Empowerment, une contre-culture pour le travail social

La pénétration rapide de l’idée anglo-saxonne d’empowerment chez les professionnels de l’intervention sociale et de la politique de la ville, principalement depuis les émeutes des banlieues de 2005, ne va pas sans quelques inconvénients. Sans équivalent en français, le terme fait l’objet d’une multitude de déclinaisons se référant à des postures idéologiques parfois radicales : capacitation, habilitation, empouvoirisation, autonomisation, activation, pouvoir d’agir… Avec le risque de devenir une notion-valise dans laquelle chacun pourrait puiser pour redorer des pratiques anciennes. « L’enjeu n’est pourtant pas négligeable, puisque de plus en plus de fonds publics sont consacrés à l’atteinte de cet objectif d’empowerment, bien qu’on ne sache toujours pas en quoi il consiste précisément ni comment l’évaluer ! On se trouve aujourd’hui dans une situation paradoxale dans laquelle l’empowerment des personnes et des collectivités est élevé au rang de vertu incantatoire alors que, pour un observateur novice et rigoureux, ce concept apparaît au mieux comme un vœu pieux, au pire comme un leurre sophistiqué », relève Yann Le Bossé, chercheur à la faculté des sciences de l’éducation Laval, au Québec(1). Ce psychosociologue, qui consacre depuis une vingtaine d’années ses travaux à la notion d’empowerment, a formalisé l’approche du « développement du pouvoir d’agir » (DPA) qui tend à s’installer en France(2).

Importée du community organizing nord-américain, la visée d’un empowerment des populations n’existe qu’en référence à un pouvoir dont elles seraient privées et qu’il leur faudrait conquérir, rappelle Julien Talpin, chargé de recherche en sciences politiques au CNRS(3). « Outre-Atlantique, la société civile a dû faire face au démantèlement de l’Etat providence amorcé dès les années 1930. Des citoyens des quartiers, majoritairement issus des communautés ethniques, ont commencé à s’organiser pour compenser la disparition de services autrefois assurés par l’Etat. Il y a dès le départ un rejet assez radical du paternalisme du travail social, ainsi que de l’advocacy, c’est-à-dire de militants qui parlent et agissent au nom des classes populaires. Au point de boycotter les espaces institués de concertation, de type conseil de quartier, en considérant que ce sont des instances de formation de petits notables locaux. »

En France, le tableau est tout autre. Les années de politique de la ville et d’inscription de la participation dans les textes de loi, qui n’ont débouché que sur des dispositifs de concertation d’une portée très relative, ont plongé les habitants, et avec eux les usagers des institutions, dans un sentiment d’inutilité. Pour Julien Talpin, l’intérêt du travail social pour l’empowerment tient au fait que celui-ci part du constat que les populations marginalisées souffrent avant tout d’une répartition inégale du pouvoir dans la société. « Cette notion rompt avec la conception traditionnelle de la démocratie participative. Elle repolitise la question de la participation, puisqu’il s’agit non plus de se mettre autour de la table en partant du principe que chacun est égal, mais de prendre en compte les inégalités de pouvoir et d’accès au pouvoir. Elle sort également d’une vision très individualisée de la participation centrée sur le citoyen ordinaire, en replaçant la question du collectif ou de la communauté au centre de l’interrogation sur l’émancipation des groupes dominés. »

Mais comment aller jusqu’au bout de la démarche dans un contexte professionnel très différent de celui des pays anglo-saxons ? « En disant vouloir développer le pouvoir d’agir de leurs usagers ou des habitants, les travailleurs sociaux ne peuvent s’affranchir d’une réflexion puissante sur le sens de leur mission. Car, une fois dit cela, il faut voir en quoi ils sont en capacité aujourd’hui, pour des raisons statutaires, salariales liées au rapport de forces avec les pouvoirs publics qui les financent, de faire de l’empowerment de type politique, c’est-à-dire de transformer les pratiques et les logiques de domination en œuvre dans ce champ », souligne Manuel Boucher, sociologue, directeur du Centre de recherche interinstitutionnel sur la transformation et l’intervention sociales (Critis)(4).

