Les directeurs enfance-famille, pilotes et cliniciens

Les directeurs de l’enfance et de la famille (DEF) des conseils généraux, qui ont conduit la politique départementale de protection de l’enfance depuis dix, vingt, voire trente ans, vont passer le flambeau à leurs cadets. « Nous étions conscients qu’il y avait un capital humain d’intelligence et de réflexion en train de partir à la retraite – et qu’il n’y a jamais de tuilage dans les structures, fait observer Laurent Sochard, responsable du pôle de compétences « enfance » de l’Institut national spécialisé d’études territoriales (INSET) d’Angers. Nous savions aussi que, au-delà du management de leur département, ces professionnels ont évidemment un potentiel de pensée sur le système de protection de l’enfance. Mais, à la différence des responsables du secteur associatif, qui ont l’habitude de théoriser leurs pratiques et d’être présents dans le débat public par le biais de revues, je crois que la territoriale s’est faite trop discrète sur ce champ-là. » La décentralisation n’aide pas non plus à une prise de parole nationale. C’est pourquoi l’INSET a mené une recherche-action entre 2012 et juin 2014, au cours de laquelle une dizaine de DEF expérimentés ont été invités à rendre compte des spécificités de leur métier (voir encadré, page 35).

Premier constat : si les participants à cette recherche-action sont rompus à l’exercice de la protection de l’enfance – ce sont pour beaucoup d’anciens travailleurs sociaux ou inspecteurs de l’aide sociale à l’enfance (ASE) du temps de la DDASS Etat –, depuis quelques années, ils voient arriver sur le marché de l’emploi des profils différents, plutôt administratifs et inscrits dans une logique managériale généraliste. Des professionnels qui ne viennent pas forcément du secteur social et iront ailleurs après. « Ce management “hors sol” pose question aux DEF, explique Laurent Sochard. Il les amène à se demander si on peut piloter la protection de l’enfance sans s’y connaître un peu, ou si diriger est une compétence transversale, qui revient à savoir conduire des équipes, mettre en place des partenariats, gérer des finances avec un secteur associatif conventionné, représenter l’institution auprès de la magistrature. » D’évidence pour le groupe de travail, il n’est pas possible de donner un sens et une direction au dispositif départemental de protection de l’enfance sans avoir une vision des évolutions législatives et sociétales qui affectent le secteur, et sans connaître les problématiques cliniques qui le traversent.

Le pilotage et la clinique socio-éducative apparaissent comme le cœur de métier des DEF. Ces deux dimensions sont indissociablement liées, c’est-à-dire que la clinique va guider certains choix structurants. Par exemple dans le Val-de-Marne, explique Chantal Rimbault, DEF du conseil général, près de 60 % des jeunes confiés à l’ASE y sont admis très tardivement, à l’adolescence ou à la préadolescence(1). Aussi le département a-t-il décidé de mettre en place un certain nombre de réponses graduées pour sortir de l’alternative entre action éducative en milieu ouvert et placement. Le Val-de-Marne a également développé une politique plus intense de prévention spécialisée, en particulier auprès des collèges, qui correspondent à des années de grande fragilité pour certains jeunes. « Le choix que nous avons fait en matière de pilotage répond à deux attentes », explique Chantal Rimbault : clinique d’une part, économique et financière d’autre part. Il s’agissait de mieux adapter les possibilités d’accompagnement à la problématique des jeunes, mais aussi de rester « dans la contrainte budgétaire qui est la nôtre et celle de tous les départements : ne pas faire exploser les coûts ». Or l’hébergement est extrêmement coûteux « et celui-ci, par ailleurs, nous paraissait inadapté », ajoute la responsable.

Autre enseignement : le type d’organisation du département, plus ou moins centralisée ou territorialisée, a un impact très important sur la façon de mettre en œuvre la politique de protection de l’enfance. « Qui, entre le niveau du territoire et le niveau central, a le pouvoir ? Qui décide ? Qui a suffisamment d’impulsion pour permettre qu’une décision se prenne ? », interroge Michel Eymenier, DEF du Vaucluse. A cette question « souvent non parlée », mais capitale, s’en ajoute une autre qui porte sur l’autorité. « En effet, si un DEF n’est qu’une chambre d’enregistrement, quelqu’un qui voit passer les choses mais n’a pas la capacité d’influer, d’impulser, de changer, la fonction s’amoindrit très rapidement et devient insignifiante. » Il convient enfin de ne pas perdre de vue l’articulation entre la singularité et la globalité de la protection de l’enfance. Cette dernière constitue un domaine particulier « dans lequel il y a un savoir-faire, une spécificité, une technicité », caractéristiques d’autant plus essentielles à défendre que la loi de 2007 appelle à une appréhension globale de la mission, à laquelle l’ASE, la protection maternelle et infantile (PMI) et le service social sont appelés à concourir ensemble. Mais, en même temps, prévient Michel Eymenier, il faut se garder d’aller trop loin dans cette technicité, au risque d’engendrer « un phénomène de tour d’ivoire », un système trop spécialisé qui tournerait sur lui-même.

