La loi sur l’adaptation de la société au vieillissement

« L’adaptation de la société au vieillissement est un impératif national et une priorité de l’ensemble des politiques publiques de la Nation. » Telle est la teneur de l’article 1^er de la loi du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement – dite loi « ASV ». Ce texte d’une centaine d’articles est le fruit d’un long cheminement commencé 9 ans plus tôt. Dès 2007, en effet, Nicolas Sarkozy avait promis une réforme de la dépendance qui n’a finalement jamais vu le jour, faute de financement notamment, malgré les travaux lancés par Roselyne Bachelot, alors ministre de la Santé(1). Au début de son quinquennat, François Hollande, lui aussi, promet une telle réforme, mais il faudra encore attendre 4 ans pour qu’elle aboutisse. Les travaux ont été lancés à la fin 2012 par Michèle Delaunay, alors ministre déléguée aux personnes âgées et à l’autonomie, qui n’a eu le temps que de présenter un avant-projet de loi en février 2014 avant d’être débarquée du gouvernement un mois plus tard à la suite des élections municipales. Le projet de loi est finalement arrivé en conseil des ministres en juin 2014, porté par Laurence Rossignol qui l’a défendu devant le Parlement jusqu’à son adoption 1 an et demi après. Mais cette dernière n’en assurera pas la mise en œuvre, qui a été confiée à Pascale Boistard, nommée, le 11 février dernier, secrétaire d’Etat chargée des personnes âgées et de l’autonomie à la suite d’un énième remaniement ministériel.

Le gouvernement a fait le choix d’« une loi d’orientation et de programmation, inscrivant la totalité de la politique de l’âge dans un programme pluriannuel et transversal, embrassant toutes les dimensions de l’avancée en âge et confortant le choix d’un financement solidaire de l’accompagnement de la perte d’autonomie », souligne le rapport annexé à la loi qui définit les objectifs de la politique d’adaptation de la société au vieillissement, explicite certaines dispositions du texte et rappelle les autres outils sur lesquels les acteurs peuvent aussi s’appuyer pour une meilleure prise en charge des personnes âgées (stratégie nationale de santé, action sociale de la caisse nationale d’assurance vieillesse, programme de prévention du suicide des âgés, programme nutrition…).

Sans changement par rapport au projet de texte initial, la loi s’articule autour de quatre volets. Le premier « anticipation de la perte d’autonomie » s’attache à dépister les fragilités le plus en amont possible ou encore à prévenir l’isolement des personnes âgées via le dispositif Monalisa.

Le deuxième volet « adaptation de la société au vieillissement » prévoit, quant à lui, notamment de repenser les politiques publiques du logement afin de préserver l’autonomie des personnes âgées et de renforcer leurs droits dans les établissements qui les accueillent. Il comprend aussi des dispositions sur la diversification de l’offre de logements, avec, par exemple, le déploiement des logements-foyers – rebaptisés « résidences autonomie » – ou la sécurisation des résidences-services.

Avec le troisième volet de la loi, le gouvernement entend mieux accompagner la perte d’autonomie. Pour cela, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) à domicile est réformée (revalorisation du plafond des plans d’aide, diminution des restes à charge…) et les aidants mieux soutenus(amélioration de l’information, création d’une aide au répit…). La refondation de l’aide à domicile est également en marche, afin de soutenir les services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) en grande difficulté financière. Dans ce cadre, un régime unique d’autorisation des SAAD met fin au droit d’option entre l’agrément et l’autorisation. Les services devraient aussi voir leur situation financière sécurisée grâce à l’encadrement de la possibilité qui leur est offerte de conclure avec les départements un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM). Les CPOM permettent en effet un financement par forfait global, en contrepartie d’objectifs prévisionnels d’activité et de qualité.

Enfin, le texte comporte plusieurs dispositions sur la gouvernance des politiques de l’autonomie. Le rôle de « maison commune » de l’autonomie de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) est renforcé au niveau national. Au niveau territorial, les départements sont, eux, confortés dans leur position de chef de file dans la prise en charge des personnes âgées. Pour mener à bien cette mission, ils peuvent désormais s’appuyer sur des conférences départementales des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie, chargées d’établir un programme coordonné des financements des actions individuelles et collectives de prévention, en complément des prestations légales ou réglementaires. Mais aussi sur des conseils départementaux de la citoyenneté et de l’autonomie – en remplacement des comités départementaux des retraités et des personnes âgées et des conseils départementaux consultatifs des personnes handicapées –, qui assureront la participation des personnes âgées et des personnes handicapées à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’autonomie dans le département. La loi prévoit aussi de généraliser les maisons départementales de l’autonomie, censées devenir un guichet unique pour les personnes âgées, les personnes handicapées et leurs familles ainsi que les aidants.

Relevons que certaines dispositions de la loi « ASV » ne concernent pas – ou seulement indirectement – les personnes âgées. C’est le cas notamment des mesures concernant la procédure d’appel à projets des établissements et services sociaux ou médico-sociaux, ou encore celles sur la protection juridique des majeurs. En outre, le texte n’engage que très partiellement la réforme de la tarification des établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD), pourtant très attendue par les professionnels et les usagers, laissant ainsi en suspens la question de la baisse du reste à charge des résidents et de leur famille.

L’intégralité du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA), qui devrait rapporter 726 millions d’euros en 2016, servira à financer la mise en œuvre de la loi. Pour autant, les fédérations du secteur estiment que ce financement n’est pas « à la hauteur des besoins exprimés sur le terrain ».

