Le budget 2016 de la sécurité sociale définitivement adopté

C’est à l’issue d’un parcours législatif chaotique que les parlementaires ont adopté, le 30 novembre, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2016, dont les grandes lignes avaient été présentées en septembre dernier(1). Ce texte s’inscrit dans une dynamique de redressement des comptes engagée depuis 2012. Et ces efforts portent leurs fruits, s’est félicitée la ministre des Affaires sociales et de la Santé devant les députés : « le déficit du régime général [de la sécurité sociale] et du Fonds de solidarité vieillesse devrait être ramené sous la barre des 10 milliards d’euros. La branche vieillesse devrait revenir à l’équilibre, pour la première fois depuis 2005. » Pour y parvenir, le taux de progression de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) progressera de 1,75 % en 2016 (contre 2,1 % cette année), ce qui représente un effort de 3,4 milliards d’euros (contre 3,2 milliards en 2015). Au-delà, la LFSS pour 2016 crée de nouveaux droits, tels que la protection universelle maladie et le droit pour les personnes âgées de plus de 65 ans de bénéficier d’une complémentaire santé de qualité. Focus sur quelques-unes des mesures phares de ce texte, qui, pour la plupart, entreront en vigueur le 1^er janvier prochain, sous réserve d’une éventuelle censure du Conseil constitutionnel.

La LFSS pour 2016 entend renforcer l’accès au droit à l’assurance maladie, en achevant l’universalisation de la prise en charge des frais de santé et en garantissant l’effectivité de ce droit tout au long de la vie des assurés. Jusqu’à présent, lorsque les assurés relevant du régime général ne remplissaient plus ou pas les conditions pour bénéficier de la prise en charge de leurs soins par l’assurance maladie (activité professionnelle, statut d’ayant droit…), ils devaient solliciter la couverture maladie universelle (CMU) de base, octroyée à toute personne résidant sur le territoire français de façon stable et régulière. Ceux qui relèvent d’autres régimes devaient, eux, pour en bénéficier, changer de régime et de caisse d’assurance maladie. Selon le gouvernement, cela imposait donc aux assurés « des démarches qui n’ont d’autre but que de contrôler à quel titre [ils] ont droit à la couverture maladie, alors qu’ils y ont droit in fine dès lors qu’ils résident en France de façon régulière ». Et pouvait « se traduire par des ruptures de droit lors de changements de situation professionnelle ou familiale ». La loi fixe donc désormais pour seuls critères d’affiliation à la sécurité sociale la condition de résidence durable et régulière sur le territoire – notion qui sera précisée par décret – ou l’exercice d’une activité professionnelle en France. Les conditions relatives aux bénéficiaires, aux prestations, à la participation de l’assuré et au service des prestations y sont dès lors détaillées. En tous les cas, le régime universel d’assurance maladie prendra en charge les frais de santé, le service des prestations d’assurances sociales, notamment des allocations vieillesse, le service des prestations d’accidents du travail et maladies professionnelles ainsi que le service des prestations familiales.

A terme, ces dispositions marqueront la disparition de la CMU de base. Mais les bénéficiaires actuels de l’aide seront maintenus au sein du régime auquel ils étaient préalablement affiliés selon des modalités fixées par la loi.

Le projet de loi de initial prévoyait de sélectionner les contrats individuels ou collectifs de complémentaire santé destinés aux personnes âgées de plus de 65 ans via une procédure de mise en concurrence, comme c’est le cas pour les contrats proposés dans le cadre de l’aide à l’acquisition d’une couverture complémentaire santé(2). Mais le gouvernement a reculé devant l’ire des mutuelles et proposé une nouvelle rédaction de cette disposition. Ces contrats ne seront donc pas sélectionnés, mais simplement labellisés sous réserve :

→ de proposer des garanties au moins équivalentes à des niveaux déterminés pour un prix, hors taxes, inférieur à des seuils fixés en fonction de l’âge des assurés et du niveau des garanties proposées(3) ;

→ de respecter les conditions fixées par l’article L. 871-1 du code de la sécurité sociale (condition de prise en charge des dépassements tarifaires sur les consultations et actes des médecins…).

Si elles respectent ces critères, les mutuelles pourront bénéficier d’un crédit d’impôt égal à 1 % des primes, hors taxes, acquittées par les personnes de plus de 65 ans. La liste des contrats ainsi labellisés sera rendue publique dans des conditions et délais fixés par décret.

