Coup de projecteur sur le troisième et dernier volet de la réforme territoriale

La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République – dite « loi NOTRe » – a été définitivement adoptée par le Parlement, le 16 juillet dernier, avant d’être validée dans sa quasi-totalité par le Conseil constitutionnel le 6 août. Ce texte, qui vise à clarifier « qui fait quoi », est le troisième volet de la grande réforme territoriale voulue par le président de la République, après la création des métropoles(1) et le découpage de la France en 13 régions(2). Amplement modifiée au cours de son examen parlementaire, elle fixe les compétences respectives des différents échelons territoriaux (régions, départements, intercommunalités, communes), confirmant la montée en puissance des régions et des intercommunalités sans toutefois aller jusqu’à la disparition des conseils départementaux (ex-conseils généraux), comme cela était envisagé initialement (voir aussi l’analyse de cette loi faite par le géographe Philippe Estèbe dans notre rubrique « Rencontre », ce numéro, page 30).

Elle avait déjà été abrogée pour ces collectivités sous le mandat de Nicolas Sarkozy, mais rétablie au début de celui de François Hollande : la clause de compétence générale, qui permet à une collectivité territoriale de se saisir de tout sujet ne relevant pas de l’Etat, est supprimée pour les départements et les régions. Ces deux échelons n’auront donc plus le droit d’intervenir sur tous les sujets ni de dépenser dans tous les domaines d’action publique. Le gouvernement en est convaincu, « cela permettra de clarifier “qui fait quoi”, d’harmoniser les politiques publiques entre les différents échelons, et d’éviter des dépenses inutiles lorsque plusieurs niveaux de collectivités se concurrencent sur un même domaine d’action ».

La commune demeure ainsi l’unique échelon de collectivité à disposer de la clause de compétence générale, « ce qui lui permettra de répondre à tous les besoins du quotidien des citoyens ».

La loi permet la montée en puissance des intercommunalités – terme qui, rappelons-le, désigne les différentes formes de coopération existant entre les communes au service de projets de territoire. Depuis le 1^er janvier 2014, les 36 700 communes de France font partie d’une intercommunalité : communauté de communes, agglomérations urbaines ou futures métropoles. Mais de tailles différentes, ces intercommunalités ont aujourd’hui, selon le gouvernement, des moyens trop faibles pour porter des projets d’envergure. C’est pourquoi il a été décidé de relever, à compter du 1^er janvier 2017, le seuil d’intercommunalité de 5 000 à 20 000 habitants. Ce relèvement s’accompagne d’un mouvement d’augmentation de leurs compétences, notamment en matière d’aménagement, d’entretien et de gestion des aires d’accueil des gens du voyage.

La loi modifie l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales pour préciser les compétences des conseils départementaux en matière de solidarité territoriale. Ils sont ainsi compétents « pour mettre en œuvre toute aide ou action relative à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité, au développement social, à l’accueil des jeunes enfants et à l’autonomie des personnes ». Ils le sont également « pour faciliter l’accès aux droits et aux services publics » dont ils ont la charge. A cet égard, la loi prévoit que, sur le territoire de chaque département, l’Etat et le conseil départemental élaborent conjointement un schéma départemental d’amélioration de l’accessibilité des services au public, associant les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ce schéma définira, pour une durée de six ans, un programme d’actions destiné à renforcer l’offre de services dans les zones présentant un déficit d’accessibilité des services et comprendra un plan de développement de la mutualisation des services sur l’ensemble du territoire départemental.

La loi NOTRe renforce les compétences des régions, qui acquièrent, entre autres, une compétence exclusive en matière de soutien aux actions de développement économique. Aussi et surtout, elles se voient confier un rôle accru dans le fonctionnement du service public de l’emploi, avec la tâche de « participer à la coordination des acteurs du service public de l’emploi sur leur territoire ». « Le président du conseil régional et le préfet de région élaborent une stratégie coordonnée en matière d’emploi, d’orientation et de formation professionnelles, en cohérence avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation », indique la loi. L’idée étant que cette stratégie se décline ensuite auprès des acteurs dans des conventions. Le président du conseil régional et le préfet de région devront en effet signer avec Pôle emploi, les représentants régionaux des missions locales, des organismes spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées et des présidents de maisons de l’emploi et de structures gestionnaires de plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi « une convention régionale pluriannuelle de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation ».

Plus encore qu’une participation des régions à la coordination des acteurs du service public de l’emploi, la loi NOTRe permet à l’Etat de leur déléguer la mission de veiller à la complémentarité de l’action des différents intervenants et de la coordonner – « notamment les missions locales, les plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi, Cap emploi et les maisons de l’emploi » – mais aussi de « mettre en œuvre la gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences ».

Enfin, signalons que la loi prévoit le transfert aux conseils régionaux, à compter du 1^er janvier 2017, des actions d’accompagnement à la création et à la reprise d’entreprises des demandeurs d’emploi (le dispositif NACRE).

La nouvelle loi donne la possibilité aux communes de moins de 1 500 habitants de ne pas créer – ou de fermer – un centre communal d’action sociale (CCAS), tout en maintenant son caractère obligatoire pour les autres communes. En effet, « 98 % des centres communaux d’action sociale seraient inactifs ou très peu actifs dans des communes de moins de 1 500 habitants », a expliqué le rapporteur (PS) de la loi à l’Assemblée nationale, Olivier Dussopt, au cours des débats.

Dans les hypothèses où un CCAS aurait ainsi été dissous ou bien n’aurait pas été créé, la loi prévoit que ses missions seront assurées soit directement par la commune, soit par un centre intercommunal d’action sociale (CIAS).

Dans un souci de clarification, le législateur a par ailleurs réécrit dans le code de l’action sociale et des familles les conditions dans lesquelles les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétents en matière d’action sociale peuvent créer – et dissoudre – un centre intercommunal d’action sociale (CIAS).