Statut des foyers de jeunes travailleurs : le point sur les récentes évolutions

Le 2 août dernier, paraissait au Journal officiel un décret reconnaissant au niveau réglementaire la mission d’action sociale des foyers de jeunes travailleurs (FJT). Ce texte a inséré dans le code de l’action sociale et des familles (CASF) un paragraphe consacré aux conditions minimales d’organisation et de fonctionnement des FJT, règles qui n’étaient jusqu’alors détaillées que par une circulaire du 17 décembre 1996, désormais abrogée. Cette insertion dans le CASF a ainsi renforcé la dimension d’action sociale des FJT. Rappelons, en effet, que ceux-ci relèvent à la fois des établissements sociaux et médico-sociaux, listés à l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles, et des logements-foyers, établissements destinés au logement collectif comprenant des locaux privatifs et des locaux communs, qui sont régis par le code de la construction et de l’habitation.

Dans une instruction du 9 septembre, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) détaille les règles posées par le décret. Au passage, elle fait le point sur le régime d’autorisation applicable aux FJT en tant qu’établissements sociaux et médico-sociaux à la suite du rétablissement de la compétence du préfet en la matière par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové – dite loi « ALUR ».

La loi « HPST » (hôpital, patients, santé et territoires) du 21 juillet 2009 a supprimé la compétence – prévue par le code de l’action sociale et des familles – du préfet de département pour l’autorisation des foyers de jeunes travailleurs, sans prévoir une autre autorité compétente(1). A partir de là, les foyers de jeunes travailleurs n’étaient donc plus soumis qu’à la procédure d’agrément « maîtrise d’ouvrage » figurant au code de la construction et de l’habitation. Mais, en tant qu’établissements sociaux, ils continuaient de se voir appliquer les règles prévues par le code de l’action sociale et des familles en matière de droits des usagers, de projet d’établissement, d’évaluation, de contrôle et de fermeture. L’absence de disposition précisant l’autorité compétente pour autoriser les FJT a entraîné des difficultés pour le financement de projets de création, d’extension importante ou de transformation, notamment par les caisses d’allocations familiales (CAF) ou le Fonds de coopération de la jeunesse et de l’éducation populaire (Fonjep).

Pour pallier ce vide juridique, la loi « ALUR » a rétabli la compétence d’autorisation du préfet de département. L’instruction du 9 septembre 2015 détaille en conséquence le régime permanent d’autorisation tel qu’il est rétabli par cette loi et donne des instructions pour la période transitoire qui s’est déroulée entre le 31 mars 2010 et le 27 mars 2014.

Depuis le 27 mars 2014, en application de la loi « ALUR », les foyers de jeunes travailleurs relèvent de nouveau des dispositions de droit commun en matière d’autorisation. Ainsi, certains projets sont soumis à la procédure d’appel à projet en vigueur depuis le 1^er août 2010(2), d’autres non.

Pour mémoire, l’autorisation est accordée pour 15 ans et son renouvellement soumis à une évaluation.

La création, la transformation et l’extension de « grande capacité »(3) d’un FJT ainsi que le regroupement par un même gestionnaire de plusieurs structures avec extension de « grande capacité » est soumise à la procédure d’autorisation par appel à projet prévue par l’article L. 313-1-1 du CASF, dès lors qu’ils bénéficient, pour tout ou partie de leurs dépenses de fonctionnement, de financements publics apportés directement ou indirectement, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires, par des personnes morales de droit public ou des organismes de sécurité sociale. Relèvent de ces catégories de financements (instruction du 9 septembre 2015) :

→ les aides permanentes attribuées par le Fonjep ;

→ les aides prévues par les règlements intérieurs des fonds d’aide aux jeunes en difficulté ;

→ la prestation de service versée par les CAF ;

→ les aides attribuées par des collectivités territoriales en vertu de dispositions réglementaires qu’elles ont édictées dans le cadre de leurs compétences propres.

L’autorisation vaut implicitement autorisation de dispenser des prestations prises en charge par l’Etat et les CAF (instruction du 9 septembre 2015).