Sauf exceptions, les mesures de la loi doivent entrer en vigueur de façon progressive en 2016 et, pour certaines, selon des modalités spécifiques dans les départements d’outre-mer (art. 84 de la loi).

Le gouvernement doit remettre au Parlement des rapports d’évaluation de la mise en œuvre de la loi d’ici à fin juin 2017 et à décembre 2019 (2). Ils devront être établis à l’issue d’une analyse conjointe de l’Etat et des départements, et proposer, le cas échéant, des évolutions de la loi et de ses mesures d’application.

Avec le volet « anticipation de la perte d’autonomie », l’objectif est de « faire reculer la perte d’autonomie dite “évitable” en repérant et en combattant au plus tôt les premiers signes de fragilité des âgés et pour mieux accompagner ceux qui ont besoin de l’être », explique le gouvernement dans le rapport annexé à la loi. Pour ce faire, il entend développer des politiques coordonnées de prévention au niveau local au travers de l’instauration d’une conférence départementale des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie jusqu’alors expérimentée dans 24 départements (voir encadré, page 53). Parallèlement, il veut conforter la coordination de l’action sociale des régimes de retraite et lutter contre l’isolement des personnes âgées.

Les départements doivent installer une conférence des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie, dont les modalités de mise en œuvre ont été précisées par un décret du 26 février 2016(3). Un nouveau chapitre est ainsi introduit dans les parties législative et règlementaire du code de l’action sociale et des familles (CASF), intitulé « prévention de la perte d’autonomie ». Selon le rapport annexé à la loi, « cette organisation permettra une amélioration de la visibilité de l’existant et l’identification des besoins non couverts ou non financés sur le territoire, afin de définir une stratégie coordonnée de prévention ».

Instaurée dans chaque département, la conférence doit établir, pour une durée de 5 ans, un programme coordonné des financements des actions individuelles et collectives de prévention, en complément des prestations légales ou réglementaires. Ce programme s’adresse aux personnes âgées de 60 ans et plus résidant dans le département concerné, recensées notamment par le schéma départemental relatif aux personnes en perte d’autonomie et par le projet régional de santé (CASF, art. L. 233-1, al. 1 et R. 233-1 nouveaux). Il doit porter sur (CASF, art. L. 233-1, al. 2 à 8 nouveau) :

→ l’amélioration de l’accès aux équipements et aux aides techniques individuelles favorisant le soutien à domicile – selon des modalités précisées par décret (voir page 54) –, notamment par la promotion de modes innovants d’achat et de mise à disposition, et par la prise en compte de l’évaluation de ces aides réalisée par la CNSA ;

→ l’attribution du forfait-autonomie destiné aux logements-foyers accueillant des personnes âgées, désormais appelés « résidences autonomie » (voir page 56) ;

→ la coordination et l’appui des actions de prévention mises en œuvre par les SAAD intervenant auprès de personnes âgées ainsi que par les services polyvalents d’aide et de soins à domicile (Spasad) qui ont opté pour une organisation intégrée(4) ;

→ le soutien aux actions d’accompagnement des proches aidants des personnes âgées en perte d’autonomie. Des actions qui doivent notamment viser à les informer, à les former et à leur apporter du soutien psychosocial (CASF, art. R. 233-8 nouveau) ;

→ le développement d’autres actions individuelles ou collectives visant à informer les personnes âgées de 60 ans et plus, à les sensibiliser ou à modifier leurs comportements individuels, en vue d’éviter, de limiter ou de retarder la perte d’autonomie. Ces actions peuvent également conduire à identifier les personnes destinataires de ces actions (CASF, art. R. 233-9 nouveau).

Le programme coordonné doit être soumis au conseil départemental de la citoyenneté et de l’autonomie, créé par la loi et qui dispose de 2 mois pour donner son avis (CASF, art. R. 233-2 nouveau). Il est adopté à la majorité des suffrages exprimés et doit être publié au recueil des actes administratifs du département (CASF, art. R. 233-3 nouveau).

Un nouveau programme coordonné doit être élaboré 6 mois avant le terme du programme en cours et publié au plus tard à l’échéance de ce dernier. A défaut, le programme en cours est prorogé pour une durée maximale de 12 mois en ce qui concerne les actions financées par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CASF, art. R. 233-4 nouveau). A noter : le programme en cours peut aussi être révisé sans que cette révision puisse augmenter de plus de 1 an sa durée initiale (CASF, art. R. 233-5 nouveau).

Quoi qu’il en soit, les dépenses consacrées à l’amélioration de l’accès aux équipements et aux aides techniques individuelles ainsi que celles qui visent à favoriser d’autres actions collectives de prévention, financées par le département grâce à un concours versé par la CNSA (voir page 53), doivent bénéficier pour au moins 40 % de leur montant à des personnes âgées qui ne remplissent pas les conditions de perte d’autonomie permettant d’ouvrir droit à l’allocation personnalisée d’autonomie, soit les personnes classées en groupes iso-ressources (GIR) 5 et 6. Ces dépenses sont gérées par le département qui peut toutefois en déléguer la gestion, par convention, à l’un des membres de la conférence des financeurs (CASF, art. L. 233-2, al. 1 et D. 233-10 nouveaux).