Pour piloter un secteur aussi important que la protection de l’enfance, « encore faut-il que vous ayez les manettes », rebondit Guy Patriarca. A cet effet, l’ancien DEF de l’Ardèche a repéré « au moins » quatre champs où il devait « exercer souverainement [son] pouvoir de directeur, c’est-à-dire avoir un droit d’ingérence absolu sur tout ce qui se passe dans les territoires ». Le premier est celui de l’information préoccupante, c’est-à-dire le signalement d’un enfant : à quel moment et qui décide de faire entrer cet enfant dans tel dispositif ? « Le DEF est l’incarnation physique d’un pouvoir administratif dans tout le processus de l’information préoccupante et les responsables territoriaux sont les responsables de la mécanique d’évaluation. En tout état de cause, le DEF doit vraiment investir ce pouvoir », insiste Guy Patriarca. Deuxième champ où la présence du DEF est requise, l’urgence. « Rien ne légitime autant la fonction de direction que de résoudre, pour les équipes, une question d’urgence dans laquelle elles sont empêtrées depuis le lundi matin et qui se finit, comme toutes les tragédies grecques, au V^e acte, donc le 5^e jour, le vendredi après-midi. Il faut que quelqu’un quelque part puisse prendre toute décision, par-dessus la tête des autres » si nécessaire. Troisième champ, selon Guy Patriarca, l’orientation des mineurs, avec les « effets de clientélisme d’une structure d’accueil à l’autre et les conséquences, notamment financières, d’une perte d’activité » dans un établissement, dont résulteront des augmentations de tarifs ultérieures. Le quatrième secteur, enfin, est celui de la culture du projet pour l’enfant, qui conduit notamment à interroger le rôle des parents dans l’évaluation et la prise en charge. A partir de cette analyse, le responsable a demandé qu’on lui communique chaque jour dix indicateurs précis « pour exercer un vrai pouvoir de décision sur le cap à suivre ».

La relation aux parents et aux enfants, qui met en tension l’intérêt de l’enfant et les droits des familles, désormais des actrices avec lesquelles contractualiser, s’inscrit pleinement dans le cadre du pilotage. Ce volet essentiel de la fonction suppose que les directeurs disposent d’éclairages théoriques variés pour mieux articuler clinique socio-éducative et dispositif de protection. Jean-Paul Bichwiller, DEF de Meurthe-et-Moselle, met en avant l’importance d’avoir des liens forts avec la recherche et les sciences humaines. « C’est aussi notre travail que d’alerter et de dire : “Attention ! Avec quoi travaillez-vous ? Avec quoi évaluez-vous” », fait-il observer. Ancienne DEF du Maine-et-Loire, Odile Sampeur insiste pour sa part sur la « nécessité d’avoir dans son sac à dos quelques références historiques », notamment relatives aux idéologies qui ont traversé le secteur. « Parfois on attend trop avant de confier les enfants, parfois, au contraire, nous prenons des tout-petits et sommes encore très empreints des thèses de protection absolue et de la non-prise de risque, alors que dans la protection de l’enfance, il y a tout de même une forme de prise de risque », commente Odile Sampeur. A cet égard, il est très important que le ou la DEF puisse se retirer et prendre du champ. »

Pour avoir cette profondeur de champ et « garder un contact avec la réalité du travail et de la relation », Michel Eymenier a choisi d’assurer lui-même les séances d’accès au dossier des personnes qui ont bénéficié de prise en charge à l’ASE ou qui ont été adoptées. Se retrouver une ou deux fois par semaine face à des personnes de 50, 60 ou 70 ans « nous rappelle en permanence, au-delà même de la clinique, sur le plan de l’humanité, le rôle très profond que nous jouons », souligne Michel Eymenier. Véritable analyseur de la politique de protection de l’enfance, le service d’accès au dossier permet de voir la place de la famille, le fait que les enfants ont été ou non entendus, les décisions qui ont été prises et leurs effets, si elles en ont eu…

