La réforme de la domiciliation reste au milieu du gué

Permettre à des personnes sans domicile stable de recevoir du courrier et d’accéder à des droits et prestations qui nécessitent une adresse (minima sociaux, couverture maladie, logement social, inscription sur les listes électorales, aide médicale de l’Etat [AME], procédure d’asile…) : tels sont les deux principaux objectifs de la domiciliation. « C’est un droit fondamental dans la mesure où il permet d’instruire tous les autres droits », explique Françoise Mertz, directrice adjointe du pôle « urgence » à l’association Aurore, qui gère un service de domiciliation à Paris.

Ce service gratuit, mis en œuvre par des organismes agréés (principalement des associations) et par les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS-CIAS), est par ailleurs un moyen pour les intervenants sociaux de créer ou de maintenir un lien avec des personnes souvent isolées. En offrant la possibilité d’établir ou de conserver un ancrage dans la vie sociale, la domiciliation marque, potentiellement, le début d’un parcours vers le droit commun dans le cadre d’un processus d’insertion ou de réinsertion. C’est aussi un acte de reconnaissance. « Quelqu’un qui n’a pas d’adresse n’est de nulle part. La domiciliation, c’est le rendre citoyen d’un endroit », avance Nora Ourrad, chef de service du pôle social au CCAS de Saint-Denis (Seine-Saint-Denis), qui remet plus de 20 000 courriers par an.

L’essentiel de l’activité de domiciliation est constitué par la réception et la mise à disposition du courrier. Des tâches plus complexes qu’il n’y paraît. La boutique Solidarité Emmaüs Créteil (Val-de-Marne), agréée pour domicilier 550 personnes, reçoit en moyenne 400 lettres par jour. « Il faut les réceptionner, les classer, puis effectuer la distribution dans des tranches horaires suffisamment larges pour que les personnes qui travaillent puissent récupérer leur courrier (de 8 heures à 19 heures selon les jours), noter les dates de passage, imprimer des attestations si besoin… », explique Vincent Trichet, responsable de la domiciliation. « Notre service est habilité pour 3 000 domiciliations. Autant dire que, chaque matin, c’est un peu la cohue avec des personnes qui ne comprennent pas qu’un courrier attendu n’est pas arrivé, d’autres qui réagissent avec mécontentement à une lettre… », relève Françoise Mertz.

Dans de nombreux cas, le courrier suscite un besoin d’aide à la lecture et à la compréhension et des demandes de conseils concernant le remplissage de formulaires ou les démarches à suivre. « Sur les 95 personnes reçues en moyenne chaque jour, nous délivrons une quinzaine de mini-entretiens sociaux destinés à répondre aux questions liées à un courrier en provenance d’une institution – CAF, Pôle emploi… », précise Vincent Trichet. Dans son service, la demande d’explication est d’autant plus importante que les personnes sont souvent d’origine étrangère – 169 nationalités différentes s’y côtoient – et maîtrisent parfois mal le français et les codes de l’administration. Si la plupart des organismes orientent les personnes qui en ont besoin vers des partenaires extérieurs (en particulier les services sociaux des départements), ils sont plus rares à proposer un accompagnement social – à l’image du CCAS de Saint-Denis où deux assistantes sociales sont chargées d’accompagner les bénéficiaires lorsqu’ils n’ont pas d’autres référents sociaux sur le territoire.

En Ile-de-France, beaucoup d’associations n’ont pas la marge de manœuvre suffisante pour fournir des prestations au-delà de la simple boîte postale en raison de l’engorgement qui menace le dispositif. La boutique Solidarité Emmaüs Créteil doit faire face à 150 nouvelles demandes par mois. « Nous ne pouvons répondre qu’à moins de 10 % d’entre elles, si bien que notre liste d’attente compte 1300 personnes, ce qui est malheureusement représentatif de la situation au plan régional », explique Vincent Trichet. « Chez nous, le délai pour bénéficier d’une domiciliation est de quatre à six semaines », avance également Françoise Mertz. Effet pervers de cette embolie : une sélection des personnes domiciliées. « On en vient à privilégier celles dont on estime que la domiciliation va constituer une première étape pour construire un projet », déplore Françoise Mertz.

