCDE, selon laquelle les SIB ont jusqu’à ce jour constitué des « instruments coûteux » (le projet mené avec la prison britannique de Peterborough, interrompu avant la fin du programme, a d’ailleurs été contesté sur ce point), l’organisme doute que ces montages complexes « se révèlent profitables au final pour la collectivité ». Et s’alarme même du risque « d’un résultat opposé à l’objectif initial ». Clairement hostile à la philosophie des SIB, le Collectif des associations citoyennes, comme l’Organisation nationale des éducateurs spécialisés, dénonce la financiarisation et la rationalisation des politiques de solidarité, sur fond de désengagement des pouvoirs publics.

Sans en faire une position de principe, la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS) alerte également sur les enjeux politiques, économiques et éthiques soulevés par les « contrats à impact social ». Ils « ne sont pas suffisamment encadrés dans l’appel à projets », argue Florent Gueguen, son directeur général. « Nous aurions aimé être associés en amont », explique-t-il, pour soulever les dérives possibles, en particulier dans le champ de la lutte contre l’exclusion. Parmi les dangers identifiés : celui d’un « pilotage par le chiffre, avec pour conséquence un écrémage des publics pour être en mesure d’atteindre les objectifs visés ». Ce qui conforterait une logique déjà rampante dans certains secteurs où les actions sont évaluées selon les taux de sortie. Vouloir justifier à l’avance l’utilisation de fonds privés risque d’entraîner « une méthode biaisée » pour atteindre les objectifs définis, craint aussi François Soulage, président du collectif Alerte. Compte tenu des changements de paramètres, souvent extérieurs, en cours d’expérimentation, ce travers ne peut être limité, selon lui, que dans un nombre très restreint d’opérations.

« Entre la rémunération de l’investisseur, avec un taux d’intérêt qui peut être de plus de 10 %, celle des intermédiaires et de l’évaluateur – est-ce d’ailleurs à un acteur privé de juger de l’échec ou de la réussite d’une politique sociale ? –, cet outil pourrait entraîner non pas une économie, comme espéré par l’Etat, mais un surcoût pour les pouvoirs publics, à l’instar des partenariats publics-privés dont les collectivités locales sont revenues », ajoute Florent Gueguen. En outre, la logique voudrait « que les investisseurs amorcent la pompe. Mais dans le cadre de l’appel à projets, qu’est-ce qui se passe après la fin du contrat ? Quelle sera la capacité des pouvoirs publics à prendre le relais ? » La FNARS s’alarme aussi de la création d’une activité lucrative, pour les cabinets d’audit notamment, et de la place des personnes accompagnées dans ce système. « Seront-elles vues comme une marchandise ? L’évolution de l’action sociale est en jeu », souligne le directeur général de la fédération.

A l’heure où les conseils départementaux multiplient les coupes budgétaires, y compris dans le champ de leurs compétences légales, une autre crainte est de voir les « contrats à impact social » se substituer aux financements publics. « Le danger est qu’ils soient considérés comme la seule modalité de financement par des fonds privés, alors que l’appel à des fonds éthiques, des fondations, l’épargne solidaire ou le crowdfunding posent moins de questions pour l’action sociale. » C’est aussi la position défendue par la Convention nationale des associations de protection de l’enfant (CNAPE) « et d’une grande majorité de ses adhérents », selon Fabienne Quiriau, sa directrice générale. « Il y a sept ou huit ans, parler de financements privés, d’où qu’ils viennent, était perçu de manière très négative », rappelle-t-elle. Devant le tarissement des subventions, la nécessité de rechercher des crédits complémentaires n’est plus, relève-t-elle, le point essentiel du débat. Il faut privilégier « autant que possible les financements publics, qui sont la traduction d’une volonté politique »,et au moins « rechercher du côté de donateurs ou de fondations inspirées par la chose publique », fait-elle valoir, jugeant que la logique du retour sur investissement implique « un autre objectif que celui de servir l’intérêt général ». Et risquerait d’entraîner le glissement vers un modèle inspiré du secteur privé lucratif – où priment par exemple la taille et la concurrence.