Parce que l’humain est au cœur de l’activité de protection de l’enfance et que cette politique pénètre dans la sphère privée et a un impact fort sur le devenir des familles, le doute apparaît comme la qualité la mieux partagée par les DEF. « Faut-il avoir une culture du doute ? Le doute est-il une posture professionnelle ? C’est un peu tout cela », analyse Christine Kolodziejski, conseillère en formation à la délégation Rhône-Alpes-Lyon du Centre national de la fonction publique territoriale et rapporteure de la recherche-action. « Il s’agit d’une vigilance, d’une attitude prudentielle […], mais en aucun cas d’un aspect qui limiterait l’action, qui paralyserait, qui rendrait plus sceptique ou qui mettrait du négatif dans la réflexion, développe la formatrice. Au contraire, le doute alimente la réflexion à tous les niveaux, y compris dans les équipes. » Les DEF pointent d’ailleurs l’importance, en termes de management, d’autoriser les travailleurs sociaux à avoir cette posture de doute, qui rejoint la question de la temporalité : savoir prendre le temps – ce qui ne veut pas dire le perdre en réunions, mais se donner les moyens de confronter les points de vue et d’être dans la dimension réflexive du travail.

« Il peut paraître paradoxal, pour des cadres qui arrivent à notre niveau de responsabilité, de parler du doute, commente Chantal Rimbault. C’est probablement parce que la complexité ne peut nous conduire qu’au doute et que, à certains moments, on ne peut que douter de trouver la bonne solution. » Sans jamais être sûr de prendre la moins mauvaise décision, il faut néanmoins la prendre et que quelqu’un en assume la responsabilité au nom du président du conseil général, fait observer la DEF du Val-de-Marne. « Cela nous met dans une place particulière par rapport à d’autres collègues de notre collectivité, qui s’occupent de questions susceptibles d’être arbitrées de manière plus simple. » Il y a effectivement une caractéristique très spécifique au secteur de l’enfance, c’est « la charge émotionnelle des situations », ajoute Guy Patriarca. Celle-ci n’est pas facile à partager, notamment dans les directions des conseils généraux. « Même en appartenant vraiment à une équipe de direction, j’ai parfois eu du mal à cet égard, et je me suis même quelquefois senti isolé de mes collègues qui disaient : “le pauvre, il porte cela… Laissons-le avec son truc…” », témoigne-t-il.

La gestion de cette charge mentale apparaît comme une des lignes de force qui questionnent beaucoup le métier de DEF aujourd’hui, constate Christine Kolodziejski. « Dans sa stratégie et dans les choix organisationnels, le DEF doit mettre en place une organisation qui a du sens, mais qui ne doit pas renforcer les difficultés propres au secteur », explique-t-elle. Les équipes, qui s’affrontent au poids de la culpabilité – soit qu’un enfant n’ait pas été protégé, soit qu’il ait été indûment séparé de sa famille –, attendent du DEF un appui. Le fait d’apporter des éclairages et de l’apaisement, d’être présent et garant quand il se passe quelque chose de très grave, renforce la légitimité du dirigeant.

Dans la perspective de transmission de savoirs expérentiels à des DEF récemment recrutés, l’étude insiste sur l’importance de leur faire toucher du doigt la complexité des situations. Il s’agit de donner à percevoir que, derrière des situations qui pourraient sembler faciles à trancher, il y a un certain nombre d’alternatives qui nécessitent d’avoir des clés de lecture. « En cela, l’expérience n’est certes pas un modèle, mais constitue néanmoins une ressource », explique Christine Kolodziejski. Il faut avoir en tête les enjeux, les stratégies, la conscience de tout ce qui peut se dérouler si on actionne tel ou tel levier. « Le cadre prescriptif a son utilité et il y est souvent fait référence dans une perspective d’amélioration de l’efficience. Il ne peut cependant remplacer le questionnement, la réflexion et le doute qui existent chez l’individu. Ces éléments significatifs constituent une compétence spécifique dans le contexte complexe de la protection de l’enfance », insiste la formatrice. Ainsi, les DEF chevronnés sont capables de différencier, de prioriser et d’articuler les différentes données d’une situation ou d’une stratégie. « Nous avons mis au jour que chaque dirigeant avait développé une certaine façon de construire son poste. Par exemple, Guy Patriarca a expliqué qu’il y a trois ou quatre points-clés à surveiller impérativement quand on est DEF. Cela n’est écrit nulle part dans les livres de management, c’est le fruit d’une expérience tout à fait passionnante pour les plus jeunes en fonction, il y a là une vraie transmission », se réjouit Laurent Sochard. L’INSET d’Angers va organiser en 2015 des séminaires thématiques de deux ou trois jours portant sur des objets de réflexion liés à la spécificité du métier de DEF, avec les dirigeants expérimentés qui le souhaitent.