Et, de ce point de vue, force est de constater que leur marge de manœuvre est étroite. En témoignent les résultats d’une recherche réalisée sous l’égide du Critis dans les institutions de la protection de l’enfance de Haute-Normandie, d’Aquitaine et de Provence-Alpes-Côtes d’Azur (PACA). Objectif : étudier comment y étaient répercutés les mots d’ordre de la participation et du renforcement du pouvoir d’agir des enfants et des parents faisant l’objet d’une mesure judiciaire. Conduite entre 2012 et juillet 2014 auprès de structures réputées particulièrement innovantes, l’étude (non encore disponible) montre que si les éducateurs valorisent bien dans leur discours la participation et la coconstruction avec les familles, c’est d’abord et essentiellement la manière dont leurs usagers se conforment au dispositif mis en place qu’ils vont tenter de saisir. « Nous ne sommes pas du tout dans un mouvement d’émancipation des familles, mais dans des injonctions à la participation reposant sur des manières attendues de se comporter. Même si le développement de mesures alternatives au placement en institution, comme le maintien de l’enfant protégé dans sa famille, vont dans le sens d’une mobilisation des compétences des parents, la culture de la protection les place dans un processus de disqualification difficile à contrebalancer », analyse Agathe Petit, chargée de la mission « recherche » à l’Institut régional du travail social (IRTS) PACA-Corse.

Pour Bernard Vallerie, responsable du département « carrières sociales » de l’université Grenoble-2, un aggiornamento complet des principes d’action est nécessaire(5). « Le développement du pouvoir d’agir vient bousculer toutes les hiérarchies du travail social. Quand les diplômes d’Etat placent les travailleurs sociaux en position d’expertise sur les situations qu’ils rencontrent, le DPA, en s’occupant de leur contexte de vie, enseigne à l’inverse qu’il s’agit d’aider les personnes à résoudre leurs affaires. Un intervenant qui se réfère au DPA aboutit automatiquement à la question de l’accès aux ressources et du changement social. C’est contre-culturel ! »

Ancien éducateur spécialisé « marqué par le sentiment d’avoir participé à des dynamiques extrêmement iatrogènes », Bernard Vallerie regrette le manque d’empressement des instituts de formation à se saisir du débat. Les possibilités pour les étudiants d’expérimenter des projets sur un temps suffisamment long sont quasi inexistantes et les mémoires d’éducateurs spécialisés ou d’assistants sociaux continuent d’ignorer prudemment le sujet du pouvoir d’agir des habitants ou des usagers des institutions sociales, constate-t-il. « L’appropriation par les étudiants de l’approche centrée sur le DPA serait susceptible de les aider à se décentrer du modèle médical dans lequel on sait ce qui est bon pour l’autre. Mais tout le monde est paralysé, et c’est seulement lorsque des organismes se sentent en difficulté que des propositions de formation pour leurs équipes deviennent envisageables. »

C’est ce même constat qui a conduit Claire Jouffray, formatrice(6), à quitter l’IRTS où elle enseignait l’intervention en service social à des assistants sociaux pour créer, en 2009, l’Association nationale pour le développement de l’approche DPA (Andadpa). « Il y a aujourd’hui une pensée politiquement correcte du “faire-avec” l’usager. Mais, dans la réalité, les travailleurs sociaux sont formés, et les institutions les poussent en ce sens, à établir un diagnostic social de façon unilatérale. Oui, ils recueillent la parole des usagers, mais les hypothèses qui en découlent ne sont jamais coconstruites avec les personnes », déplore-t-elle. L’objectif de l’Andadpa est de promouvoir une approche de l’intervention sociale fondée sur la prise en compte de ce qui est important du point de vue de la personne, et non plus de celui du professionnel en situation d’expertise, explique-t-elle. « Il s’agit d’identifier concrètement l’obstacle qui empêche la personne d’avancer, puis de repérer les acteurs concernés par ce problème et de faire bouger l’ensemble des éléments. » Dans une alternance de modules accordant une large place à l’analyse des pratiques et de temps d’expérimentation de terrain, les travailleurs sociaux sont invités à remettre en cause leur posture, à prendre conscience de l’écart entre les discours et les actes posés, pour finalement trouver de nouvelles marges de manœuvre. Avantage d’une méthode aussi concrète : « Elle sort la question de l’empowerment d’une dimension uniquement collective pour la rendre également opérationnelle dans la relation individuelle » et donc directement transférable dans les services sociaux.