La présidence de la conférence des financeurs est assurée par le président du conseil départemental et la vice-présidence par le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS). Siègent également à l’instance des personnes morales ou physiques qui contribuent au financement d’actions entrant dans son champ de compétence, à savoir (CASF, art. L. 233-3, al. 1 à 5 et R. 233-13, al. 1 à 11 nouveaux) :

→ un représentant du département désigné par le président du conseil départemental et, le cas échéant, le représentant du conseil de la métropole désigné par le président du conseil de la métropole ;

→ le délégué de l’Agence nationale de l’habitat dans le département ;

→ des représentants des collectivités territoriales volontaires autres que le département et des établissements publics de coopération intercommunale volontaires qui contribuent au financement d’actions entrant dans le champ de compétence de la conférence ;

→ un représentant de la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail ou de la caisse nationale d’assurance vieillesse pour l’Ile-de-France ;

→ un représentant de la caisse primaire d’assurance maladie ;

→ un représentant de la caisse de base du régime social des indépendants ;

→ un représentant de la Mutualité sociale agricole ;

→ un représentant des institutions de retraite complémentaire ;

→ un représentant de la Fédération nationale de la mutualité française.

D’autres personnes physiques ou morales concernées par les politiques de prévention de la perte d’autonomie ainsi que des experts ayant des compétences en matière de prévention de perte d’autonomie peuvent également être invités à y participer, sous réserve de l’accord de la majorité des membres de droit (CASF, art. L. 233-3, al. 6, R. 233-13, al. 13 et R. 233-15 nouveaux).

Pour l’adoption des décisions, chaque membre de la conférence dispose d’un certain nombre de voix tel qu’il est défini à l’article R. 233-14 du code de l’action sociale et des familles. En cas de partage des voix, le président a voix prépondérante (CASF, art. L. 233-3, al. 7 nouveau).

(A noter) La conférence départementale des financeurs est aussi compétente sur le territoire de la métropole(5), créée le cas échéant sur le ressort départemental, lorsque celle-ci exerce des compétences à l’égard des personnes âgées. Est alors placé à la tête de la conférence – dans ce cas dénommée « conférence départementale-métropolitaine de la prévention de la perte d’autonomie » – le président du conseil de la métropole pour toutes les affaires concernant la métropole. Et y siègent les représentants de la métropole (CASF, art. L. 233-5 nouveau).

Le président du conseil départemental doit transmettre à la CNSA et aux commissions de coordination des politiques publiques de santé, au plus tard le 30 juin de chaque année, un rapport d’activité et les données nécessaires au suivi de l’activité de la conférence des financeurs (CASF, art. L. 233-4, al. 1 nouveau). Ces données sont relatives (CASF, art. L. 233-4, al. 2 à 4 et R. 233-18 nouveaux) :

→ au nombre d’actions financées et aux montants financiers accordés, pour les aides techniques, les actions individuelles et collectives de prévention, les actions d’accompagnement des proches aidants ;

→ au nombre de bénéficiaires par action ;

→ pour les aides techniques, à la répartition des bénéficiaires par sexe, par tranche d’âge et par niveau de dépendance ;

→ à l’utilisation du concours de la CNSA correspondant au forfait autonomie (nombre de résidences autonomie bénéficiaires ;

→ nombre de personnes âgées de 60 ans et plus non résidentes ayant participé aux actions réalisées ;

→ nombre de personnels en équivalent temps plein financé, montant des actions financées…) ;

→ aux montants des crédits non engagés issus des concours de la CNSA alloués à la conférence départementale des financeurs pour le financement des actions de prévention en faveur des personnes âgées.

Le défaut de transmission de ces informations dans les délais impartis, après mise en demeure de la CNSA, entraînera la suspension du versement du solde du concours de la caisse au département concerné au titre de l’année en cours. Suspension qui sera levée lorsque le conseil départemental se sera conformé à ses obligations (CASF, art. L. 233-4, al. 5 et R. 14-10-42-6 nouveaux). Cette disposition n’est toutefois pas applicable en 2016 (art. 87 de la loi).

Certaines actions de prévention programmées par la conférence des financeurs – à savoir celles qui favorisent l’accès aux équipements et aux aides techniques individuelles, les actions collectives de prévention, celles qui sont mises en œuvre par les Spasad « intégrés » et les aides correspondant au forfait autonomie des résidences autonomie – sont financées sur la section V du budget de la CNSA via des concours versés aux départements, dont les montants doivent être fixés annuellement par arrêté (CASF, art. L. 14-10-5, V, a modifié). Cette section V est consacrée au financement « des autres dépenses en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes », notamment les dépenses d’animation et de prévention ainsi que les frais d’études et – ajoute la loi – d’expertise. Pour les personnes âgées, les charges de cette section sont retracées dans une sous-section spécifique abondée par (CASF, art. L. 14-10-5, V, a modifié) :

→ une fraction au moins égale à 28 % des recettes de la CASA fixée chaque année par arrêté. En conséquence, la section V bis du budget de la CNSA, qui était consacrée à la mise en réserve du produit de la CASA et destinée au financement des mesures prises pour améliorer la prise en charge des personnes âgées privées d’autonomie, est supprimée depuis le 1^er janvier 2016 ;

→ une fraction du produit de la contribution solidarité autonomie (6) et une fraction des contributions additionnelles au prélèvement social sur les revenus du patrimoine et des produits de placement, fixées par arrêté ;

→ une fraction de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) « médico-social », fixées chaque année par arrêté.

Selon un décret du 26 février 2016(7), les concours de la CNSA aux départements sont ensuite répartis annuellement comme suit (CASF, art. L. 14-10-10 nouveau) :

→ pour le concours correspondant aux actions visant à l’accès aux équipements et aux aides techniques individuelles, aux actions collectives de prévention et aux actions de prévention des Spasad, en fonction du nombre de personnes âgées d’au moins 60 ans dans le département ;

→ pour le concours correspondant au forfait autonomie des résidences autonomie, en fonction du nombre de places dans les établissements concernés dans le département.