Face à une telle situation, les associations reprochent aux CCAS de ne pas suffisamment s’impliquer dans la domiciliation, qui fait pourtant partie de leurs missions : ils sont tenus légalement de procéder à une élection de domicile pour toute personne qui présente des liens avec leur commune. « Certains CCAS ne domicilient pas du tout, d’autres financent des associations chargées d’assurer la domiciliation à leur place ou réorientent vers elles sans les financer. Enfin, certains domicilient mais selon des critères de lien avec la commune très restrictifs. Au final, en Ile-de-France, les associations assurent entre 65 et 90 % des domiciliations », estime David Hedrich, coordinateur de l’association Dom’Asile, qui gère plusieurs centres de domiciliation en Ile-de-France. « A Paris, ajoute Françoise Mertz, les permanences sociales d’accueil gérées par la municipalité, qui ont en charge l’accueil et la domiciliation des personnes sans domicile fixe, écartent systématiquement certaines personnes, notamment les sans-papiers qui, du coup, n’ont d’autres choix que de se tourner vers les associations. Pourtant, ces dernières ne sont censées venir qu’en appoint d’un dispositif qui doit être mis en œuvre par les villes. »

« Selon les associations, les CCAS ne rempliraient pas leur obligation légale de peur d’attirer des personnes en situation précaire sur leur territoire, mais ce n’est pas le cas, conteste, de son côté, Benoît Calmels, délégué général de l’Union nationale des centres communaux d’action sociale (Unccas). Etant donné la charge de travail liée à la domiciliation – aménagement des locaux, réception du courrier, stockage, distribution, accompagnement des personnes pour le décryptage… – ainsi que l’accroissement de la demande et le faible nombre d’associations agréées, les CCAS font surtout du mieux qu’ils peuvent ! » Et de citer l’exemple du CCAS de Marseille qui domicilie 2 400 personnes pour un coût global annuel de 228 000 €. « C’est loin d’être anodin dans un contexte où les collectivités sont appelées à réduire leur budget ! »

De fait, certains CCAS s’efforcent d’exercer leur devoir de domiciliation. Celui de Saint-Denis s’y est mis récemment avec dynamisme : « Comme la quasi-totalité des CCAS du département, il ne domiciliait pas. C’est en particulier sous la pression des associations que les élus du mandat précédent ont décidé de réfléchir à la mise en place d’un service qui a vu le jour en 2010 », explique Nora Ourrad, qui a porté le projet depuis le départ. Grâce à un budget initial de 250 000 € alloué par la ville, 450 personnes ont été domiciliées en 2010 ; elles sont 3600 aujourd’hui. Nora Ourrad ne s’est pas arrêtée là : avec quelques autres CCAS, son équipe a élaboré un référentiel destiné à promouvoir la domiciliation auprès des villes de Seine-Saint-Denis. « Alors qu’en 2004 seuls quatre CCAS domiciliaient dans notre département, nous sommes désormais une bonne trentaine », se félicite Nora Ourrad. Selon elle, cette avancée tient à la suppression de deux freins : la méconnaissance du dispositif et la crainte d’un appel d’air. « Nous avons réussi à convaincre les élus que la domiciliation n’allait pas grever leur budget d’aide financière en leur montrant, chiffres à l’appui, que les personnes domiciliées ne le faisaient pas pour solliciter une allocation, mais pour accéder à des droits. »

Quelques acteurs volontaristes ne pallieront toutefois pas à eux seuls les lacunes du système. Sous la pression des associations, qui n’ont eu de cesse de plaider pour un meilleur pilotage et une simplification, une première réforme du régime de domiciliation a vu le jour en 2007 dans le cadre de la loi instituant le droit au logement opposable (DALO)(1). Jusque-là, les personnes devaient demander une attestation de domiciliation pour chacun des droits, ce qui était très complexe. « La loi DALO a constitué une avancée en ne prévoyant plus que trois types de domiciliation : l’une généraliste pour la plupart des droits, l’une relative à l’AME et une autre à l’asile. Mais cette simplification a été jugée insuffisante : la procédure restait très compliquée, en particulier pour les personnes étrangères, qui pouvaient avoir besoin des trois dispositifs – AME, asile et généraliste », explique Laura Charrier, chargée de mission à la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS).