Aline Sanchez, assistante sociale au conseil général du Gard, l’une des 700 professionnels à avoir bénéficié des formations ou des initiations de l’Andadpa, reconnaît avoir découvert une nouvelle façon de considérer son métier. « Mobiliser le pouvoir d’agir de quelqu’un est bien différent de rechercher son adhésion aux projets que nous lui traçons. Cela en fait un sujet social et non un objet. » Partant d’une définition approfondie du problème de l’usager, elle explore les solutions qu’il a déjà tentées, les obstacles rencontrés et les façons de s’y prendre autrement. « Un début de solution peut déjà apparaître dans la co-définition du problème, et il suffit parfois d’une bribe de piste pour que la personne accompagnée se mette en mouvement. Comme la solution aura été discutée et élaborée ensemble, il y a, de fait, adhésion. Et si les gens ne sont pas encore prêts à bouger, je m’adapte désormais à leur rythme sans me sentir dans l’impuissance », explique-t-elle.

Du côté des établissements sociaux et médico-sociaux, les acteurs les plus investis pointent la nécessité de bousculer les rigidités institutionnelles avant même de parler de pouvoir d’agir. Anne-Marie Fauvet, directrice de l’Association de gestion de l’action sociale des ensembles familiaux (Agacef), à Saint-Etienne, qui met en œuvre des actions de protection de l’enfance et d’accompagnement de bénéficiaires du RSA, va jusqu’à qualifier de « démagogique » une participation des usagers sans refonte de l’organisation. « Poser la question de la participation et du pouvoir d’agir des personnes accompagnées, c’est aussi poser celle du pouvoir que l’institution est prête à leur laisser. Ce qui nécessite une gestion du personnel et une organisation elles aussi extrêmement participatives. Les deux dimensions sont inséparables », assure-t-elle.

Bien qu’évoluant dans un cadre contraint de mandats administratifs et judiciaires, l’Agacef s’est engagée dans un fonctionnement quasi communautaire en assurant une transversalité des services pour sortir les travailleurs sociaux de leur accompagnement individuel et en multipliant les actions collectives avec les parents. Son service d’action éducative en milieu ouvert développe par exemple une « conférence des familles », qui permet de repenser la situation d’un enfant en difficulté dans un espace plus large que la cellule familiale, à partir d’un réseau identifié par l’enfant lui-même. Le principe, explique la directrice, est de donner rendez-vous à l’ensemble des membres du réseau dans un même endroit, de leur expliquer les risques encourus par l’enfant du point du vue de la protection de l’enfance, avant de leur laisser trouver par eux-mêmes une alternative au placement. « On se rend compte alors que les familles et les proches aboutissent à des solutions qu’aucun professionnel n’aurait pu élaborer seul, simplement parce qu’on leur a redonné ce pouvoir de le faire. » Pour accompagner cette transformation, les salariés ont été formés collectivement au développement social local, à la médiation et au travail collectif avec les familles. En 2015, deux nouvelles formations sont programmées, l’une sur l’approche systémique des situations, l’autre sur l’action communautaire. Même si les solutions de s’appuyer sur les familles peuvent inquiéter dans le contexte de la protection de l’enfance, Anne-Marie Fauvet écarte les doutes. « Vous ne pouvez pas demander à des personnes de s’impliquer dans des mesures en sachant par avance que leurs propositions vous mettront en difficulté. Cela veut dire qu’il faut se structurer pour prendre le risque », défend-elle.

Toute aussi déterminée, Marie-Christine Carayol, conseillère en économie sociale et familiale, a dû se résoudre à démissionner de son institution d’origine pour fonder l’association Parenchantement, qui travaille depuis 2007 à la mobilisation des habitants d’un quartier sensible de Strasbourg. « J’occupais des fonctions un peu similaires dans ma structure d’origine, mais il ne m’était jamais possible d’aller au bout de la démarche tant les contraintes administratives étaient grandes », explique-t-elle. Fonctionnant comme un catalyseur d’initiatives, Parenchantement aide les habitants du quartier à mettre en forme des idées d’amélioration de leur vie quotidienne. Microcrèche d’insertion permettant à des femmes immigrées de s’initier aux métiers de la petite enfance, accès à la culture, aux loisirs, soutien à la parentalité, groupes de paroles sur l’adolescence, médiateur social, aide administrative, entraide scolaire : les projets portés par l’association et ses 180 membres montrent que la jonction entre le travail social et les collectifs citoyens est possible. Il reste les conditions de la pérennisation de telles structures. Outre la prise de risque professionnelle, Marie-Christine Carayol dénonce « la spirale infernale des subventions » qui enferme les initiatives. Le dossier de subvention, explique-t-elle, stipule qu’il faut aller jusqu’au terme fixé à une action, même si les parents qui l’ont initiée sont entre-temps passés à autre chose. « Or, pour financer un poste de travailleur social, il faut multiplier les projets et les demandes de subventions, si bien qu’on se retrouve devant le paradoxe terrible de devoir institutionnaliser nos actions pour de purs aspects financiers. Plus nous grandissons, moins nous sommes dans le pouvoir d’agir. » Et d’inviter les pouvoirs publics à s’ouvrir au principe de subventions pluriannuelles fondées non plus sur la pérennisation des projets d’une association de quartier, mais sur sa gouvernance. « Autrement dit, le financement serait octroyé pour créer les conditions de la participation des habitants, en les accompagnant sur les problématiques qu’ils souhaitent soulever et en les formant. »