(A noter) Au sein de la section V du budget de la CNSA, la sous-section spécifique aux personnes handicapées est non seulement abondée par une fraction des ressources de la section III de son budget consacrée à la prestation de compensation du handicap, mais aussi désormais par une fraction de la CASA, fixées par arrêté (CASF, art. L. 14-10-5, V, b modifié).

Le programme coordonné des financements des actions individuelles et collectives de prévention élaboré par la conférence départementale des financeurs doit notamment faciliter l’accès aux équipements et aux aides techniques individuelles favorisant le soutien à domicile (voir page 51) (CASF, art. L. 233-1, al. 3 nouveau). La définition et les conditions d’octroi de ces aides ont été précisées par un décret du 26 février 2016(8).

Les aides techniques individuelles sont constituées de tout équipement, instrument, dispositif, système technique ou logiciel adapté spécialement conçu pour prévenir ou compenser une limitation d’activité, destiné à une personne âgée de 60 ans et plus (CASF, art. R. 233-7 nouveau).

Ces aides et équipements doivent contribuer (CASF, art. R. 233-7 nouveau) :

→ à maintenir ou à améliorer l’autonomie dans la vie quotidienne, la participation à la vie sociale, les liens avec l’entourage ou la sécurité de la personne ;

→ à faciliter l’intervention des aidants qui accompagnent la personne ;

→ à favoriser ou à accompagner le maintien ou le retour à domicile.

Dans l’objectif de valoriser les logements-foyers accueillant des personnes âgées, la loi du 28 décembre 2015 donne un nouveau cadre d’activité à ces structures, qu’elle rebaptise au passage « résidences autonomie ». Au-delà du changement sémantique, elle leur assigne une mission de prévention de la perte d’autonomie via la délivrance de prestations spécifiques et met en place un financement dédié sous la forme d’un forfait autonomie.

Parallèlement, le texte rénove le cadre juridique des résidences-services qui ne relèvent ni des dispositions des logements-foyers, ni du champ des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Les logements-foyers pour personnes âgées, désormais dénommées « résidences autonomie », constituent des établissements qui relèvent de façon combinée de la réglementation prévue au code de l’action sociale et des familles et au code de la construction et de l’habitation (CCH), à savoir la réglementation relative (CASF, art. L. 313-12, III modifié) :

→ aux établissements accueillant des personnes âgées (CASF, art. L. 312-1, I, 6°) ;

→ aux logements-foyers, qui sont des établissements destinés au logement collectif à titre de résidence principale dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des locaux communs affectés à la vie collective (CCH, art. L. 633-1).

Si les résidences autonomie ont vocation à accueillir essentiellement des personnes autonomes, il arrive que certains résidents ayant perdu leur autonomie demeurent dans ces structures, voire que des personnes déjà dépendantes y soient accueillies. Lorsque la proportion de personnes dépendantes accueillies dépasse un seuil fixé par décret, les établissements concernés doivent être transformés en EHPAD (CASF, art. L. 313-12, I et III modifiés). Selon les rapporteurs de la loi au Sénat, « deux seuils, calculés en pourcentage du nombre total de résidents seraient ainsi fixés. Les résidences autonomie pourraient accueillir des personnes âgées dépendantes sans dépasser la proportion de 15 % de résidents relevant du GIR 3 et 10 % de résidents relevant des GIR 1 et 2 » (Rap. Sén, n° 322, Roche et Labazée, mars 2015, page 69).

Selon la loi, les résidences doivent proposer à leurs résidents des prestations minimales, individuelles ou collectives, qui concourent à la prévention de la perte d’autonomie. Ces prestations doivent encore être définies par décret (CASF, art. L. 313-12, III modifié).

« Les prestations socles des résidences autonomie recouvriront en premier lieu un service de sécurité 24 heures sur 24 et l’accès à de la restauration et à l’entretien du linge. Mais surtout, elles comporteront l’organisation d’actions d’animation et de prévention, individuelles ou collectives, visant à entretenir les facultés sensorielles, motrices et psychiques et à repérer les difficultés sociales des résidents. Ces activités pourront consister en des ateliers nutrition, des séances d’exercice physique, des ateliers portant sur le sommeil, la mémoire, la prévention des chutes… Elles permettront notamment de développer la pratique d’une activité physique ou sportive adaptée, encadrée par un professionnel du sport spécifiquement formé », explique l’un des rapports parlementaires (Rap. A.N. n° 2155, juillet 2014, Pinville, page 150).

Ces prestations peuvent être mutualisées et externalisées et être proposées à des non-résidents (CASF, art. L. 313-12, III modifié).

Enfin, les résidences autonomie doivent faciliter l’accès de leurs résidents à des services d’aide et de soins à domicile (CASF, art. L. 313-12, III modifié).

En pratique, ces structures devront se mettre en conformité avec les dispositions du décret définissant ces prestations minimales au plus tard le 1^er janvier 2021. Les résidences autonomie dont l’autorisation arrive à échéance avant cette date verront leur autorisation prorogée jusqu’à 2 ans après cette date. Et elles devront procéder à leur évaluation externe au plus tard le 1^er janvier 2022, une évaluation qui portera notamment sur leur capacité à mettre en œuvre les prestations minimales de prévention (art. 89 de la loi).

L’exercice par les résidences autonomie de leur mission de prévention de la perte d’autonomie donnera lieu, sous réserve de la conclusion d’un contrat pluriannuel d’objectif et de moyens et dans la limite des crédits de la CNSA versés aux départements (voir page 53), à une aide dite « forfait autonomie » allouée par le département. Un décret doit déterminer les dépenses prises en charge à ce titre ainsi que les conditions dans lesquelles le département fixe le montant du forfait (CASF, art. L. 313-12, III modifié).