En vertu de l’article L. 313-4 du code de l’action sociale et des familles, l’autorisation initiale est subordonnée à un certain nombre de conditions (respect d’un cahier des charges, coût de fonctionnement compatible avec les dotations…). Toutefois, indique l’administration centrale, la condition selon laquelle le projet doit être compatible avec les objectifs et répond aux besoins sociaux et médico-sociaux fixés par le schéma d’organisation sociale et médico-sociale n’est pas applicable en l’absence d’un tel schéma opposable aux FJT. L’autorisation peut donc être délivrée même si ce schéma n’existe pas. Il convient en revanche, selon l’administration centrale, de veiller à la cohérence des appels à projets avec (instruction du 9 septembre 2015) :

→ les objectifs du plan local d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées […] ou du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées encore en vigueur, dans le champ desquels figurent les FJT, « tout en tenant compte de leur vocation socio-éducative spécifique » ;

→ quand il existe de manière distincte, le plan départemental pour le logement des jeunes ;

→ les autres actions menées en faveur des jeunes actifs ou en voie d’insertion professionnelle au niveau du département. Il peut s’agir :

– du programme départemental d’insertion,

– du fonds d’aide aux jeunes,

– des actions visant à faciliter l’insertion ou la promotion sociale des jeunes dans les zones urbaines sensibles et dans les lieux où se manifestent des risques d’inadaptation sociale (actions de prévention spécialisée, d’animation socio-éducatives…) ;

→ les objectifs fixés par le contrat de plan régional de développement des formations professionnelles en matière de programmation à moyen terme des actions de formation professionnelle des jeunes ;

→ dans les départements d’outre-mer, le schéma d’aménagement régional ;

→ le programme local de l’habitat ;

→ le plan départemental de l’habitat ;

→ en Ile-de-France, le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement.

L’administration centrale demande également que le calendrier des appels à projets et les besoins sociaux et médico-sociaux qu’il vise à satisfaire soient discutés en amont, avec les principaux partenaires intéressés, notamment le conseil régional, les conseils départementaux, les caisses d’allocations familiales et l’union régionale pour l’habitat des jeunes. Cette discussion peut se tenir dans le cadre de la commission régionale des foyers de jeunes travailleurs antérieurement prévue par la circulaire du 17 décembre 1996 relative aux FJT quand elle continue de se réunir(4), ou d’une instance ad hoc comportant l’ensemble de ces partenaires (instruction du 9 septembre 2015).

S’agissant de la composition des commissions départementales d’appels à projets, il apparaît souhaitable, selon la DGCS, de désigner les personnalités qualifiées ayant voix consultative au sein, d’une part, des instances de la branche famille du régime général de la sécurité sociale dans le département et, d’autre part, des instances régionales du Fonjep (instruction du 9 septembre 2015).

Les opérations qui ne relèvent pas de la procédure d’appel à projet, telles que les extensions limitées ou les reconstructions sans changement de destination et de capacité, peuvent être soumises à la commission régionale des foyers de jeunes travailleurs, quand elle continue de se réunir, ou à l’instance ad hoc en tenant lieu, indique l’administration centrale (instruction du 9 septembre 2015).

La direction générale de la cohésion sociale explique que les foyers créés, transformés ou étendus pendant la période comprise entre le 31 mars 2010 et le 27 mars 2014, ou pour lesquels des travaux ont été engagés à de telles fins pendant cette période, n’ont généralement pu bénéficier d’une autorisation, en l’absence d’autorité compétente pour la délivrer, sous réserve des demandes présentées antérieurement, et notamment de celles qui ont pu être soumises aux comités régionaux de l’organisation sociale et médico-sociale avant le 31 octobre 2010 en application de l’article 131 de la loi « HPST » qui a prolongé le mandat des membres de ces instances pour les demandes déposées avant le 1^er juillet 2010. Mais, dans la plupart des cas, ces FJT ont donné lieu à une approbation de l’autorité administrative dans le cadre de conventions conclues par leur gestionnaire avec l’Etat au titre de l’aide personnalisée au logement (APL). Par ailleurs, ils ont généralement donné lieu à une convention avec une caisse d’allocations familiales en vue de bénéficier d’un financement de l’action sociale de la branche famille. Enfin, certains projets qui ne sont pas encore finalisés ont déjà pu donner lieu à des aides publiques en application de l’article L. 301-2, 1° du code de la construction et de l’habitation qui liste les financements publics possibles au titre de la politique d’aide au logement (instruction du 9 septembre 2015).