Onze directeurs de l’enfance et de la famille (DEF), au seuil de la retraite ou qui ont passé la main depuis quelques mois ou années(1), ont participé à la recherche-action « Directeurs enfance-famille : de la fondation d’un métier à sa transmission… Comment passer le relais ? ». Animée par Laurent Sochard, responsable du pôle de compétences « enfance », et Nathalie Robichon, responsable de service des pôles de compétences « solidarité, cohésion sociale et enfance » de l’INSET d’Angers, et Christine Kolodziejski, conseillère en formation à la délégation Rhône-Alpes-Lyon du CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale), celle-ci a été engagée en 2012, et s’est conclue par un séminaire de restitution les 3 et 4 juin dernier où participaient l’ensemble des DEF (une trentaine de départements représentés)(2). « Nous nous sommes efforcés d’obtenir une représentation géographique assez diversifiée, ainsi qu’une mixité entre hommes et femmes », précise Laurent Sochard. La démarche a alterné séances d’échanges collectifs sur le pilotage de la protection de l’enfance dans un département et entretiens individuels approfondis relatifs à la façon dont chacun a structuré son poste et ce qu’il juge important de transmettre de son métier. Elle « a permis d’appréhender des grilles de lecture, des leviers et des outils, explique Christine Kolodziejski. En aucune manière ces mises en perspective ne sont érigées en recettes descendantes des anciens vers les jeunes DEF. » L’objectif était de « mettre au travail ce capital commun […] en croisant la diversité des regards issus de la spécificité de chacun des contextes départementaux ». De fait, compte tenu de choix politiques et stratégiques différents et de caractéristiques socio-géographiques variées, aucun département ne ressemble à un autre.

Autre effet de la recherche-action et du séminaire de restitution auquel étaient conviés l’ensemble des directeurs de l’enfance et de la famille, la constitution d’une parole organisée pour peser dans le débat public. Dans la foulée de ces échanges, l’Association nationale des directeurs de l’enfance famille (ANDEF)(1) – qui réunit les DEF et les chefs de service départementaux de l’aide sociale à l’enfance – a, en effet, été créée en juillet dernier sous la présidence de Chantal Rimbault, DEF du Val-de-Marne. Objectif : réfléchir aux grandes questions posées par la protection de l’enfance et proposer des pistes d’évolution.

L’association a d’ailleurs adressé une lettre ouverte le 3 octobre dernier à Laurence Rossignol, secrétaire d’Etat chargée de la famille, des personnes âgées et de l’autonomie, où elle s’inquiétait notamment du sort réservé à la protection de l’enfance dans le cadre de la réforme territoriale et de l’évolution de l’action sociale(2). « Notre message, c’est que si nous voulons un système de protection de l’enfance efficace, un certain nombre de conditions doivent être remplies, précise Jean-Paul Bichwiller, DEF de Meurthe-et-Moselle et vice-président de l’ANDEF(3). Il faut notamment trouver l’équilibre entre l’approche transversale de l’action sociale proposée à juste titre à travers les démarches de développement social et de territorialisation et la prise en compte des spécificités de l’aide sociale à l’enfance, qui doit naturellement s’inscrire dans ces logiques d’action. »

L’aide sociale à l’enfance, à travers les mesures individuelles qu’elle propose, constitue un champ très particulier. Par exemple, poursuit Jean-Paul Bichwiller, contrairement à d’autres politiques publiques, l’enfant n’est pas véritablement un « usager ». « En effet le président du conseil général intervient directement dans le domaine sensible de l’exercice de l’autorité parentale. C’est vrai pour toutes les mesures individuelles, administratives et judiciaires. En matière de placement, il est gardien de l’enfant, voire détenteur par délégation de cette autorité. »

L’ANDEF est donc plutôt rassurée par la concertation lancée par Laurence Rossignol avec l’ensemble des acteurs pour faire évoluer les politiques publiques de l’enfance(4). Associée aux travaux, elle a été reçue le 5 novembre par la secrétaire d’Etat. « Nous avons été écoutés pendant plus d’une heure et nous avons pu aborder de nombreux sujets », rapporte Jean-Paul Bichwiller.