Selon les données fournies par les rapports parlementaires, 40 millions d’euros en année pleine seraient ainsi consacrés au forfait autonomie par la CNSA.

La loi prévoit que les résidences autonomie ne peuvent accueillir de nouveaux résidents remplissant les conditions de perte d’autonomie pour bénéficier de l’APA à domicile (GIR 1 à 4) uniquement si (CASF, art. L. 313-12, III modifié) :

→ le projet d’établissement le prévoit ;

→ des conventions de partenariat, dont le contenu minimal sera fixé par décret, ont été conclues avec :

– d’une part, un établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes. « Ce partenariat permettra d’organiser une gamme structurée de prise en charge et d’accompagnement de la perte d’autonomie. Elle ne devra cependant pas avoir pour effet d’interdire au résident qui serait amené à devoir rejoindre un EHPAD de choisir un établissement différent de celui avec lequel la résidence autonomie aura conclu un partenariat » (Rap. A.N. n° 2155, juillet 2014, Pinville, page 154),

– d’autre part, au moins l’une des catégories de praticiens de santé suivantes : un service de soins infirmiers à domicile, un service polyvalent d’aide et de soins à domicile, un centre de santé, des professionnels de santé ou un établissement de santé, notamment d’hospitalisation à domicile. Objectifs : garantir un accès facilité aux soins et « prévenir une accélération de la perte d’autonomie en cas de mauvaise gestion du parcours de soins » (Rap. A.N. n° 2155, juillet 2014, Pinville, page 154).

Par ailleurs, dans le cadre d’un projet d’établissement à visée intergénérationnelle, les résidences autonomie peuvent aussi accueillir des personnes handicapées, des étudiants ou des jeunes travailleurs, dans des proportions inférieures à un seuil qui sera fixé par décret. Les places de l’établissement occupées par ces personnes ne seront, dans ce cas, pas prises en compte ni pour déterminer les seuils de personnes dépendantes, ni pour déterminer le nombre de places de l’établissement éligibles au forfait autonomie (CASF, art. L. 313-12, III modifié).

(A noter) Le gouvernement doit remettre au Parlement, d’ici au 28 décembre 2017 – c’est-à-dire dans les 2 ans suivant la promulgation de la loi –, un rapport sur les possibilités de développer une offre d’hébergement temporaire dédiée aux personnes en situation de perte d’autonomie et sur l’intégration éventuelle de cette offre au sein même des résidences autonomie (art. 10, III de la loi).

Les résidences autonomie qui ne bénéficiaient pas au 1^er janvier 2008 d’une autorisation de dispenser des soins aux assurés sociaux et qui accueillent un nombre de personnes âgées dans une proportion inférieure aux seuils applicables aux EHPAD conservent le montant des forfaits de soins qui leur a été attribué par l’autorité compétente de l’Etat au titre de l’exercice 2007 si elles ont conclu un CPOM, et dans la limite du financement des dépenses relatives à la rémunération de leurs personnels de soins salariés et des charges sociales et fiscales y afférentes (CASF, art. L. 313-12, IV modifié).

Ces forfaits sont revalorisés annuellement dans la limite du taux de reconduction des moyens retenus au titre de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie applicable aux établissements et services médico-sociaux pour personnes âgées.

La loi prévoit que le président du conseil départemental doit transmettre au directeur général de l’agence régionale de santé tout acte d’autorisation pris pour les résidences autonomie. Le contenu et les modalités de cette transmission seront définis par décret (CASF, art. L. 313-3 modifié).

La loi clarifie les modalités de revalorisation des prestations d’hébergement des résidences autonomie conventionnées au titre de l’aide personnalisée au logement (APL) et non habilitées à l’aide sociale, sans modifier le droit actuel. « Une clarification attendue par les gestionnaires de logements-foyers en matière d’application aux redevances acquittées par les résidents des différentes séries de règles de revalorisation annuelle » (Rap. A.N. n° 2155, juillet 2014, Pinville, page 162).

Pour mémoire, les résidents d’établissements d’hébergement pour personnes âgés non habilités à l’aide sociale acquittent une redevance dont le montant est librement fixé lors de la signature du contrat de séjour, mais dont l’évolution est encadrée, selon l’article L. 342-1 du CASF, dans la limite d’un pourcentage fixé chaque année par arrêté, compte tenu de l’évolution des coûts de la construction, des produits alimentaires et des services. Le conventionnement APL emporte toutefois application de règles distinctes. Une partie de la redevance, constituée de la contrepartie de l’occupation du logement, évolue alors dans le cadre du conventionnement APL, conclu entre l’Etat et les bailleurs, conformément à l’indice de référence des loyers. Mais l’imprécision de la rédaction de l’article L. 342-1 du code de l’action sociale et des familles restreignait son application aux prestations non prises en compte dans le calcul de la redevance définie par le code de la construction et de l’habitation. Ainsi, l’article était « parfois compris par les opérateurs et les résidents comme soumettant l’intégralité de la redevance à une augmentation annuelle en fonction de l’indice de référence des loyers » (Rap. A.N. n° 2155, juillet 2014, Pinville, page 163).

La loi modifie donc l’article L. 342-1 du CASF de façon qu’il apparaisse plus clairement que :

→ pour les prestations « hébergement » prises en compte dans le calcul de la part de redevance assimilable au loyer et aux charges locatives, la revalorisation s’effectue selon les modalités applicables à l’APL, soit une indexation sur l’indice de référence des loyers ;

→ pour les autres prestations « hébergement », la revalorisation intervient selon les règles du code de l’action sociale et des familles, c’est-à-dire une fois par an dans les limites fixées par arrêté.