Des dispositions législatives ayant pour objet de clarifier la situation de ces foyers sont actuellement en discussion dans le cadre du projet de loi relatif à l’adaptation de la société au vieillissement, indique encore la DGS qui demande donc aux préfets et aux services déconcentrés, « dans l’attente de la publication de la loi, de considérer ces foyers comme légalement autorisés dès lors qu’ils répondent aux autres conditions de fonctionnement posées par le code de l’action sociale et des familles » (instruction du 9 septembre 2015).

Le décret du 31 juillet 2015 a inscrit dans la partie réglementaire du code de l’action sociale et des familles le public prioritaire des foyers de jeunes travailleurs ainsi que le contenu du projet socio-éducatif qu’ils doivent élaborer et mettre en œuvre. Il a également prévu que les gestionnaires de nouveaux FJT doivent être agréés pour gérer des résidences sociales, quand ils ne sont pas dispensés de cet agrément. Dans son instruction du 9 septembre dernier, la DGCS a précisé toutes ces règles.

Les foyers de jeunes travailleurs peuvent notamment être gérés par des associations régies par la loi de 1901, des centres communaux d’action sociale, des collectivités territoriales ou des mutuelles (instruction du 9 septembre 2015).

Pour les foyers créés à compter du 3 août 2015 (5), l’organisme gestionnaire doit être agréé dans les conditions prévues à l’article R. 365-4 du code de la construction et de l’habitation (CCH) pour la gestion de résidences sociales, à moins qu’ils ne soient dispensés de cet agrément (CASF, art. D. 312-153-3 nouveau). Sont notamment dispensés d’agrément les collectivités territoriales, les centres communaux d’action sociale et les organismes d’habitations à loyer modéré. En outre, l’obligation d’être agréé n’est pas opposable aux gestionnaires de foyers préexistants qui ne sont pas des résidences sociales, y compris en cas d’extension ou de renouvellement de leur autorisation.

Pour mémoire, l’agrément est délivré pour une durée de 5 ans renouvelable par le préfet du département dans lequel l’organisme exerce son activité. Et lorsqu’un organisme souhaite mener son activité dans plusieurs départements d’une même région, c’est le préfet de région qui se prononce sur la demande d’agrément après consultation de chaque préfet de département concerné (CCH, art. R. 365-6). L’agrément est accordé après examen des capacités de l’organisme à mener de telles activités en tenant compte (CCH, art. R. 365-4) :

→ de ses statuts ;

→ de la compétence sociale, financière, technique et juridique de ses dirigeants et de son personnel salarié ou bénévole dans le domaine du logement ou de l’hébergement des personnes défavorisées ;

→ des moyens en personnel qu’il affecte à chaque activité sur le territoire concerné ;

→ de sa situation financière ;

→ de l’appui qui lui est éventuellement apporté par l’union ou la fédération à laquelle il adhère.

Comme le précise désormais l’article D. 312-153-1 du code de l’action sociale et des familles, et suivant une doctrine constante énoncée notamment dans la circulaire du 17 décembre 1996 depuis abrogée, les foyers de jeunes travailleurs accueillent prioritairement des jeunes en activité ou en voie d’insertion sociale et professionnelle, âgés de 16 à 25 ans, notamment à l’issue d’une prise en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance. Toutefois, les FJT peuvent également accueillir d’autres résidents, notamment des jeunes âgés de 25 à 30 ans. En tout état de cause, ils ne peuvent pas accueillir de personnes ayant dépassé l’âge de 30 ans (CASF, art. D. 312-153-1 ; instruction du 9 septembre 2015).

Les FJT accueillent des jeunes dans une grande diversité de situations, précise la direction générale de la cohésion sociale (instruction du 9 septembre 2015) :

→ actifs occupés (en situation de précarité ou non), demandeurs d’emploi ou en formation sous divers statuts (étudiant, apprenti, en formation en alternance, en formation d’insertion, en enseignement technique et professionnel, etc.) ;

→ en situation de rupture sociale et familiale, de décohabitation ou de mobilité ;

→ le cas échéant, des jeunes couples avec ou sans enfant ou des familles monoparentales.

Selon l’administration centrale, « la politique d’accueil doit être fondée sur le brassage social, tout en garantissant une priorité d’accès aux jeunes, avec ou sans emploi, qui disposent de faibles ressources et rencontrent des difficultés particulières d’accès au logement et notamment aux jeunes qui cessent d’être pris en charge par le service départemental de l’aide sociale à l’enfance » (instruction du 9 septembre 2015).