A l’instar du Mouvement associatif et reprenant à son compte les inquiétudes du Haut Conseil à la vie associative, l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (Uniopss) appelle à un débat de fond. S’étonnant que le Conseil supérieur de l’ESS n’ait pas été consulté, l’organisation a décidé de prolonger la réflexion ouverte pendant son congrès, à la fin mars dernier, au sein de sa commission « modèles socio-économiques associatifs », présidée par Henry Noguès, économiste et professeur émérite à l’université de Nantes. Celle-ci devrait se réunir le 8 juin, en vue de préparer une note de positionnement qui sera, une fois finalisée, soumise au conseil d’administration de l’Uniopss. « Les adhérents déjà prêts à se lancer dans les “contrats à impact social” s’empareront de l’outil car leur modèle économique est pensé en ce sens, ceux encore interrogatifs doivent pouvoir décider en toute connaissance de cause », explique Morgane Dor, conseillère technique « Europe, vie associative et ESS » à l’Uniopss. Avant le lancement d’un appel à projets national, l’union aurait préféré des « micro-expérimentations » et une étude d’impact. Les « contrats à impact social » sont-ils le bon outil pour financer tous les champs de l’action sociale ? N’est-ce pas aux pouvoirs publics de définir des priorités dans les politiques publiques ? Quelle sera l’articulation des projets ainsi financés avec les actions existantes ? Les critères d’évaluation peuvent-ils être purement quantitatifs, ce qui, au-delà d’une mesure altérée de l’utilité sociale (voir notre rubrique « Décryptage », ce numéro, page 24), risque d’entraîner une pression au rendement sur les équipes ? L’appel à projets du ministère « pose plus de questions qu’il n’apporte de réponses », déplore Morgane Dor. Si l’organisation partage l’intérêt de travailler sur le modèle économique des associations et de financer l’innovation sociale, « recourir à des financements privés à l’initiative de la puissance publique, qui plus est avec cet outil financier extrêmement sensible, nécessite de poser tous les enjeux ».

Quels sont donc les arguments et les motivations des porteurs de projets déjà séduits par cet instrument financier ? Christophe Itier, directeur général de la Sauvegarde du Nord – association de 1 500 professionnels, adhérente de la CNAPE –, a commencé à se pencher sur la question il y a un an. Il figure parmi les premiers acteurs prêts à répondre à l’appel à projets, d’ici à la fin du mois de juin. Son objectif : faire diminuer, en trois ans, d’au moins un point le taux de placements d’enfants à l’aide sociale à l’enfance dans le département du Nord (6,42 % ces trois dernières années) par un suivi renforcé et individualisé des familles. « Le nombre d’enfants placés, rapporté à la population, est deux fois plus élevé dans le Nord que la moyenne nationale », souligne Christophe Itier, relevant le coût humain, mais aussi économique de la situation : « une mesure d’action éducative en milieu ouvert [AEMO] coûte environ 3 000 € par an et par enfant, un placement en établissement 60 000 €, soit un rapport de 1 à 20 à l’heure où le département du Nord est en grave difficulté financière. Si l’on pouvait éviter entre 100 et 200 placements sur les trois ans, cela représenterait une économie de 4 à 8 millions d’euros, pour un coût estimé à 1,4 million d’euros. » Cet investissement, qui serait donc remboursé par le département en fonction des résultats, représente les moyens envisagés pour renforcer, dans deux zones géographiques ciblées, l’accompagnement par les services d’AEMO de familles dans lesquelles a été repéré un risque de placement. Soit le recrutement de dix professionnels qui interviendraient, selon les situations – éducateur de jeunes enfants, technicien de l’intervention sociale et familiale, médiateur familial, conseiller en insertion professionnelle, sophrologue… – en complément de l’équipe habituelle.

Le directeur général de la Sauvegarde du Nord a évalué à entre 0 et 6 % le retour sur investissement des financeurs (la BNP et la Caisse des dépôts sont notamment pressenties) selon la réussite du programme, qui associe en outre un cabinet d’évaluation et un intermédiaire financier – le fonds d’investissement « Comptoir de l’innovation », filiale d’investissement et de conseil du groupe SOS. Le coût de l’intermédiation, de l’évaluation et du conseil juridique – intégré au remboursement en cas de succès – est estimé au total à 10 % de l’investissement. « Nous ne sommes pas dans une logique financière, il s’agit de réinscrire la finance dans le réel, assure Christophe Itier. Le changement culturel, c’est que des investisseurs acceptent de prendre le risque et d’être rémunérés pour ce risque. » Certes, une mesure d’AEMO renforcée n’est pas à proprement parler une innovation éducative. « Mais accorder 1,4 million d’euros pour financer dix postes sur trois ans ne figure pas dans le logiciel des collectivités »,répond-il.L’enjeu, aux yeux de celui qui a par ailleurs fondé le club régional de dirigeants du travail social Sowo : « construire un modèle économique pour servir l’intérêt général sans faire que le système se délite. Quand il s’agit d’expérimenter, on ne doit s’interdire aucune solution. Et nous ne sommes pas sur des fonds de pension et des grandes banques américaines ! Soit on continue comme aujourd’hui, avec peu de chances de voir le robinet des dépenses publiques s’ouvrir et on laisse des usagers au bord de la route et le libre cours aux discours sur l’assistanat. Soit on fait évoluer le système dans un cadre pensé et régulé pour servir la cause qui est la nôtre. »

