Après avoir dressé, à la fin 2014, son bilan de 30 ans de décentralisation(1), l’Observatoire national de l’action sociale (ODAS) revient, dans un récent rapport, sur ses grands constats et formule des propositions de réformes qu’il juge « indispensables »(2). Si la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) a conforté le rôle du département en matière d’action sociale, la réforme laisse ouverte différentes pistes d’évolution possibles dans les années à venir selon les situations locales : fusion du département et de la métropole, reprise des compétences départementales par une fédération d’intercommunalités, maintien du conseil départemental avec des compétences clarifiées dans les zones rurales.
S’appuyant sur les données collectées sur les activités et sur le financement de l’action sociale ainsi que sur les enquêtes de terrain relatives à l’évolution des organisations et des modes d’intervention, l’ODAS constate que la compétence « action sociale » est « bien assumée » par les départements. Contrairement à ce que les détracteurs de la décentralisation craignaient au début des années 1980, « la mobilisation des ressources départementales en faveur de l’action sociale n’a pas été sacrifiée » et les auteurs constatent « une concordance » entre la progression des dépenses et « l’émergence de nouveaux besoins ». En outre, selon l’ODAS, la décentralisation ne s’est pas accompagnée d’un renforcement des inégalités d’offre de services entre départements, au contraire. Ainsi, en termes d’équipements, les départements qui connaissaient un retard qualitatif l’ont comblé. Néanmoins, le transfert, en 2004, du financement du revenu minimum d’insertion (RMI), devenu revenu de solidarité active (RSA), « restreint la liberté d’initiative des départements » et met en péril leur survie financière, rappelle l’observatoire.
La moitié des départements sont engagés dans une démarche de développement social, qui se définit comme « un mode de traitement global visant au maintien actif dans notre société des populations fragilisées ». Cela s’est traduit par des « choix organisationnels prometteurs » destinés à une plus grande transversalité des missions, en particulier en regroupant les services autour de thématiques (soutien à l’autonomie, à l’enfance et la famille, insertion et lutte contre les exclusions). La territorialisation, qui consiste à « regrouper sous une même autorité l’ensemble des services concernés par la problématique sociale et à déconcentrer à cet échelon infradépartemental un pouvoir de décision, pour adapter les actions engagées aux spécificités de chaque territoire » est « la voie suivie par tous les départements ». Reste que la multiplication des dispositifs, l’inflation réglementaire, l’augmentation de la charge de travail dédiée au diagnostic et à l’évaluation au détriment de l’accompagnement, ainsi que les difficultés à organiser des partenariats avec les autres collectivités freinent la mise en œuvre du développement social.
Face à la menace d’une « profonde crise financière » des départements et alors que leur avenir est « impacté par la définition des compétences des autres collectivités locales » issue de la réforme territoriale, l’ODAS formule plusieurs propositions. Première exigence : le financement des allocations relevant de la solidarité nationale doit être assuré par l’Etat lorsque les critères d’attribution sont fixés au niveau national. C’est en particulier le cas du RSA pour lequel les départements demandent une recentralisation du financement. Par ailleurs, l’observatoire invite à associer davantage les collectivités locales à la construction des politiques publiques qu’elles sont chargées de mettre en œuvre. Il suggère en particulier de les associer à l’élaboration des orientations stratégiques des organismes de protection sociale en s’inspirant de l’architecture politique de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), qui intègre les départements dans son processus décisionnel. Alors que les compétences sociales des départements sont « percutées » par certaines compétences légales des communes – en particulier en matière d’accompagnement des jeunes et des familles –, l’ODAS propose d’« affirmer le rôle des communes en matière de prévenance », afin qu’elles soient considérées « comme partenaires incontournables de toutes les démarches de solidarité ». Il s’agit de donner une « impulsion plus politique » au partenariat entre communes et départements en partant d’un diagnostic commun des besoins sociaux. Les auteurs proposent que les interventions respectives des deux collectivités fassent l’objet d’une charte de coopération locale concernant le service social, la protection de l’enfance et le soutien à l’autonomie.
L’observatoire suggère aussi de repenser le rôle de l’Etat au niveau local. « L’accroissement de l’autorité du préfet sur les différents secteurs de l’action de l’Etat serait un atout pour la mise en œuvre de projets transversaux », explique ainsi l’observatoire. Il propose de renforcer son pouvoir de décision sur l’utilisation et la répartition pluriannuelle des enveloppes financières, sur la base d’un diagnostic partagé avec les acteurs locaux dans tous les domaines liés aux politiques de prévention des risques sociaux pour mieux articuler le social, le médico-social et le sanitaire.
L’ODAS plaide enfin pour le développement d’une gouvernance participative à travers la construction de nouveaux modes de dialogue permettant le recueil de la parole des habitants et des usagers, ainsi que par la reconnaissance du rôle de partenaires que doivent jouer les associations. Il propose de bâtir « un socle de sérénité » par le biais d’une charte précisant les valeurs partagées, le soutien apporté par la collectivité aux associations (pluriannualité des financements, soutien en ingénierie, formation…) ainsi que les modalités d’évaluation des actions menées.
L’Observatoire national de l’action sociale formule également des propositions par secteur, revenant sur des souhaits balayés lors des précédents débats sur la décentralisation. Il suggère de transférer les missions de service social et de santé scolaire de l’Etat vers le département, ce qui « renforcerait considérablement l’ouverture de l’école sur son territoire ». Il invite aussi à clarifier les relations entre la profession judiciaire de la jeunesse (PJJ) et l’aide sociale à l’enfance (ASE) afin que puissent se mettre en place des « coopérations étroites ». Il plaide pour que les structures qui accueillent des mineurs de la PJJ et de l’ASE ne relèvent que « du financeur principal, le département la plupart du temps ». En matière de soutien aux personnes en perte d’autonomie, l’observatoire encourage la généralisation des démarches communes d’évaluation de la dépendance des personnes âgées et handicapées qui font actuellement l’objet d’une expérimentation pilotée par la CNSA. Il propose en outre de transférer au département les compétences relatives à l’accompagnement des adultes handicapés qui relèvent actuellement de l’Etat (emploi en milieu ordinaire, emploi protégé) et invite à simplifier la tutelle des structures médico-sociales (actuellement sous contrôle du département et de l’Etat) en désignant une autorité unique.
Enfin, en matière de soutien à l’insertion et à la lutte contre la précarité, l’observatoire invite à « coordonner les compétences logement et hébergement » auxquelles concourent différentes collectivités. Il suggère notamment d’affirmer la compétence du département en matière d’accompagnement social. Enfin, la spécialisation des fonds (aide sociale à l’enfance, fonds de solidarité logement, fonds d’aide aux jeunes…) « pose un problème d’efficacité », car chacun d’eux a ses critères d’attribution alors que, souvent, les mêmes personnes sont concernées. L’observatoire propose de les mutualiser et d’instituer un pilotage unique du département.
(1) Ce bilan avait été présenté lors d’un symposium organisé par l’ODAS le 13 novembre 2014.
(2) « Décentralisation et solidarités – Les indispensables réformes – Disponible sur