Les foyers de jeunes travailleurs se caractérisent par une approche globale des jeunes, explique la DGCS. L’action qu’ils mènent est structurée par un projet socio-éducatif dont la finalité est l’accès à l’autonomie et au logement indépendant des jeunes accueillis. Ce projet socio-éducatif doit être établi et mis en œuvre par une équipe dédiée disposant de qualifications adaptées aux actions individuelles et collectives qu’il prévoit (CASF, art. D. 312-153-2 nouveau ; instruction du 9 septembre 2015).

Le projet socio-éducatif doit être intégré dans le projet d’établissement qui est établi, pour une durée maximale de 5 ans, après consultation du conseil de la vie sociale ou, lorsque la constitution de ce conseil n’est pas obligatoire, après la mise en œuvre d’une autre forme de participation (instruction du 9 septembre 2015).

Pour les FJT relevant également du statut de résidence sociale, le projet socio-éducatif doit en outre être intégré au projet social de la résidence prévu par la convention conclue entre le gestionnaire du FJT et l’Etat et qui conditionne l’ouverture du droit à l’APL pour les résidents. Les aspects communs et les aspects spécifiques de chaque type d’accueil doivent y être clairement identifiés (instruction du 9 septembre 2015).

Le projet socio-éducatif doit de préférence être élaboré dans le cadre d’une démarche partenariale engagée en amont de la création du foyer, qui peut notamment être conduite dans le cadre du comité de pilotage prévu par l’annexe 1 à la circulaire du 4 juillet 2006 relative aux résidences sociales(6). Pour mémoire, ce comité de pilotage tend à réunir tous les acteurs directement concernés pour définir le projet social d’une résidence sociale : collectivités locales (en particulier la commune d’implantation et le conseil départemental), gestionnaire, propriétaire, représentants des services déconcentrés de l’Etat et représentants des financeurs, auxquels peut être associé un représentant des partenaires du secteur médical et social local. Il permet de déterminer les conditions de réalisation de la nouvelle résidence sociale en mettant en cohérence les dimensions sociale, financière et architecturale de l’opération, et de veiller à leur respect durant tout le processus de réalisation.

Enfin, le projet socio-éducatif du FJT doit s’appuyer sur un diagnostic préalable des ressources locales et des caractéristiques des situations de jeunesse sur le territoire d’implantation, permettant de connaître, a minima (instruction du 9 septembre 2015) :

→ le profil du public potentiel du foyer et ses besoins ;

→ l’offre locale de logements, d’équipements et de services sociaux, sanitaires, culturels et de loisirs ;

→ les politiques locales de la jeunesse et de l’habitat.

Les foyers de jeunes travailleurs doivent mettre à la disposition des jeunes, outre le logement, un ensemble d’installations matérielles et d’actions d’accompagnement et d’animation socio-éducatifs individuelles et collectives. Plus précisément, ils doivent assurer aux jeunes logés (CASF, art. D. 312-153-2 nouveau ; instruction du 9 septembre 2015) :

→ des actions d’accueil, d’information et d’orientation en matière de logement. Elles doivent permettre de réaliser un diagnostic de la situation du jeune et de connaître ses ressources et potentialités et ses éventuelles difficultés. « La fonction d’accueil s’appuie notamment sur les moments déterminants que constituent la signature du contrat de séjour et la remise du livret d’accueil », précise l’administration centrale ;

→ des actions dans les domaines de l’emploi, de l’exercice de la citoyenneté, de l’accès aux droits et à la culture, de la santé, de la formation et de la mobilité, du sport et des loisirs. Il peut s’agir d’actions collectives qui visent en premier lieu à favoriser la socialisation, les échanges et le partage d’expériences ; ce type d’actions est particulièrement nécessaire lorsque le foyer propose un habitat diversifié (logements diffus rattachés à un foyer-soleil), précise la DGCS. Mais les jeunes ne se trouvent pas tous au même stade dans leur évolution vers l’autonomie. Aussi un accompagnement socio-éducatif individualisé doit-il être prévu en complément des actions d’animation collective, afin de réaliser un diagnostic de la situation du jeune, de l’aider à concevoir un projet, de lui proposer un suivi, de le guider dans ses démarches, de mobiliser avec lui les ressources extérieures et d’assurer une interface avec d’autres services publics ou associatifs ;

→ une restauration sur place ou à proximité quand le logement proposé ou les locaux affectés à la vie collective ne permettent pas la préparation des repas. Toutefois, cette restauration peut être assurée par des organismes extérieurs dans le cadre de conventions conclues avec le gestionnaire du foyer.