En dépit des incertitudes entourant encore un empowerment à la française, l’incitation au changement qu’il suscite montre qu’il ne s’agit en rien d’un effet de mode. Pour Yves Gilbert, professeur de sociologie à l’université de Perpignan(7), si la question d’un renforcement du pouvoir d’agir des personnes est devenue si importante, c’est qu’elle s’inscrit dans un contexte de délitement des liens sociaux et d’essoufflement des modèles théoriques du travail social. « Il faut sans doute penser l’empowerment comme l’outil d’un renouveau des systèmes de décision et d’action. A travers lui, il s’agit de redonner un espoir aux travailleurs sociaux, d’en faire des agents de transformation et non des collaborateurs de la domination ou des dissimulateurs de la souffrance sociale. »

Le discours sur la responsabilisation et la mobilisation des communautés possède aussi sa part d’ombre. « On peut en effet entendre ce projet aussi bien comme une revendication de plus de justice sociale et de pouvoir pour les plus démunis que comme une visée ultralibérale d’évacuer la responsabilité de l’Etat », soulève Hélène Balazard, chercheuse au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema). En Angleterre, c’est ce même discours qui est utilisé pour justifier des coupes drastiques dans les dépenses publiques, observe-t-elle. Le premier ministre, David Cameron, s’est ainsi explicitement appuyé sur le succès rencontré par l’association de community organizing London Citizens pour promouvoir « la mise en œuvre des services publics par les organisations de la société civile ».

« Un projet qui s’inscrit avant tout dans la continuité des rhétoriques responsabilisantes développées par les gouvernements conservateurs, mais aussi néo-travaillistes, au cours de ces trente dernières années », explique la chercheuse.

Longtemps confiné aux collectifs militants, le chantier des mobilisations citoyennes dans les quartiers pourrait subir un coup d’accélérateur par l’intermédiaire du réseau des centres sociaux. En juin dernier, la Fédération des centres sociaux de France (FCSF) se dotait d’un nouveau projet fédéral pour 2014-2022 faisant du renforcement du pouvoir d’agir des habitants sa priorité centrale(1). Reconnaissant « l’existence de rapports de domination et d’inégalités sociales », la fédération entend s’appuyer sur l’image de foyers d’initiatives des centres sociaux pour « libérer les capacités d’imagination et d’action de la société civile ». Durant les huit années du projet, les 1 200 centres affiliés vont être invités à réorienter leurs missions selon trois axes : favoriser l’émergence des compétences des habitants, accompagner le développement d’actions fondées sur l’entraide et la solidarité, renforcer « leur pouvoir d’influence sur la définition et le pilotage des dispositifs publics d’actions sociales, socioéducatives, socioéconomiques et socioculturelles ».

Pour Dominique Garet, vice-président de la FCSF, « il s’agit en fait de la reprise de l’idée fondatrice des centres sociaux[2], après une période d’envahissement de la commande publique. Nous retrouvons une visée de transformation sociale, mais à notre façon, c’est-à-dire en faisant bouger les lignes au quotidien et en organisant la synergie avec les partenaires locaux. » L’une des premières actions sera de former des personnes ressources chargées d’accompagner les centres dans leur adaptation. Des formations nationales sur l’accompagnement d’actions collectives, les méthodes d’animation de débat ou la négociation avec les pouvoirs publics viendront également consolider le compétences des équipes. Enfin, un croisement des pratiques sera organisé à tous les niveaux du réseau, avant un premier bilan prévu pour 2018.