Prévue par la loi du 13 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens(1), la généralisation du principe selon lequel le silence gardé pendant 2 mois par l’administration sur une demande qui lui est adressée par un usager vaut décision implicite d’accord (et non plus décision implicite de refus) est entrée en vigueur le 12 novembre au sein des services de l’Etat et de ses établissements publics. Pour les demandes adressées aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale et aux autres organismes chargés d’une mission de service public, ce principe ne sera applicable que le 12 novembre 2015.
Placée au coeur du « choc de simplification » voulu par le président de la République, cette « révolution juridique » – comme l’a qualifiée le secrétaire d’Etat chargé de la réforme de l’Etat et de la simplification – a pour ambition d’accélérer les délais de réponse aux demandes des citoyens, des entreprises et des associations, « qui ne verront plus leurs droits limités par l’inertie administrative », a affirmé Thierry Mandon en présentant les nouvelles règles lors du conseil des ministres du 22 octobre dernier.
Le principe « silence vaut accord » – traduction juridique de l’adage « qui ne dit mot consent » – se substitue ainsi à la règle « silence vaut rejet », vieille de 150 ans. En métropole et dans les départements d’outre-mer, l’absence de réponse de l’administration de l’Etat est désormais créatrice de droits, ce qui ne dispense pas cette dernière de son devoir de répondre dans les meilleurs délais aux demandes qui lui sont adressées. Cela permet en revanche, selon le gouvernement, d’assurer que les éventuels retards de l’administration ne seront pas préjudiciables aux demandeurs. Toutefois, le principe du « silence vaut accord » souffre d’un grand nombre d’exceptions, dont certaines viennent d’être listées dans une série de décrets. Le secteur social et médico-social est particulièrement concerné.
« La mise en œuvre de cette réforme a nécessité de réaliser une revue exhaustive de l’ensemble des procédures d’autorisations prévues par les textes législatifs ou réglementaires dans tous les ministères », a expliqué Thierry Mandon. Ce sont ainsi 3 600 procédures qui ont été recensées, dont environ 1 900 éligibles. Certaines ont en effet été écartées car elles ne relevaient pas du champ d’application de la nouvelle loi du fait, par exemple, que la demande émane uniquement d’une personne publique ou qu’une décision implicite de rejet est déjà prévue par une disposition législative qu’il n’a pas paru pertinent de modifier. Au final, ce sont environ 1 200 procédures qui sont désormais soumises à la règle du « silence vaut accord », indique le compte rendu du conseil des ministres. Le rapporteur à l’Assemblée nationale de la loi du 13 novembre 2013 expliquait, à l’époque, qu’il existait seulement un peu « plus de 400 procédures soumises à un régime d’approbation tacite, permis par l’article 22 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations », notamment dans les domaines de l’urbanisme et du social (Rap. A.N. no 1342, Fourage, septembre 2013, page 17). Le législateur a donc franchi une nouvelle étape en faisant de la règle facilitatrice de l’accord tacite le principe de droit commun.
Désormais, le silence gardé pendant 2 mois par les administrations de l’Etat ou les établissements publics administratifs de l’Etat sur une demande adressée par une personne physique ou une personne morale de droit privé vaut décision implicite d’acceptation (loi du 12 avril 2000, art. 21 modifié). Plus précisément, cette nouvelle règle s’applique aux demandes présentées à compter du 12 novembre 2014.
Des décrets peuvent fixer un délai différent (inférieur ou supérieur) que le délai de 2 mois, lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie (loi du 12 avril 2000, art. 21 modifié). Ce qui est notamment le cas pour les demandes d’agrément des accords collectifs régissant les conditions de travail dans les établissements et services sociaux et médico-sociaux à but non lucratif, pour lesquelles le silence gardé par l’administration vaut acceptation au bout de 4 mois (et non 2).