Pour Jean-Louis Kiehl, président de la Fédération française des associations Crésus, qui accompagnent les ménages pour lutter contre le surendettement, la motivation est légèrement différente. Son projet : proposer un dispositif alternatif au registre national des crédits aux particuliers, dit « fichier positif », censuré en 2014 par le Conseil constitutionnel. Dans sa décision sur la loi relative à la consommation, la Haute Juridiction avait estimé que sa création comportait une atteinte au droit au respect de la vie privée qui ne pouvait être regardée comme proportionnée au but poursuivi. « Nous souhaitons expérimenter pendant quatre ans un outil d’aide à la décision d’emprunter et montrer que, avec un outil utilisé sur la base du volontariat des emprunteurs et des prêteurs, calqué notamment sur le modèle allemand, le nombre de personnes plongeant dans le surendettement diminue », explique Jean-Louis Kiehl. Le consommateur pourrait dans ce cadre autoriser l’enregistrement de données sur ses engagements financiers et ainsi vérifier son niveau d’endettement. Le projet conçu par Crésus reposerait sur un « Office dépositaire des informations sur les crédits », intégré dans une société coopérative d’intérêt collectif (SCIC). Celle-ci associerait dans sa gouvernance notamment l’association, les banques adhérentes, les investisseurs, des représentants des pouvoirs publics et des usagers. La SCIC serait responsable de la collecte et de la protection des données et communiquerait les informations sur les crédits en cours aux prêteurs partenaires seulement avec l’accord préalable des demandeurs d’emprunt. Côté financement, « nous avons besoin d’un soutien de 3,5 millions pour démarrer le dispositif, son fonctionnement devant être assuré par les banques partenaires, qui paieraient pour utiliser le registre », précise Jean-Louis Kiehl. L’opération impliquerait l’Etat, qui rembourserait les fonds engagés en cas de réussite, des investisseurs « sociaux » (tels que France active ou la Caisse des dépôts), et serait montée avec l’aide du Crédit coopératif. L’impact social, dont les indicateurs sont en cours de construction, serait mesuré par comparaison de populations cibles (ayant ou non bénéficié du dispositif) sur deux aspects : la prévention, soit le nombre de personnes évitant le surendettement, et l’inclusion bancaire, c’est-à-dire celles qui accèdent au crédit de façon responsable. « Sur le premier volet, nous savons que chaque dossier de surendettement déposé en commission a un coût pour les finances publiques de l’ordre de 2 500 €, représenté par des loyers ou des impôts impayés par exemple, sans compter les coûts latéraux évités, comme les abandons de famille ou les ruptures professionnelles. » Par cette expérimentation, il s’agit de « montrer que l’action sociale a une rationalité économique, que c’est un investissement dans l’intérêt de l’Etat et des citoyens », plaide Jean-Louis Kiehl, selon qui, toutefois, les « contrats à impact social » doivent servir à « inventer quelque chose de nouveau ». François Soulage, chargé du suivi du plan d’action en faveur du travail et du développement social, repère quelque chose de positif dans ces tentatives de mesures d’impact : « La plupart des politiques publiques sont construites sans indicateur d’évaluation. Si les “contrats à impact social” nous aidaient dans ce sens, ce serait au moins une bonne chose ! »

Le secrétariat d’Etat chargé de l’économie sociale et solidaire a-t-il été sensible aux inquiétudes du Haut Conseil à la vie associative ? L’objectif des « contrats à impact social », explique-t-on au cabinet de Martine Pinville, est de proposer, par l’appel à projets ouvert jusqu’à la fin janvier 2017, un mode de financement complémentaire aux outils issus de la loi ESS du 31 juillet 2014. Il répond « à la demande d’acteurs, en attente d’un signal politique clair, qui ne trouvent pas à financer leurs projets car ils sont trop expérimentaux, trop risqués », soulignent les services de la secrétaire d’Etat, selon lesquels l’idée est de mesurer l’appropriation de l’outil par les porteurs de projets, « avant de passer à un dispositif plus pérenne ». Difficile, argue-t-on, d’encadrer davantage « une expérimentation que l’on souhaite confier à la société civile ». « Il ne s’agit pas de payer plus cher une action que l’on aurait pu financer normalement », la philosophie des SIB revenant à faire peser le risque de la mise en œuvre d’opérations non encore « testées » sur des fonds privés, souligne le cabinet de la secrétaire d’Etat. Qui réfute également la notion de « financiarisation » de l’action sociale : « Le payeur sera au final la puissance publique, qui remboursera les montants investis. Il n’y a donc aucun intérêt pour elle à générer des surcoûts, et du côté des investisseurs, il n’y a pas de marge exponentielle à se faire sur ce genre de programme ! » Si les perspectives sont claires en cas d’échec – « les contribuables n’en supporteront pas la conséquence » –, elles le sont un peu moins en cas de réussite : « il n’y a pas une seule règle », même si les projets « ont toutes les chances d’être généralisés ». Selon le secrétariat d’Etat, qui vise des projets répondant à des besoins « non satisfaits, aux critères d’évaluation lisibles et aux objectifs sociaux exigeants », tous les champs de l’intervention sociale, de la petite enfance à l’insertion des réfugiés en passant par la lutte contre l’exclusion, sont potentiellement intéressés. Les premiers projets retenus devraient être dévoilés à la fin du mois de juin.