Les associations ont été de nouveau entendues dans le cadre du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale de janvier 2013, qui comporte la mise en place de « schémas de la domiciliation » et une nouvelle simplification du dispositif. Ces schémas sont censés répondre au défaut de coordination territoriale de l’Etat. « Depuis la loi DALO, les préfets de départements sont tenus de jouer ce rôle mais, dans les faits, les réunions qui regroupent l’ensemble des acteurs de la domiciliation sont extrêmement rares et lorsque nous faisons remonter les problèmes, il est peu fréquent qu’une suite soit donnée », affirme David Hedrich. « Alors que nous aurions besoin d’être soutenus par la préfecture, elle reste plus que discrète sur la domiciliation », note également Sophie Hagniel, assistante sociale au sein de l’unité « domiciliation » du CCAS de Reims. Annexés au plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD) mis en place par la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) de mars 2014, ces nouveaux schémas, en cours de réalisation dans la plupart des régions, doivent se décliner en un état des lieux départemental de la domiciliation et un plan d’action. « Elaborés avec l’ensemble des acteurs concernés, ils visent à établir une meilleure adéquation entre les besoins et l’offre de domiciliation. En faisant plus étroitement travailler ensemble associations, CCAS et services de l’Etat, ils doivent permettre, d’une part, de décongestionner les grandes agglomérations et, d’autre part, de veiller à ce que l’ensemble du territoire soit équitablement pourvu en structures domiciliataires », précise Sylvain Turgis, adjoint de la sous-directrice de l’inclusion sociale, de l’insertion et de la lutte contre la pauvreté à la direction générale de la cohésion sociale (DGCS). « Etant donné le contexte de précarité croissante et de baisse des moyens, se mettre autour d’une table pour produire de l’intelligence collective au lieu de camper chacun sur ses positions est un passage obligé », approuve Benoît Calmels.

Quant à la simplification, déclinée dans la loi « ALUR »(2), elle met fin à la procédure spécifique de domiciliation pour les personnes demandant l’AME. Néanmoins, la procédure concernant l’asile est renvoyée à la réforme du droit d’asile (voir page 33), une déception pour les associations, qui revendiquaient une procédure unique. L’application concrète de la réforme suscite en outre quelques inquiétudes, comme à Médecins du monde qui gère un service de domiciliation AME au sein de son centre d’accueil, de soins et d’orientation (CASO) de La Plaine-Saint-Denis (Seine-Saint-Denis): « Dans la mesure où nous avons créé cette antenne pour répondre aux besoins de notre public dans une perspective d’accès aux soins, si l’on vient à l’avenir nous demander une domiciliation généraliste [par exemple, pour une ouverture de droit au RSA], nous ne sommes pas certains d’être en mesure d’y répondre. Inversement, les organismes qui font de la domiciliation généraliste auront-ils l’expertise pour faire de la domiciliation AME ? Même si nous sommes plutôt satisfaits de la simplification, la façon dont elle va se mettre en place demeure un grand point d’interrogation », observe Clémentine Bret, référente « domiciliation » à Médecins du monde.

Une concertation, pilotée par la DGCS(3), a été amorcée en juin 2013 dans la continuité du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté. Elle devrait déboucher, à la mi-2015, sur la parution de décrets et d’une circulaire d’application précisant la mise en œuvre de la procédure simplifiée (généraliste et AME) et proposant des documents rénovés (attestation Cerfa, rapport d’activité-type). « Nous travaillons à clarifier certaines dispositions comme la notion de lien avec la commune qui détermine la domiciliation pour les CCAS, dans l’idée que des critères plus précis permettront d’aller vers une plus grande équité de traitement », souligne Sylvain Turgis.

Si, de l’avis des associations et des CCAS, la réforme va dans la bonne direction, la domiciliation ne bénéficie toujours pas de financement dédié. « On en est encore à l’âge de pierre, déplore Françoise Mertz. Un service de domiciliation devrait au moins pouvoir disposer d’une permanence d’écrivain public et d’un soutien approprié pour les personnes qui n’ont aucun suivi par ailleurs. Mais, faute de moyens, nous sommes dans l’incapacité de proposer ces prestations. Beaucoup d’associations ne fonctionnent qu’avec des bénévoles, dans des locaux inadaptés et avec des méthodes archaïques : comment être efficace et éviter les erreurs sans outil de gestion informatisé alors que certains matins, nous avons jusqu’à 600 lettres à trier ? Or l’Etat ne prévoit toujours pas de financer un logiciel informatique unifié pour tous les services de domiciliation. Quant à mettre en place une application informatique ou des bornes pour éviter aux personnes de se déplacer ou de faire la queue si elles n’ont pas reçu de courrier, on en est loin ! » « Sachant que nous devons répondre à deux obligations, un entretien de renouvellement annuel et une radiation en cas de non-passage pendant trois mois, le volet administratif lié à la gestion des flux est particulièrement complexe », renchérit Nora Ourrad. « Autant nous avons un bon dialogue avec la DGCS et la plupart des ministères, autant dès que nous parlons d’argent, nos interlocuteurs bottent en touche. Aujourd’hui, les associations n’ont d’autres choix que de s’appuyer sur des bénévoles ou d’utiliser des fonds non destinés à cette activité », observe également David Hedrich. « Des avancées importantes ont certes été obtenues mais la situation n’est pas encore optimale, approuve Laura Charrier. Il s’agit désormais de reconnaître vraiment ce service en le dotant des moyens nécessaires en termes de financement, de formation des acteurs et d’équipements. »

L’Unccas est sur la même position : « Même si nous disposons de budgets municipaux, nous revendiquons un financement de l’Etat à la hauteur des besoins », affirme Benoît Calmels. L’union, qui a défendu en novembre dernier ses propositions auprès du secrétariat d’Etat chargé de la lutte contre l’exclusion(4), prévoit d’organiser, en avril, une journée de réflexion sur la domiciliation au cours de laquelle seront restitués les résultats d’une enquête sur l’implication des CCAS dans le dispositif.