La loi du 28 décembre 2015 tend à rénover et à sécuriser les modes de gestion des copropriétés avec services – dénommées en pratique résidences-services – en vue de permettre leur développement. Actuellement, on peut regrouper les résidences-services en deux grandes catégories, qui correspondent à deux modèles dont les problématiques sont distinctes :

→ les résidences de première génération, apparues à partir des années 1970, et qui se sont développées dans le cadre du droit commun de la copropriété régi par la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965. Dans ce modèle, les résidents sont généralement propriétaires de leur logement et participent, via le conseil syndical, à la gestion des services offerts par la résidence ;

→ les résidences de deuxième génération, qui se sont développées à partir des années 2000 et dans lesquelles la part des propriétaires résidents est minime (moins de 5 %). « On y distingue clairement trois acteurs : le propriétaire du logement, qui est souvent un investisseur souhaitant bénéficier de dispositifs fiscaux avantageux, le résident locataire et l’exploitant de la résidence qui gère les services offerts aux résidents, possède ou loue les locaux affectés aux services et assume le risque de vacance des logements » (Rap. Sén. n° 322, mars 2015, Roche et Labazée, page 84).

Les résidences-services de première génération constituent un type de copropriété destiné à offrir un cadre de vie adapté à des personnes âgées autonomes, propriétaires ou locataires, en leur offrant un certain nombre de services (restauration, blanchisserie…). Elles sont régies par la loi du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et ne relèvent ni de la législation des logements-foyers (qui offrent des logements collectifs et non privés, assortis de services), ni du champ des établissements et services sociaux et médico-sociaux.

La loi rénove leur cadre juridique et distingue désormais les services individualisables de ceux non individualisables. Ce faisant, elle tente de remédier au flou existant jusque-là entre charges communes et charges individualisées. En effet, « des résidents peuvent être contraints de payer pour des services qu’ils ne souhaitent pas utiliser. De même, lorsqu’un appartement est inoccupé du fait du décès de son occupant ou de son départ vers un établissement médicalisé, le propriétaire ou ses héritiers se voient parfois contraints de payer les charges afférentes aux services proposés au sein de la résidence. Lorsque les copropriétaires refusent de payer de telles charges, l’équilibre financier de la résidence s’en trouve fragilisé » (Rap. Sén. n° 322, mars 2015, Roche et Labazée, page 81).

Cette nouvelle réglementation n’ entrera en vigueur que le 29 juin 2016. Les résidences-services dont le règlement de copropriété a été publié avant cette date resteront régies par les mesures actuelles (art. 91 de la loi).

(A noter) Comme auparavant, ces résidences-services ne sont pas autorisées à proposer des services de soins ou d’aide et d’accompagnement exclusivement liés à la personne, qui ne peuvent être fournis que par des établissements et services sociaux et médico-sociaux ou par des établissements, des services ou des professionnels de santé (loi n° 65-557, art. 41-1 modifié).

Le règlement de copropriété peut prévoir la fourniture aux résidents de l’immeuble de « services spécifiques » non individualisables du fait qu’ils bénéficient, par nature, à l’ensemble des résidents. Les catégories de ces services doivent encore être précisées par décret (loi n° 65-557, art. 41-1 modifié). Selon l’étude d’impact de la loi, pourraient y figurer la permanence d’accueil et l’accès à l’ensemble des locaux de services collectifs. « Cette catégorie est donc plus étroite que celle de services spécifiques [actuellement] énumérés à l’article 41-1 [de la loi de 1965] : restauration, surveillance, aide ou loisir notamment » (Rap. A.N. n° 2155, juillet 2014, Pinville, page 170).

Ces services devront nécessairement être fournis par des tiers dans le cadre de conventions et les charges afférentes seront réparties entre les copropriétaires selon les tantièmes de copropriété (loi n° 65-557, art. 41-1 modifié).

En plus des services non individualisables, certaines parties communes peuvent être affectées à la fourniture aux occupants de services individualisables (loi n° 65-557, art. 41-2 modifié). Le règlement de copropriété doit alors fixer la répartition des dépenses d’entretien et de fonctionnement liées à ces parties affectées à ces services, qui doivent être fournis par des prestataires extérieurs choisis par l’assemblée générale de la copropriété (loi n° 65-557, art. 41-4 nouveau). La durée des contrats de prestations conclus par chaque occupant avec ces prestataires ne peut excéder celle du prêt des parties communes dont ces derniers bénéficient (loi n° 65-557, art. 41-5 modifié).

Afin d’éviter tout conflit d’intérêt, le prestataire des services individualisables et non individualisables ne peut être ni le syndic, ses préposés, son conjoint, son partenaire pacsé, son concubin, ses parents ou alliés jusqu’au troisième degré inclus, ni les entreprises dans le capital desquelles ces personnes détiennent une participation ou dans lesquelles elles exercent des fonctions de direction ou de contrôle, ou dont elles sont préposées (loi n° 65-557, art. 41-6 modifié).

Lorsque le syndic est une personne morale, l’interdiction d’être prestataire des services individualisables et non individualisables est étendue aux entreprises dans lesquelles le syndic détient une participation et aux entreprises qui détiennent une participation dans le capital du syndic (loi n° 65-557, art. 41-6 modifié).

