C’est « un bilan alarmant » de la mise en œuvre du droit à l’hébergement opposable (DAHO) que dresse le comité de suivi de la loi sur le droit au logement opposable (DALO), dans son huitième rapport remis à la ministre du Logement, et rendu public le 15 avril(1). Pour pallier les nombreux obstacles qui mettent le DAHO « en péril », le comité formule 19 propositions « pour que l’Etat se donne les moyens de garantir le droit inconditionnel d’accès à un hébergement dans notre pays », parmi lesquelles figure, en premier lieu, l’élaboration d’une loi de programmation pluriannuelle pour l’hébergement et le logement adapté.
Le droit à l’hébergement opposable est en effet largement battu en brèche puisque, par exemple, « en décembre 2014, 43 % des sollicitations au 115 n’ont pu donner lieu à une proposition d’accueil », dans un contexte de forte hausse (+ 44 %) du nombre de personnes sans abri entre 2001 et 2012, rappelle le comité de suivi, qui reprend des chiffres publiés par la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale et l’INSEE. Face à ce constat, « la principale variable d’ajustement reste l’hébergement hôtelier, avec une hausse de 73 % des orientations vers des chambres d’hôtel par rapport à décembre 2013 (près de 40 000 nuitées en 2014) », poursuit le rapport.
Mais s’il est « sinistré », le secteur de l’hébergement est aussi « en pleine restructuration », dans le cadre de « la refondation du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion », qui repose sur le service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO), créé en 2010 et dont le rôle pivot a été consacré par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové(2). A cet égard, « la mise en œuvre des SIAO a permis un progrès indéniable dans la prise en charge des ménages dépourvus de logement », estime le comité de suivi, qui souligne en particulier son rôle « important dans la dimension d’observation sociale ». De fait, malgré des statistiques nationales qui restent « peu fiables et incomplètes », le SIAO contribue à « démontrer le faible accès au DAHO », défini par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion et reconnu par le Conseil d’Etat « comme une liberté fondamentale ».
Du côté des chiffres, force est de constater en effet que, si « le nombre de recours devant la commission de médiation au titre du DAHO est en constante augmentation depuis 2008 », il reste faible au regard du nombre de ménages susceptibles d’être concernés, et ces recours se soldent rarement par une proposition d’hébergement stable : en 2014, sur 10 879 recours déposés, 7 225 ont reçu une décision favorable mais seulement 1 932 d’entre eux ont donné lieu à une proposition d’hébergement ou de logement d’insertion, précise le comité de suivi dans un communiqué, les chiffres les plus récents contenus dans le rapport lui-même étant arrêtés à octobre 2014. « Au total, depuis la mise en œuvre du DAHO, 17 279 ménages restent à accueillir sur 28479 ménages reconnus prioritaires, soit 60,7 % », poursuit le comité, avant de préciser que « seules 5 983 personnes ont été accueillies, soit 21 % ». Et, malgré un taux de décisions favorables en hausse au premier semestre 2014 (à hauteur de 3 686), « seulement 828 bénéficiaires du DAHO ont été accueillis ou ne sont plus à accueillir », note le rapport, alors que « le délai de relogement dans le cadre du DAHO n’est que de six semaines ».
« Ce bilan inquiétant est le reflet des difficultés manifestes à assurer le respect [de ce droit] » dont la mise en œuvre souffre « de nombreuses entraves », estime le comité de suivi, qui évoque l’insuffisance de l’offre et la fragilité des demandeurs. Au final, « le DAHO ne parvient pas à remplir sa mission de dernier recours pour les personnes les plus vulnérables », mais « s’apparente davantage à un mode d’accès spécifique dont les bénéficiaires sont déterminés sur des critères flous et arbitraires ».
Le comité encourage donc les préfets à mobiliser toutes les ressources possibles pour augmenter l’offre, ainsi que les capacités d’accueil en centre d’hébergement et de réinsertion sociale et en logement d’insertion, pour développer l’intermédiation locative, mais aussi pour corriger l’orientation du secteur, « encore trop axé sur un fonctionnement urgentiste et saisonnier », très coûteux et pourtant insatisfaisant – une remarque nuancée par le lancement du plan triennal 2015-2017 de réduction du recours aux nuitées hôtelières(3). Il recommande aussi de mieux identifier les besoins territoriaux, les « diagnostics à 360 degrés » tardant toujours à se mettre en place.
Il constate en outre que « le recours hébergement de la loi DALO reste peu connu, et largement sous-employé », et qu’une majorité des intéressés potentiels n’a tout simplement pas connaissance de l’existence du DAHO, qui plus est « mal adapté aux besoins et aux capacités des sans-abri » et des mal-logés dont « l’extrême précarité […] les place dans des conditions d’existence impropres à la réalisation des démarches administratives » nécessaires. Le comité de suivi insiste donc sur l’accompagnement à fournir par les professionnels, malgré la dichotomie qui traverse le secteur entre urgence sociale et insertion et le fait que les travailleurs sociaux sont souvent dissuadés d’engager des démarches DAHO par la pénurie d’hébergement et de logement. Pour vaincre ces résistances, des outils de communication adaptés aux publics visés doivent être élaborés, la liste des organismes agréés pour accompagner les candidats au DAHO doit être diffusée au niveau départemental, et les travailleurs sociaux doivent être formés sur les différents recours existants, leurs objectifs et leurs modalités.
Quant aux critères d’appréciation du caractère prioritaire et urgent mis en œuvre au sein des commissions de médiation, ils doivent être harmonisés et simplifiés, tandis que l’articulation entre DAHO et SIAO doit être clarifiée ; elle pose en effet « de nombreux problèmes dans la mesure où elle n’est pas clairement définie par les textes en vigueur ».
(1) Le droit à l’hébergement opposable en péril – Disponible sur