L’accompagnement social vers et dans le logement (AVDL) représente « un outil pertinent pour permettre à l’Etat d’exercer ses responsabilités en matière d’accès au logement », mais il repose sur des ressources « inadaptées à sa finalité, mobilisées dans le cadre d’un processus particulièrement complexe » et qui doit « être mieux ciblé sur les besoins prioritaires ». Telles sont les trois grands constats établis par l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) dans un rapport d’évaluation du dispositif et de ses modalités de financement, rendu public le 15 décembre(1).
Les modalités de mise en œuvre et de pilotage de l’AVDL « se différencient de manière importante » selon que le public accompagné relève ou non du droit au logement opposable (DALO). L’AVDL « DALO » est ainsi « mis en œuvre dans un cadre plus prescriptif mais qui induit une plus grande visibilité sur les actions conduites et sur leur financement », indique l’IGAS. L’inspection relève aussi que « l’AVDL semble apporter au plan local une réelle plus-value », notant que, « dans les départements visités, les actions d’accompagnement sont globalement conformes aux objectifs attendus », notamment pour fluidifier les parcours résidentiels, prévenir le risque de mise à la rue, contribuer à la résorption de l’habitat indigne et rendre effectif le droit au logement.
Mais les résultats obtenus en termes d’accès au logement sont « encore difficiles à mesurer », nuancent les rapporteurs, qui estiment que le dispositif AVDL « fait l’objet d’un suivi insuffisant ». Ainsi, « les missions d’AVDL “hors DALO” font l’objet d’un suivi peu formalisé ». Et si la mise en place du Fonds national pour l’accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL) pour les ménages relevant du DALO – fonds abondé par les astreintes payées par l’Etat au titre du DALO – a fait l’objet d’un accompagnement méthodologique, ses données d’activité ne donnent lieu à aucun bilan au niveau national. Quant aux effets de l’AVDL sur le relogement des ménages, ils sont « difficiles à apprécier en l’absence de démarche évaluative ». Néanmoins, « la comparaison des parcours vers le logement des ménages bénéficiant de l’AVDL avec celui des autres ménages DALO montre la plus-value de l’accompagnement ».
Les réserves ainsi formulées ne doivent « pas occulter les nombreux effets positifs de l’AVDL, même si certains points méritent d’être clarifiés ou améliorés », poursuit l’IGAS. La mission juge notamment que « l’AVDL “DALO” est un outil qui permet à l’Etat d’optimiser la gestion de son contingent » de logements, que l’accompagnement permet de limiter les refus des demandeurs, qu’il « apporte une sécurisation aux bailleurs privés ou publics » et qu’il a permis de « renforcer les relations entre acteurs du logement au bénéfice d’un meilleur accès au logement des ménages prioritaires ». Enfin, les financements dédiés à l’accompagnement « ont permis de faire émerger des réponses innovantes en ce qui concerne les publics les plus éloignés du logement ».
« Malgré tous ces atouts, des limites demeurent pour rendre l’accompagnement pleinement efficace », certaines d’entre elles étant liées à la conception même du dispositif et à son adaptation aux besoins constatés sur le terrain, d’autres renvoyant à l’articulation de l’AVDL avec les autres formes d’intervention. Ainsi, le conseil départemental est un « acteur incontournable mais insuffisamment associé »: si l’IGAS a pu constater que, en pratique, l’accompagnement social lié au logement assuré par le département et l’AVDL « intervenaient généralement en complémentarité », elle « recommande de formaliser cette articulation dans le cadre du plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées ». Deux points en particulier méritent d’être précisés : l’articulation en matière de prévention des expulsions, qui est peu satisfaisante, et la prise de relais de l’AVDL par l’action sociale départementale.
