La circulaire « Valls » du 28 novembre 2012 relative aux conditions d’examen des demandes de régularisation des ressortissants étrangers en situation irrégulière ne fixe pas de « lignes directrices », mais de simples « orientations générales ». Elle ne peut donc être invoquée devant le juge administratif. C’est ce qu’a décidé le Conseil d’Etat dans un arrêt du 4 février.
Alors ministre de l’Intérieur, Manuel Valls avait diffusé cette circulaire pour éclairer les préfets dans l’exercice du pouvoir d’appréciation qui leur est reconnu en matière d’admission exceptionnelle au séjour. Elle était censée répondre à la promesse de campagne de François Hollande de définir des critères « objectifs » et « clairs » de régularisation des personnes sans papiers… mais déjà, à l’époque, certaines associations de défense des droits des étrangers avaient émis des doutes sur son opposabilité devant une juridiction, appelant plutôt à une refondation de la loi(1). La position du Conseil d’Etat confirme leurs craintes.
Point de départ de cette affaire : un ressortissant colombien en situation irrégulière a demandé sa régularisation en raison de ses liens personnels et familiaux en France. Le préfet a refusé de lui délivrer la carte de séjour « vie privée et familiale » qu’il réclamait et a prononcé à son encontre une obligation de quitter le territoire français. Estimant répondre aux critères fixés par la circulaire du 28 novembre 2012, l’intéressé a alors contesté ces décisions devant la justice. Le tribunal administratif puis la cour administrative d’appel (CAA) de Paris lui ont successivement donné raison et ont prononcé l’illégalité des décisions préfectorales. A leurs yeux, en effet, le requérant pouvait se prévaloir de la circulaire pour obtenir son admission au séjour et sa situation répondait aux critères qu’elle définit.
La jurisprudence n’était pas pour autant fixée en la matière. D’autres cours administratives d’appel ont en effet refusé d’admettre l’invocabilité de la circulaire « Valls », comme celle de Lyon qui, dans une décision du 4 décembre 2014, a estimé qu’elle était « dépourvue de caractère réglementaire »(2). Le Conseil d’Etat met fin, à cet égard, à toute forme d’incertitude.
Une simple circulaire n’a aucune valeur normative et ne peut donc, en principe, être invoquée devant le juge. Néanmoins, indique le Conseil d’Etat, si elle contient des « lignes directrices » – et si elle a été publiée –, un requérant peut alors s’en prévaloir devant le juge. Dans ce cas, s’il remplit les critères énoncés par ces « lignes directrices », l’administration ne peut lui opposer un refus à moins qu’elle ne dispose d’un motif légitime pour s’en écarter.
La question était donc de savoir si la circulaire « Valls » énonçait ou pas des « lignes directrices » et fixait, autrement dit, des critères que l’administration devait nécessairement examiner avant de se prononcer sur une demande de régularisation. La Haute Juridiction a répondu par la négative, en insistant sur le fait que la régularisation d’un étranger est avant tout une mesure gracieuse qui relève du pouvoir d’appréciation du préfet. Ainsi, s’il est « loisible au ministre de l’Intérieur […] d’énoncer des orientations générales destinées à éclairer les préfets dans l’exercice de leur pouvoir de prendre des mesures de régularisation » – ce qu’il a fait, aux yeux des Sages, avec sa circulaire du 28 novembre 2012 –, il revient au final au préfet, « dans l’exercice du pouvoir dont il dispose, d’apprécier dans chaque cas particulier, compte tenu de l’ensemble des éléments caractérisant la situation personnelle, l’opportunité de prendre une mesure de régularisation favorable à l’intéressé ».
(2) CAA Lyon, n° 14LY01443, 4 décembre 2014, disp. sur