La loi met en place au sein des résidences-services de première génération un nouvel organe consultatif : le conseil des résidents, qui rassemble les personnes demeurant à titre principal dans la résidence, qu’elles soient propriétaires ou locataires, à l’exclusion des copropriétaires bailleurs (loi n° 65-557, art. 41-7 modifié). L’objectif de cette instance est « d’améliorer la qualité des services rendus en facilitant l’échange et l’information entre les résidents et les prestataires de services, d’une part, et entre les locataires et les bailleurs, d’autre part » (Rap. Sén. n° 322, Roche et Labazée, mars 2015, page 80).

Jugeant obsolète le cadre juridique dans lequel les résidences-services de seconde génération se sont développées jusqu’à présent, le législateur a inséré dans le code de la construction et de l’habitation de nouvelles dispositions regroupées dans une section intitulée « les résidences-services » et qui concernent les résidences ne relevant ni des dispositions relatives aux résidences autonomie, ni des copropriétés avec services (CCH, art. L. 631-13 à L. 631-16 nouveaux).

Ces résidences-services consistent en un ensemble d’habitations constitué de logements autonomes permettant aux occupants de bénéficier de services spécifiques non individualisables, énonce la loi (CCH, art. L. 631-13 nouveau). On relèvera que ces résidences ne sont donc pas réservées aux personnes âgées, le terme « occupants » ayant un sens plus large.

Comme pour les résidences-services de première génération, la loi distingue les services spécifiques non individualisables « qui bénéficient par nature à l’ensemble des occupants », et dont la liste doit être fixée par décret, des services individualisables qui « peuvent être souscrits par les occupants auprès de prestataires » (CCH, art. L. 631-13 nouveau).

La loi prévoit également la mise en place d’un conseil des résidents pour « les personnes demeurant à titre principal dans la résidence ». Cette instance consultative, qui doit être réunie au moins une fois par an, a notamment pour objectif de mettre en œuvre un espace de discussion entre les résidents et le gérant de la résidence-services. Elle relaie auprès de ce dernier les demandes et les propositions des résidents (CCH, art. L. 631-14 nouveau).

Enfin, les contrats de location conclus depuis le 30 décembre 2015 doivent préciser les services spécifiques non individualisables fournis au locataire et peut contenir une clause prévoyant la résiliation de plein droit du contrat en cas de non paiement de ces services. Pour ces contrats, le paiement mensuel des services non individualisables est de droit lorsque le locataire en fait la demande. Il est aussi précisé que les services fournis, qu’ils soient individualisables ou non, ne peuvent constituer une caractéristique du logement justifiant un complément de loyer. Enfin, la quittance de loyer doit porter le détail des sommes versées par le locataire en distinguant notamment le loyer, les charges et les services non individualisables (CCH, art. L. 631-15 nouveau et art. 15, II de la loi).

(A noter) Les résidences-services qui gèrent des services d’aide à domicile peuvent obtenir une autorisation dans le cadre du code de l’action sociale et des familles, sous réserve de respecter le cahier des charges national prévu par la loi pour ces services. (C. trav., art. L. 7232-4 rétabli). Elles pourront alors fournir des services auprès de leurs résidents bénéficiant de l’allocation personnalisée d’autonomie ou de la prestation de compensation du handicap.

La loi vise à renforcer les droits des usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS). De nouvelles garanties sont ainsi posées par le législateur : la liberté d’aller et venir, le droit de désigner une personne de confiance, l’encadrement des modalités de rétractation et de résiliation des contrats de séjour dans les établissements pour personnes âgées, la protection des biens…

(A noter) Le règlement de fonctionnement et le livret d’accueil des ESSMS ainsi que les contrats de séjour en cours d’exécution qu’ils ont conclus et les documents individuels de prise en charge qu’ils ont délivrés doivent être mis en conformité avec les nouvelles dispositions ainsi introduites par la loi à l’occasion de leur plus prochaine actualisation et, au plus tard, avant le 29 juin 2017 (art. 92 de la loi).

L’article L. 311-3 du code de l’action sociale et des familles garantit un certain nombre de droits et libertés aux usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux (respect de la dignité, de la vie privée et de l’intimité, qualité de la prise en charge, recherche systématique du consentement…). La loi du 28 décembre 2015 étend cette liste au « droit à aller et venir librement » (CASF, art. L. 311-3, 1° modifié). Jusqu’à présent, ce droit n’était évoqué que dans l’article 8 de l’arrêté du 8 septembre 2013 fixant le contenu de la charte des droits et liberté (voir ci-contre). En l’insérant dans la partie législative du code de l’action sociale et des familles, le législateur a donc souhaité affirmer de manière expresse la reconnaissance de ce droit. « Il s’agit ainsi de donner les moyens aux personnes hébergées ou à tout autre personne intervenant dans leur intérêt de faire valoir ce droit qui doit pouvoir s’exercer tant au stade de l’admission que lors du séjour ou lors du départ de l’établissement » (Rap. A.N. n° 2155, juillet 2014, Pinville, page 195).

La loi pose toutefois des restrictions à la liberté d’aller et venir parfois nécessaires dans les établissements d’hébergement pour personnes âgées.

Ainsi, dans ces structures, y compris celles qui ne sont pas habilitées à l’aide sociale, le contrat de séjour peut comporter une annexe définissant les mesures particulières à prendre, autres que celles qui sont définies au règlement de fonctionnement, pour « assurer l’intégrité physique et la sécurité de la personne et pour soutenir l’exercice de sa liberté d’aller et venir ». Le contenu et les modalités d’élaboration de cette annexe seront fixés par décret (CASF, art. L. 311-4-1, I nouveau).