L’articulation avec les bailleurs sociaux pourrait également être renforcée, « tant en ce qui concerne la mise en place des mesures que dans le pilotage du dispositif ». La mission estime ainsi nécessaire de « mieux cibler l’AVDL, d’une part, par rapport à l’intervention des bailleurs sociaux dans le cadre de leur gestion locative sociale », d’autre part, par rapport aux missions d’accompagnement post-relogement des centres d’hébergement et de réinsertion sociale qui devraient, selon elle, être « systématisées ». S’agissant des publics pris en charge, il est recommandé de privilégier les personnes les plus éloignées du logement en s’appuyant, pour les publics hébergés, sur les besoins identifiés dans le cadre des services intégrés d’accueil et d’orientation.
S’agissant du financement du dispositif, qui soulève des inquiétudes chez plusieurs fédérations associatives(2), le rapport souligne que, jusqu’en 2015, il reposait sur deux sources distinctes : le programme 177 du budget de l’Etat – qui regroupe les crédits de la politique d’hébergement et d’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées hors « DALO » – et le FNAVDL pour les ménages DALO. Depuis, ces deux voies de financement sont unifiées progressivement au sein du fonds. Ce dernier a en effet été élargi à des actions à destination de personnes qui, sans être bénéficiaires du DALO, éprouvent des difficultés particulières pour accéder au logement ou s’y maintenir. Reste que, selon l’IGAS, ce mode de financement et de gestion unifié « s’avère problématique » car « le FNAVDL se caractérise par une ressource évolutive et peu prévisible ». Ses ressources sont en effet directement liées au montant des astreintes « DALO » prononcées contre l’Etat qui ont, ces trois dernières années, connu des évolutions contrastées. Après avoir doublé entre 2012 et 2013, elles ont en effet sensiblement baissé, et cette tendance « semble se confirmer en 2015 ».
En raison de ces « aléas qui pèsent sur la recette », et qui rendent « ce financement inadapté à la mise en œuvre de mesures d’accompagnement social », l’inspection recommande donc de le réformer, et propose « un scénario d’évolution qui prend en compte le nouveau contexte dans lequel s’inscrit aujourd’hui la recette du FNAVDL ». Il s’agirait, à partir de 2017(3), de supprimer le contentieux de l’injonction – par lequel le juge administratif enjoint à l’Etat, sous astreinte, d’exécuter les décisions des commissions « DALO » – et de créer, dans le programme 135 du budget de l’Etat – qui regroupe les crédits relatifs au logement et à la construction et ceux relatifs à l’urbanisme et à l’aménagement –, une ligne AVDL « dotée à partir du montant consacré aux astreintes DALO dans le cadre du “contentieux de l’habitat” »(4). Cela reviendrait, en conséquence, à supprimer le FNAVDL. Avantages, selon l’IGAS : cette solution, la moins coûteuse pour l’Etat, apporterait « une réelle simplification et un allégement substantiel, dans les départements les plus concernés par le DALO, de la charge de travail des directions départementales de la cohésion sociale et des juridictions administratives ». Elle pourrait en outre « s’accompagner de meilleures conditions pour garantir l’opposabilité du droit au logement par l’intermédiaire du contentieux indemnitaire ». Cette réforme, qui « peut paraître ambitieuse », reconnaît l’IGAS, « semble inéluctable à terme », et les rapporteurs voient dans le projet de loi sur l’égalité et la citoyenneté, qui doit être déposé au Parlement début 2016, « une opportunité pour modifier la loi DALO ».
(1) Evaluation du dispositif d’accompagnement vers et dans le logement (AVDL) – Novembre 2015 – Disponible sur
(2) Voir en dernier lieu ASH n° 2927 du 2-10-15, p. 18.
(3) A court terme, en 2016, l’IGAS ne voit pas d’autre solution pour garantir la continuité des financements que de faire prendre en charge par le programme 177 les actions s’adressant aux publics non DALO.
(4) Le contentieux de l’habitat – ou contentieux indemnitaire – correspond au recours en responsabilité engagé contre l’Etat par les ménages reconnus prioritaires au titre du DALO en cas de défaut de relogement.