Le délai au terme duquel est susceptible d’intervenir une décision implicite d’acceptation ne court qu’à compter de la date de réception de la demande par l’autorité compétente. Si celle-ci informe le demandeur que son dossier de demande est incomplet, le délai ne court qu’à compter de la réception des informations ou pièces manquantes (loi du 12 avril 2000, art. 20 modifié).
La décision implicite d’acceptation fait l’objet, à la demande de l’intéressé, d’une attestation délivrée par l’autorité administrative (loi du 12 avril 2000, art. 22 modifié).
La liste des procédures pour lesquelles le silence gardé sur une demande vaut décision d’acceptation est publiée sur
Plusieurs cas de dérogation au principe du « silence vaut accord » sont prévus.
Ainsi, le silence gardé par l’administration pendant 2 mois vaut décision de rejet (loi du 12 avril 2000, art. 21 modifié) :
→ lorsque la demande ne tend pas à l’adoption d’une décision présentant le caractère d’une décision individuelle. Il s’agit essentiellement des demandes d’autorisation qui ont un caractère réglementaire, c’est-à-dire celles qui ont pour objet de faire participer une personne privée à un service public et celles qui ne visent pas une personne nommément désignée ;
→ lorsque la demande ne s’inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d’une réclamation ou d’un recours administratif ;
→ si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;
→ lorsque la demande concerne les relations entre les autorités administratives et leurs agents ;
→ dans les cas, précisés par décrets, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l’ordre public.
En outre, des décrets ont, pour certaines décisions, écarté l’application du principe selon lequel le silence de l’administration vaut décision implicite d’acceptation eu égard à l’objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration (loi du 12 avril 2000, art. 21 modifié).
Enfin, des décrets ont fixé un délai de refus différent (inférieur ou supérieur) que le délai de 2 mois, lorsque l’urgence ou la complexité de la procédure le justifie (loi du 12 avril 2000, art. 21 modifié). Par exemple, ce n’est qu’au bout de 6 mois de silence de l’administration qu’il y aura décision de rejet pour les demandes d’autorisation de création, d’extension et de transformation des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des lieux de vie et d’accueil soumis à la procédure d’appel à projet, lorsque la décision relève notamment de l’Etat.
Les dérogations au principe du « silence vaut accord » fixées par décret et intéressant le secteur social et médico-social sont récapitulées dans les tableaux reproduits ci-après, ministère par ministère.
Silence vaut accord. Les demandes adressées depuis le 12 novembre par un usager, une entreprise ou une association à une administration de l’Etat sont, en l’absence de réponse dans les 2 mois, implicitement acceptées, et non plus implicitement refusées. Un délai différent du délai de 2 mois (supérieur ou inférieur) peut toutefois être fixé.
Exceptions. De nombreuses exceptions au principe du « silence vaut accord » sont prévues, notamment dans le secteur social et médico-social. C’est le cas, par exemple, lorsque la demande présente un caractère financier. Mais aussi lorsqu’une acceptation implicite n’est pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France ou la protection des libertés, ou lorsqu’une acceptation implicite n’est pas envisageable eu égard à l’objet de la décision ou pour des motifs de bonne administration.
Loi no 2000-321 du 12 avril 2000, art. 20 à 22, J.O. du 13-04-00, modifiée par la loi no 2013-1005 du 12 novembre 2013, art. 1er, J.O. du 13-11-13.
Décrets no 2014-1268, no 2014-1274, no 2014-1275, no 2014-1277, no 2014-1279 à no 2014-1281, no 2014-1286, no 2014-1287, no 2014-1289 à no 2014-1294, no 2014-1296, no 2014-1297, no 2014-1299 à no 2014-1301 et no 2014-1305 à no 2014-1307 du 23 octobre 2014, J.O. du 1-11-14.
Décret no 2014-1274 du 23 octobre 2014 (rectificatif), J.O. du 8-11-14.
(1) Cette loi a modifié la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (J.O. du 13-04-00).