La loi donne ainsi aux responsables de ces établissements les outils juridiques leur permettant de recourir à des mesures de restriction de la liberté d’aller et de venir. Elle s’aligne sur les motifs retenus par la Haute Autorité de santé pour autoriser ces restrictions. Toutefois, cette possibilité est strictement encadrée. En effet, « ces mesures ne sont prévues que dans l’intérêt des personnes accueillies, si elles s’avèrent strictement nécessaires, et ne doivent pas être disproportionnées par rapport aux risques encourus ». Elles sont définies après examen du résident et au terme d’une procédure collégiale mise en œuvre à l’initiative du médecin coordonnateur de l’établissement ou, en cas d’empêchement de ce dernier, du médecin traitant. Cette procédure doit associer l’ensemble des représentants de l’équipe médico-sociale de l’établissement afin de réaliser une évaluation pluridisciplinaire des bénéfices et des risques des mesures envisagées (CASF, art. L. 311-4-1, I nouveau).

Le contenu de l’annexe au contrat de séjour peut être révisé à tout moment, selon la même procédure (CASF, art. L. 311-4-1, I nouveau) :

→ à l’initiative du résident ;

→ à l’initiative du directeur de l’établissement ou du médecin coordonnateur ou, à défaut de ce dernier, du médecin traitant ;

→ ou sur proposition de la personne de confiance (voir page 63).

Afin de garantir l’exercice effectif des droits et libertés énoncés à l’article L. 311-3 du CASF et notamment de prévenir tout risque de maltraitance, la personne accueillie (ou son représentant légal) doit recevoir lors de son accueil dans un ESSMS un livret d’accueil comprenant le règlement de fonctionnement et la charte des droits et libertés de la personne accueillie dont le contenu a été défini par un arrêté du 8 septembre 2003. Il est désormais prévu que cette charte doit, en outre, être affichée dans l’établissement ou le service (CASF, art. L. 311-4 modifié). « Si la charte est bien aujourd’hui remise lors de l’admission, son possesseur peut néanmoins l’égarer ou l’endommager par la suite. Il s’agit donc de garantir l’accès permanent à l’information sur ces droits, tant pour la personne accueillie que pour celles qui agissent dans son intérêt » (Rap. A.N. n° 2155, juillet 2014, Pinville, page 196).

Le directeur de l’établissement (ou toute autre personne formellement désignée par lui) doit rechercher, lors de la conclusion du contrat de séjour, le consentement de la personne accueillie au cours d’un entretien, hors de la présence de toute autre personne. Selon les rapports parlementaires, cette disposition a « pour but de pallier les pressions subies par des personnes fragilisées que leur entourage souhaite voir accueillies en établissement alors qu’elles-mêmes préfèrent bénéficier d’un accompagnement à domicile » (Rap. A. N. n° 2155, juillet 2014, Pinville, page 196).

Une exception est prévue lorsque la personne accueillie est un majeur protégé. En effet, la loi énonce que le dispositif ne s’applique pas lorsqu’une mesure de protection juridique est ordonnée et que le juge autorise la personne chargée de la protection à représenter et à assister le majeur pour les actes relatifs à sa personne (code civil [C. civ.], art. 459-2).

Lors de l’entretien, le directeur doit faire appel « chaque fois que nécessaire » à la participation du médecin coordonnateur de l’établissement. Il doit informer l’usager de ses droits et s’assurer de sa compréhension.

En outre, préalablement à l’entretien, le directeur doit informer la personne accueillie de la possibilité de se faire accompagner par une personne de confiance (voir page 63), dans des conditions qui doivent être définies par décret. Dans le cas où la personne a été, avant son séjour dans l’établissement, accueillie par un établissement de santé ou un autre établissement ou service social ou médico-social, ces structures doivent transmettre au nouvel établissement le nom et les coordonnées de la personne de confiance si elle en a désigné une (CASF, art. L. 311-4 modifié).

La loi du 28 décembre 2015 organise un droit de rétractation et de résiliation au bénéfice de la personne accueillie (CASF, art. L. 311-4-1, II nouveau). En effet, les conditions de rupture du contrat de séjour n’étaient pas jusqu’à présent encadrées par des dispositions légales mais uniquement par les contrats de séjour eux-mêmes. Or, face aux fréquents abus, notamment du fait de résiliations à l’initiative des gestionnaires d’établissements à partir de clauses abusives, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes avaient émis des recommandations dont s’est inspiré le législateur.

La personne accueillie ou, le cas échéant, son représentant légal, peut d’abord exercer par écrit un droit de rétractation dans les 15 jours qui suivent la signature du contrat, ou l’admission si celle-ci est postérieure, sans qu’aucun délai de préavis ne puisse lui être opposé. En outre, elle ne sera redevable d’aucune contrepartie autre que l’acquittement du prix de la durée de séjour effectif. Pour les personnes protégées, ce sont les dispositions du code civil qui s’appliquent (CASF, art. L. 311-4-1, II nouveau).

Passé le délai de rétractation, la personne accueillie ou, le cas échéant, son représentant légal, peut résilier le contrat de séjour par écrit « à tout moment ». A compter de la notification de sa décision de résiliation au gestionnaire de l’établissement, elle dispose alors d’un délai de réflexion de 48 heures pendant lequel elle peut retirer cette décision sans avoir à justifier d’un motif (CASF, art. L. 311-4-1, II nouveau). Ce délai vise à s’assurer que la personne mesure bien la portée de sa décision. « Si celle-ci fait suite à un incident, le délai donne les moyens aux membres du service de rétablir le dialogue et à un tiers d’opérer une médiation, si nécessaire » (Rap. A.N. n° 2155, juillet 2014, Pinville, page 200).