Ces actions et services peuvent être ouverts à des personnes ne résidant pas dans l’établissement, « dans une perspective de brassage social et d’échanges avec l’environnement extérieur au foyer », explique la DGCS. Etant précisé que la restauration peut l’être sans condition d’âge (CASF, art. D. 312-153-2 nouveau ; instruction du 9 septembre 2015).

La direction générale de la cohésion sociale souligne que les actions socio-éducatives des FJT se distinguent des missions de gestion locative sociale qu’ils assurent quand ils sont résidences sociales et qui sont décrites par une circulaire du 30 mai 2013(7) (instruction du 9 septembre 2015).

Par ailleurs, l’administration demande que l’accent soit mis sur l’autonomie des jeunes et sur le respect de leur vie privée, conformément aux dispositions de l’article L. 633-2 du code de la construction et de l’habitation issues de l’article 48 de la loi « ALUR », qui encadrent les limitations pouvant être apportées à la jouissance du domicile, en particulier par le règlement de fonctionnement (instruction du 9 septembre 2015).Pour mémoire, cet article dispose notamment que le gestionnaire ne peut, sauf en cas d’urgence motivée par la sécurité immédiate de l’immeuble, accéder au local privatif du résident qu’à la condition d’en avoir fait la demande préalable et dans les conditions prévues par le règlement intérieur. Toutefois, le gestionnaire peut accéder au local privatif du résident dans les conditions prévues pour la mise en œuvre de l’accompagnement personnalisé défini dans le contrat de séjour conclu avec le résident.

Les foyers de jeunes travailleurs sont soumis aux obligations d’évaluation interne et externe de droit commun des établissements sociaux et médico-sociaux, notamment à l’obligation de transmission d’un rapport d’évaluation interne tous les 5 ans en application de l’article D. 312-203 du code de l’action sociale et des familles (instruction du 9 septembre 2015).

En outre, les FJT percevant une aide du Fonjep donnent lieu à une évaluation triennale (instruction du 9 septembre 2015).

En complément de ces dispositions, il apparaît souhaitable qu’un rapport d’activité continue d’être adressé annuellement à la commission régionale des foyers de jeunes travailleurs antérieurement prévue par la circulaire du 17 décembre 1996, quand elle continue de se réunir, ou à l’instance ad hoc en tenant lieu (instruction du 9 septembre 2015).

Régime d’autorisation. Depuis le 27 mars 2014, les foyers de jeunes travailleurs relèvent de nouveau des dispositions de droit commun en matière d’autorisation et sont donc soumis, pour les projets de création, de transformation et d’extension de grande capacité, à la procédure d’appel à projet prévue par le code de l’action sociale et des familles. Ceux qui ont été créés, transformés ou étendus entre le 31 mars 2010 et le 27 mars 2014 peuvent, sous certaines conditions, être considérés comme légalement autorisés.

Agrément du gestionnaire. Les gestionnaires de FJT créés à partir du 3 août 2015 doivent, sauf exception, être agréés pour la gestion de résidences sociales dans les conditions prévues par le code de la construction et de l’habitation.

Public accueilli et missions. Les FJT accueillent en priorité les jeunes en activité ou en voie d’insertion sociale et professionnelle âgés de 16 à 25 ans, notamment à l’issue d’une prise en charge par l’aide sociale à l’enfance, et ne peuvent accueillir de personnes ayant dépassé l’âge de 30 ans. Ils doivent en outre se doter d’un projet socio-éducatif comportant un socle d’actions et de prestations minimales à l’égard des jeunes accueillis.

• Décret n° 2015-951 du 31 juillet 2015, J.O. du 2-08-15, codifié aux articles R. 312-153-1 à 312-153-3 du code de l’action sociale et des familles

• Instruction DGCS/SD1A n° 2015-284 du 9 septembre 2015, NOR : AFSA1521490J, B.O. Santé-Protection sociale-Solidarité n° 2015/9 du 15-10-15.