Les établissements et services d’aide par le travail (ESAT) étaient jusqu’à présent financés par le budget de l’Etat, alors que l’ensemble des autres établissements ou services d’accueil et d’accompagnement des personnes handicapées le sont par l’assurance maladie. « Cette dichotomie aboutit à une dissociation des tarifications et des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens [CPOM] », explique la rapporteure (PS) de la loi à l’Assemblée nationale. La LFSS pour 2016 transfère donc, en 2017, vers l’assurance maladie le financement des dépenses de fonctionnement des ESAT. En pratique, souligne Joëlle Huillier, ce transfert permettra de « conclure les CPOM à l’échelle des gestionnaires ce qui présenter [a] l’avantage de récapituler l’ensemble des produits de la tarification. [Et] aux agences régionales de santé de mieux piloter l’offre d’accompagnement à destination des personnes handicapées, et notamment des jeunes, afin de leur proposer des prises en charge plus adaptées à leurs parcours de vie » (Rap. A.N. n° 3129, tome III, 2015, Huillier, page 25). Les crédits ainsi transférés feront l’objet d’une compensation de l’Etat à l’assurance maladie(4) : cette mesure est donc neutre financièrement pour les établissements, comme pour l’Etat et l’assurance maladie.

Autre mesure en faveur du secteur médico-social : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 transforme l’offre des établissements sociaux et médico-sociaux (ESMS) pour permettre un meilleur accompagnement des situations complexes de handicap. Comment ? En généralisant, dès 2016, la conclusion de CPOM avec les ESMS – aujourd’hui peu utilisés(5) –, qui doivent définir des objectifs en matière d’activité et de qualité de prise en charge. Elle entraînera dès lors l’application d’une tarification selon des modalités qui seront déterminées par décret. En pratique, c’est le directeur général de l’agence régionale de santé qui établira, par arrêté, le cas échéant conjoint avec le président du conseil départemental concerné, la liste des établissements et services devant signer un CPOM et fixera la date prévisionnelle de cette signature. Cette programmation, d’une durée de six ans, sera mise à jour chaque année. Pour les députés, sur le plan budgétaire, il s’agit là d’une « mesure vertueuse » en ce qu’elle permettra de « prévenir tout dépassement de l’objectif global de dépenses pour les personnes handicapées ». Dans la mesure où « la généralisation des CPOM s’effectuera à moyens constants, [cela permettra] à la fois d’accompagner le retour à l’équilibre des établissements en difficulté, d’initier des mesures d’économies, mais aussi [des mesures] d’accompagnement de l’amélioration de l’offre » (Rap. A.N. n° 3129, tome III, 2015, Huillier, page 32). Signalons enfin que, à compter de 2017, les documents budgétaires seront remplacés par un état des prévisions de recettes et de dépenses dont le modèle doit être fixé par arrêté.

Comme le projet de loi de finances pour 2016 – toujours en discussion au Parlement(6) –, la LFSS pour 2016 simplifie les modalités de revalorisation des prestations sociales et de sécurité sociale. Jusqu’à présent, le revenu de solidarité active et l’allocation de solidarité spécifique étaient revalorisés au 1^er janvier, les rentes accidents du travail-maladies professionnelles, les prestations familiales et l’allocation de solidarité aux personnes âgées au 1^er avril, les plafonds de ressources pour l’octroi de la couverture maladie universelle complémentaire, l’aide à l’acquisition d’une couverture complémentaire santé et l’aide médicale d’Etat au 1^er juillet, l’allocation aux adultes handicapés au 1^er septembre et les retraites au 1^er octobre. Trop compliqué. La LFSS pour 2016 harmonise donc les dates de revalorisation des prestations : le 1^er octobre pour les retraites et les prestations qui lui sont liées (pension de réversion, allocation de veuvage…) et le 1^er avril pour les autres prestations.

Par ailleurs, le texte fonde désormais les conditions de revalorisation de ces prestations : c’est désormais l’inflation constatée – c’est-à-dire les données d’inflation (hors tabac) publiées par l’INSEE et appréciées, en moyenne annuelle, sur les 12 derniers mois –, et non plus l’inflation prévisionnelle qui servira de base de calcul du taux de revalorisation de ces prestations.