La commission des finances du Sénat a confié à la Cour des comptes, en novembre 2013, une enquête sur la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), afin d’en dresser un état des lieux et de « disposer d’une appréciation de l’efficacité de l’organisation actuelle [de ses] missions ». Finalisée en octobre dernier, cette enquête a fait l’objet d’un rapport d’information de la commission des finances rendu public le 21 janvier(1). Une enquête qui vient à l’appui des travaux préparatoires de la future réforme de la justice pénale des mineurs(2).
En avant-propos, son rapporteur, le sénateur Antoine Lefèvre (UMP, Aisne) rappelle que les travaux de la Cour des comptes visaient « notamment à évaluer les conséquences du changement du cadre législatif et financier : les interventions de la PJJ ont été recentrées depuis 2007 sur la prise en charge des mineurs délinquants[3], parallèlement à une réduction des dotations budgétaires et à une diminution des effectifs réels de près de 6 % entre 2008 et 2012 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) ».
Qu’il s’agisse de la nouvelle organisation interne de la PJJ (restructuration autour de neuf directions interrégionales et de 54 directions territoriales, affirmation de son rôle de coordination), effective depuis le 1er janvier 2009, ou de la « rationalisation bienvenue des structures » – les dépenses au profit du secteur associatif habilité ont diminué de plus de 15 % entre 2008 et 2013 –, « la Cour des comptes souligne les progrès accomplis par la PJJ, notamment en ce qui concerne son organisation interne », écrit le rapporteur de la commission des finances. « Toutefois, nuance-t-il, les conséquences de la réduction importante des moyens sur la qualité de la prise en charge et ses effets à moyen terme sont difficiles à évaluer, d’autant que la PJJ doit améliorer ses outils de suivi et d’évaluation. »
Afin de poursuivre et d’approfondir les réformes engagées, la Cour des comptes formule donc une dizaine de recommandations visant notamment à renforcer le rôle de coordination de la PJJ. En effet, ses organes de concertation « fonctionnent de façon très disparate » et, afin de « définir une véritable politique territoriale de justice des mineurs », la Haute Juridiction préconise la tenue régulière de réunions de concertation dans le ressort des cours d’appel.
La Cour des comptes suggère également de simplifier et d’unifier les procédures d’autorisation et d’habilitation des associations prenant en charge les mineurs sous main de justice, qui sont jugées « complexes » et qui conduisent à des « redondances » et à des pratiques hétérogènes.
Elle plaide par ailleurs pour une amélioration des pratiques tarifaires et du suivi des coûts à travers la production d’une « grille tarifaire opposable » ou, au moins, la modélisation du coût de chaque mesure et journée d’hébergement afin de simplifier le mode de calcul du financement octroyé aux associations. Sur ce dernier point, le rapport propose d’instaurer, pour les établissements du secteur public de la PJJ, une comptabilité analytique « permettant de rapporter les coûts à l’activité réalisée et d’objectiver les prévisions budgétaires », et d’étendre à ses établissements l’exercice de convergence tarifaire appliqué au secteur associatif.
La Haute Juridiction financière propose aussi d’inscrire l’évaluation dans le cadre de la mesure de la performance via le renforcement de l’audit interne, ainsi que l’amélioration du suivi et de l’évaluation de la politique publique. Dans son enquête, elle recommande ainsi d’« assurer le suivi de l’activité des éducateurs tout au long de l’exécution des mesures qui leur sont attribuées et [de] décompter les mesures abandonnées en cours d’exécution ou n’allant pas à leur terme ».
S’agissant du suivi des jeunes eux-mêmes, elle préconise, « afin d’évaluer l’efficacité de l’action de la PJJ sur les mineurs pris en charge, [de] confier à un organisme indépendant la réalisation d’études de cohorte […] pour apprécier plus finement les résultats des interventions de la PJJ, notamment sur la durée ».
Concernant la « délicate question de la répartition des compétences entre la PJJ et les départements », la Haute Juridiction financière se déclare favorable à une « compétence exclusive » des départements pour les mesures d’assistance éducative. Sur ce point, comme le rappelle Antoine Lefèvre, « plusieurs membres de la commission des finances ont souligné les risques résultant d’une spécialisation et ont plaidé pour davantage de souplesse ». Ils ont notamment insisté sur l’importance pour les jeunes d’« avoir un référent dans la durée » et de « prendre en compte l’unité des parcours personnels », et souligné que la rupture de suivi du jeune entre la PJJ et le conseil général peut entraîner des coûts supplémentaires. Le rapporteur n’est lui-même pas favorable à cette spécialisation stricte et souhaite que « les mesures d’assistance éducative susceptibles de succéder à une mesure pénale puissent être mises en œuvre par la PJJ, dans l’intérêt du jeune ».
Enfin, si la Cour des comptes n’a pas abordé le sujet de la prise en charge des mineurs isolés étrangers, l’examen en commission de son enquête a mis en évidence la « nécessité d’étudier et de régler » cette question, qui constitue une charge financière importante pour les conseils généraux et appelle une « réponse urgente ».
(1) Rapport d’information n° 217 sur l’enquête de la Cour des comptes relative à la protection judiciaire de la jeunesse – Janvier 2015 – Disponible sur
(3) La PJJ prend en effet désormais en charge les mesures pénales intéressant les mineurs tandis qu’il appartient au conseil général de mettre en œuvre les mesures civiles.