Cependant, le financement n’est pas le seul point noir de la réforme. Les associations pointent également l’absence d’inconditionnalité et d’universalité de la domiciliation. « Toute personne qui juge avoir besoin d’une domiciliation devrait pouvoir y recourir. Or ce n’est toujours pas le cas : pour les personnes en situation irrégulière, la loi précise que le dispositif se limite à l’AME, à l’aide juridictionnelle et aux droits civils, explique Laura Charrier. C’est tout à fait illégal dans la mesure où le législateur leur reconnaît d’autres droits qu’elles ne pourront donc pas faire valoir. Cela amène en outre associations et CCAS à vérifier les situations administratives des personnes, ce qui n’est pas de leur ressort. »

Selon une enquête réalisée par la DGCS, à la fin 2013, les organismes domiciliataires se répartissaient comme suit :

→ 2 259 CCAS-CIAS ;

→ 1 043 associations ;

→ 819 autres (centres d’hébergement et de réinsertion sociale, centres d’accueil pour demandeurs d’asile, services sociaux de conseils généraux, services intégrés d’accueil et d’orientation…).

Ils domiciliaient 214 564 personnes.

L’idée fait son chemin : pourquoi ne pas ouvrir la domiciliation aux hôpitaux ? Quelques très rares établissements sont précurseurs, comme l’hôpital Delafontaine à Saint-Denis, qui a ouvert une permanence de domiciliation au début 2014. « C’est une solution qui a plusieurs avantages : les personnes sans domicile qui ont besoin de soins d’urgence peuvent ouvrir des droits rapidement et l’hôpital se faire rembourser ses frais par l’assurance maladie, ce qui évite de déséquilibrer son budget », observe Nora Ourrad, chef de service du pôle social du centre communal d’action sociale (CCAS) de Saint-Denis. Autre intérêt : l’arrivée de ces nouveaux acteurs permettrait de désengorger le dispositif. « Les hôpitaux publics nous utilisent comme boîte aux lettres, ce qui participe à la saturation du système car nous sommes amenés à domicilier des personnes hospitalisées qu’on ne verra quasiment jamais au détriment de personnes que nous pourrions accompagner dans un projet pérenne. La création, par les hôpitaux, de leur propre service de domiciliation serait une avancée », avance Françoise Mertz, directrice adjointe du pôle « urgence » de l’association Aurore. Même constat à l’Union nationale des centres communaux d’action sociale : « Les quelques hôpitaux qui ont un agrément “domiciliation” fonctionnent très bien et cela a un véritable impact sur la file active des CCAS », note-t-elle. « Ce type d’initiatives, qui déleste les associations saturées, est tout à fait vertueux », approuve également Sylvain Turgis, adjoint à la sous-directrice de l’inclusion sociale, de l’insertion et de la lutte contre la pauvreté à la direction générale de la cohésion sociale.

Alors que la domiciliation a été créée pour faciliter l’accès aux droits, certains organismes administratifs ou institutionnels (centres d’impôt, banques…) refusent de la prendre en compte. « Les personnes domiciliées éprouvent régulièrement des difficultés pour l’ouverture d’un compte, l’inscription des enfants à l’école, la délivrance d’un titre de séjour… », explique Nora Ourrad, chef de service du pôle social du centre communal d’action sociale de Saint-Denis. Même constat à Dom’Asile, association spécialisée dans la domiciliation « asile »: « Nous sommes confrontés aux cas de personnes qui, ayant obtenu le statut de réfugié, ont droit à un titre de séjour mais se le voient refuser faute d’hébergement stable. De même, certaines familles domiciliées dans nos centres parisiens n’ont jamais pu obtenir la scolarisation de leurs enfants et essuient des refus de la part des mairies d’arrondissement », rapporte David Herdich, coordinateur de Dom’Asile. « Toutes ces pratiques sont illégales dans la mesure où l’attestation de domiciliation est opposable et vaut domicile », avance pourtant Laura Charrier, chargée de mission à la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale.