L’aide à la gestion du budget familial : une mesure mésestimée

Avec son intitulé à rallonge, la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial a commencé sa carrière avec un sacré handicap. Même son acronyme – MJAGBF – est difficile à retenir. Elle vise pourtant un objectif simple : assurer la protection des enfants et la cohésion de la cellule familiale lorsque les prestations familiales ne sont pas employées à bon escient et que l’accom­pagnement en économie sociale et familiale se révèle insuffisant. A la demande du juge des enfants, le délégué aux prestations familiales, qui la met en œuvre pour une durée de deux ans au maximum (renouvelable), est chargé de gérer directement tout ou partie de ces allocations afin qu’elles soient dédiées aux besoins des enfants principalement en matière de logement, de santé et d’éducation.

L’intention qui a prévalu à sa création, dans le cadre de la loi réformant la protection de l’enfance du 5 mars 2007(1), était pourtant tout à fait positive – et saluée par les professionnels : il s’agissait de remplacer la tutelle aux prestations sociales enfants (TPSE), rattachée au code de la sécurité sociale, par une nouvelle mesure clairement positionnée du côté de la protection de l’enfance en l’inscrivant dans l’article 375 du code civil consacré à l’assistance éducative. « La TPSE était déjà une mesure de protection de l’enfance dans la mesure où elle découlait d’une décision du juge des enfants. Mais son rattachement au code de la sécurité sociale maintenait une ambiguïté en la plaçant dans une perspective de bonne utilisation des prestations sociales. Avec son intégration au code civil, la focale a été formellement mise sur les besoins de l’enfant. Il s’agit désormais d’une mesure destinée à le protéger, par le biais des allocations familiales », note Bérengère Tailleux, présidente du Carrefour national des délégués aux prestations familiales, qui organise son forum annuel les 29 et 30 septembre(2).

Le changement d’appellation a fait disparaître, de façon judicieuse, le mot « tutelle » qui renvoyait à la notion d’incapacité mal vécue par les personnes concernées – la MJAGBF n’a pas d’incidence sur l’exercice de l’autorité parentale et sur la capacité juridique des parents. Elle concerne toutefois des familles en grande précarité qui, au-delà de leur situation financière dégradée, cumulent souvent plusieurs problématiques : monoparentalité, insalubrité du logement, difficultés psychologiques (dépression, troubles psychiatriques, addictions, violence…), nombre élevé d’enfants… « Elles sont en général très endettées, avec souvent des procédures d’expulsion en cours, ce qui pose un risque matériel pour leur avenir », souligne Cathy Buissonnier, déléguée aux prestations familiales au sein de l’Association départementale de la sauvegarde de l’enfance et de l’adolescence (ADSEA) 77. « Dans certains cas, elles n’ont plus accès au gaz et à l’électricité. Dans d’autres, les services du conseil général ne peuvent plus entrer dans leur logement », complète Jacques Reverdy, directeur du service d’accompagnement éducatif dans la gestion des prestations sociales de l’Association départementale du Vaucluse pour la sauvegarde de l’enfance à l’adulte (ADVSEA 84). « Les parents – qui n’ont parfois que les prestations familiales pour vivre – sont souvent dans l’incapacité de penser les besoins de leurs enfants et de se projeter dans le futur », renchérit David Pioli, coordonnateur du pôle « Droit, psychologie, sociologie de la famille » à l’Union nationale des associations familiales (UNAF), qui gère environ les deux tiers des mesures.

La première étape de l’intervention consiste « à stabiliser la situation pour donner une respiration à la famille », explique Bérengère Tailleux. En tant que gestionnaire des prestations familiales et garant de leur bon usage, le délégué aux prestations familiales s’attelle d’abord au traitement des dettes qui, pour nombre d’entre elles, ont des conséquences réelles (coupure d’énergie, exclusion de la restauration scolaire…) ou potentielles (expulsion) sur les conditions de vie de l’enfant. « Les prestations que nous recevons directement sur un compte bancaire dédié sont notre principal levier d’action : nous prenons contact avec les créanciers pour payer les factures de gaz, d’électricité, la cantine, la taxe d’habitation… », précise Cathy Buissonnier. Ces allocations ne suffisent toutefois pas toujours à solder les dettes : « Certaines familles ont des factures d’électricité s’élevant à plus de 1 500 € ! Même en sollicitant le fonds d’aide à l’énergie, cela n’est pas satisfaisant », observe Céline Cristin, déléguée aux prestations familiales à l’ADSEA 77. Il faut alors proposer un plan d’apurement ou le dépôt d’un dossier de surendettement. En parallèle, pour que les besoins de base soient couverts, le délégué sollicite de multiples partenaires – par exemple les Restos du cœur ou une épicerie sociale. « La priorité absolue reste toutefois de maintenir un toit pour maintenir la cohésion de la famille et soustraire les enfants à une situation d’expulsion qui est d’une grande violence », note Bérengère Tailleux.

Une fois les problématiques urgentes réglées (ou en voie de l’être), le délégué commence un travail d’éducation budgétaire : les visites au domicile des familles, environ une fois par mois, visent à rétablir les conditions d’une gestion autonome des prestations. « L’intérêt de cette mesure réside dans la médiation qu’elle permet : le délégué devient le garant de la famille qui peut ainsi peu à peu retrouver son autonomie – ce qui reste l’enjeu principal », note Jacques Reverdy. Cela passe par des conseils techniques tout simples : indiquer aux parents l’adresse de paiement de telle ou telle facture par exemple. Mais aussi par le fait de leur faire prendre conscience des causes de leurs difficultés. « L’argent est un outil pour accompagner les parents dans leur fonction parentale : il s’agit de les amener à s’interroger sur ce dont leurs enfants ont besoin pour qu’ils aient des conditions de vie épanouissantes », évoque Catherine Colombel, chef de service du pôle « actions sociales, solidaires et éducatives famille » de l’union départementale des associations familiales (UDAF) de Paris. « La gestion des prestations familiales est une porte d’entrée qui permet d’aborder la question des ressources, bien sûr, mais aussi tous les domaines de la vie quotidienne : le logement, le chauffage, les soins, la scolarité, les loisirs… », ajoute Catherine Landreau, directrice générale adjointe de l’UDAF de la Vienne. « S’il n’était question que de gestion d’argent, on n’embaucherait que des comptables, poursuit Bérengère Tailleux. Or les dépenses correspondent à des choix : par leur biais, on découvre la façon dont les familles fonctionnent, leurs priorités, leur intimité. Lorsqu’une mère achète une paire de baskets à 150 € à son fils alors qu’elle n’a pas payé l’eau, c’est sans doute une façon de manifester son désir que son enfant soit intégré socialement. » Dans ce contexte, l’allocation de rentrée scolaire est un excellent outil éducatif, estime David Pioli : « Elle permet de gérer autre chose que la pénurie et d’établir des stratégies budgétaires familiales dans l’intérêt de l’enfant – anticiper les dépenses de Noël, prévoir des vacances… Mais elle s’accompagne souvent de fortes tensions, certains parents exigeant l’argent tout de suite. »

Bien que la mesure, ordonnée par le juge des enfants, soit obligatoire, l’accord des familles est vivement recherché. « Au départ, les familles sont souvent mécontentes de ne plus pouvoir gérer elles-mêmes leurs ressources mais on apporte vite la preuve de notre utilité et les deux tiers d’entre elles conviennent rapidement que la mesure est pratique », relève Cathy Boissonnier. Lorsque l’intervention se passe bien, le délégué planifie avec la famille les modalités pour lui per­mettre de reprendre peu à peu la maîtrise de ses prestations et pour n’intervenir qu’en supervision. « Même s’il y a des échecs, notamment avec des familles pas du tout coopérantes, la plupart gagnent en maîtrise de leur budget, ce qui a un impact direct sur la gestion de leur vie », estime Cathy Boissonnier. « Ce qui est vécu comme une sanction au départ se transforme peu à peu en relation de confiance : elles attendent nos interventions et en craignent souvent la fin », complète Céline Cristin.

L’intervention serait néanmoins plus efficace si elle n’avait pas lieu aussi souvent dans l’urgence : « Il n’est pas rare que les familles soient orientées vers nous quand les autres travailleurs sociaux sont arrivés au bout de leur démarche et que cela semble l’ultime recours pour éviter l’expulsion… Nous pourrions pourtant agir en prévention de manière bien plus appropriée », observe Céline Cristin. « De nombreux signalements sont réalisés trop tardivement, regrette également Catherine Colombel. Il arrive régulièrement que le service soit désigné alors que le jugement d’expulsion date de plusieurs années. Dans ces conditions, au lieu de les accompagner, nous sommes obligés de faire à la place des familles. »

Malgré ces conditions d’exercice parfois difficiles, la MJAGBF est défendue avec force par les professionnels. « C’est la seule mesure de protection de l’enfance ayant une entrée “famille” : cette spécificité est, à elle seule, tout à fait digne d’intérêt », note David Pioli. Une singularité qui explique en partie son faible coût comparé aux autres mesures éducatives qui, elles, s’exercent dans le cadre d’un suivi individuel : « En divisant le coût de la mesure par le nombre d’enfants, elle revient généralement à environ cinq euros par jour et par enfant, ce qui est dérisoire », calcule David Pioli.

La mesure est en outre tout à fait pertinente en complément d’autres mesures – notamment d’action éducative en milieu ouvert (AEMO). « Les éducateurs spécialisés de ces services ne sont pas formés à l’éducation budgétaire. Or il arrive qu’ils connaissent un échec éducatif pour la simple raison que la famille est noyée sous les contraintes matérielles », relève David Pioli. L’Association départementale pour l’aide à l’enfance et aux adultes en difficulté (ADAEA) de l’Eure, qui gère un service d’AEMO et un service MJAGBF, a ainsi mis en place un protocole d’intervention pour mieux coordonner l’action respective des différents professionnels.

Même intérêt de la MJAGBF en parallèle d’un placement : « Elle permet à la famille non seulement de travailler le lien avec l’enfant en investissant dans des vêtements ou, tout simplement, en lui achetant de petits cadeaux, mais aussi de conserver un environnement adéquat pour ses visites au domicile », explique David Pioli. Mais la mesure est aussi utile en prévention du placement ou pour accompagner le retour de l’enfant chez lui. « Cela suppose néanmoins de travailler en partenariat étroit avec l’ensemble des travailleurs sociaux qui gravitent autour des familles : assistantes sociales, éducateurs spécialisés, techniciennes de l’intervention sociale et familiale… », observe Catherine Landreau.

Malgré son intérêt, la mesure reste toutefois mal connue et peu appliquée : environ 16 000 MJAGBF sont exercées chaque année – un chiffre globalement en baisse depuis des années, que la réforme de 2007 n’a fait qu’accentuer(3), marquant « un véritable coup d’arrêt », selon Bérengère Tailleux. Pour Jacques Reverdy, les statistiques parlent d’elles-mêmes : avant 2007, son service gérait environ 140 TPSE par an ; à la fin 2013, il ne gérait plus que 96 MJAGBF.

Les causes du déclin sont nombreuses. La création, par la loi réformant la protection de l’enfance de 2007, d’une mesure administrative d’accompagnement en économie sociale et familiale (AESF) n’y est pas étrangère. La législation prévoit en effet que la MJAGBF succède en principe à la mesure d’AESF lorsque cette dernière n’a pas permis de remédier à la situation. « La baisse des mesures judiciaires peut donc s’expliquer soit par une mesure d’AESF qui a réussi et n’a donc pas débou­ché sur une MJAGBF, soit par un retard lié au passage préalable par une mesure d’AESF », déchiffre David Pioli.

Reste que certains départements, bien qu’ils en aient la charge, n’ont pas mis en œuvre la mesure d’AESF(4). Difficile, dans ces conditions, d’aboutir à une MJAGBF ! La loi prévoit toutefois la possibilité de recourir dans certains cas à cette mesure sans passer par cette case : « Il suffit théoriquement que le conseil général fasse la preuve auprès du procureur [qui saisit le juge des enfants] qu’il a déjà tout tenté par d’autres voies, que la famille refuse toute intervention ou qu’elle est dans l’incapacité de collaborer. La doctrine des différents parquets n’est toutefois pas uniforme à ce sujet et ils sont plus ou moins enclins à s’appuyer sur ces éléments », précise David Pioli.

Autre manière de contourner l’AESF : des juges des enfants acceptent de s’auto-saisir à la demande des familles ou dans le cadre d’une autre mesure éducative. A l’instar de Xavier Pidoux, magistrat à Avignon, qui défend avec force cette mesure : « Les sollicitations directes sont une marque de confiance qu’il n’est pas possible de décevoir, sauf à renvoyer les familles vers les mesures administratives dans lesquelles elles sont déjà noyées. Et lorsque j’ordonne cette mesure dans le cadre d’une AEMO ou d’un placement, j’estime que cela a du sens dans une globalité de prise en charge. » La plupart des juges préfèrent toutefois attendre que le département saisisse le parquet après qu’une mesure d’AESF a échoué.

Autre facteur : la méconnaissance qu’ont les travailleurs sociaux prescripteurs de la mesure. Sa dénomination n’y est pas pour rien : « Comment voulez-vous qu’ils se souviennent d’une mesure au nom aussi compliqué ? On ne pouvait pas faire pire ! », déplore Bérengère Tailleux. Sans compter qu’« ils n’ont parfois eu aucune formation la concernant : certains ont tout simplement cru que cette mesure avait disparu du paysage avec la suppression de la TPSE », souligne David Pioli. Même lorsqu’ils la connaissent, « l’idée qu’elle n’est valable que si l’enfant est en danger est véhiculée. Or ce n’est pas le cas : l’entrée dans la mesure d’AGBF ne repose pas sur la notion de danger », observe Bérengère Tailleux

Certains travailleurs sociaux éprouvent également de fortes réticences à signaler les difficultés de gestion des prestations familiales. « La mise sous tutelle des allocations remonte à 1938, c’était alors une mesure de sanction plutôt qu’une mesure éducative. Cette idée de coercition est restée dans l’imaginaire », regrette Catherine Colombel. « Paradoxalement, alors que la plupart des travailleurs sociaux envisagent le placement comme une protection en oubliant son aspect coercitif, ils considèrent le fait d’utiliser les allocations familiales comme une punition. En France, parler d’argent reste tabou », pointe Bérengère Tailleux.

« Même si elle n’est quasiment pas utilisée dans ce cadre, la MJAGBF figure aussi dans la loi sur la prévention de la délinquance de 2007, rappelle David Pioli, ce qui a pu entretenir chez les travailleurs sociaux une confusion avec la suppression des allocations familiales en cas d’absentéisme scolaire – qui se trouve aussi dans cette loi et a fait beaucoup parler d’elle. Certains peuvent ainsi s’opposer à ce qu’ils assimilent – à tort – à une mesure purement répressive. »

Pour que la mesure se développe, les associations du secteur comptent sur une implication plus forte des chefs de file de la protection de l’enfance que sont les conseils généraux. Objectif : créer des synergies entre leurs services et les services sociaux territoriaux. A l’instar de ce qui se passe dans la Vienne. Fort des liens de confiance noués avec le pôle « famille » de l’UDAF, le conseil général lui a confié une partie des mesures d’AESF. Depuis, les délégués aux prestations familiales exercent simultanément les deux mesures, ce qui fluidifie les parcours de l’une vers l’autre : « Les familles bénéficient du même travailleur social, d’abord dans le cadre d’une mesure d’AESF puis, si cela ne suffit pas, dans le cadre d’une MJAGBF. Le fait de ne pas changer d’intervenant est très sécurisant et facilite leur adhésion », avance Catherine Landreau.

Rares sont toutefois les départements à avoir mis en place ce type de politique. Ils sont d’ailleurs très peu nombreux à avoir inscrit la MJAGBF dans leur schéma départemental de protection de l’enfance. « Ils n’ont aucune obligation de le faire puisqu’ils ne financent pas la mesure », explique Philippe Boucquiaux, directeur du service AGBF à l’ADAEA de l’Eure. Paradoxalement, le fait qu’ils ne mettent pas la main au porte-monnaie – ce sont les caisses d’allocations familiales(5) qui financent la mesure –, au lieu de les inciter à s’en servir, contribue à leur désintérêt, regrette David Pioli : « La MJAGBF ne figure tout simplement pas dans les habitudes de travail des services sociaux départementaux – comme si elle n’existait pas ! » « Notre intention n’est pas d’instituer une mesure judiciaire pour toutes les familles en difficulté financière ou en précarité en France mais, sachant que cette dernière s’accroît, cela reste étonnant que la MJAGBF soit si peu utilisée. C’est un outil qui a le mérite d’exister, pourquoi ne pas y recourir ? », s’interroge Bérengère Tailleux.

« Il y a eu – et il y a encore – une confusion de mesures qui entraîne de mauvaises orientations », observe Catherine Landreau, de l’union départementale des associations familiales (UDAF) de la Vienne. Dans le viseur : la mesure d’accompagnement social personnalisée – MASP, et notamment la MASP 2(6) –, qui est parfois utilisée en lieu et place de la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (MJAGBF). Pourquoi cet amalgame ? Tout d’abord parce que la loi sur la protection des majeurs, qui a créé la MASP, a été votée le même jour que la loi sur la protection de l’enfance qui instaure la MJAGBF, contribuant à rendre cette dernière moins lisible. Ensuite, « aux yeux de nombreux travailleurs sociaux, la MASP 2 a l’avantage d’être une mesure administrative qui évite de basculer dans le judiciaire tout en autorisant la gestion déléguée des prestations sociales », poursuit Catherine Landreau. « Les travailleurs sociaux trouvent souvent plus simple de contractualiser une MASP, soit une aide qui se focalise sur l’adulte, que de solliciter le juge des enfants qui reste lié, au moins dans leurs représentations, au placement », précise Bérengère Tailleux, présidente du Carrefour national des délégués aux prestations familiales.

« Privilégier la MASP est aussi une manière de montrer qu’ils sont capables de résoudre le problème par eux-mêmes alors que passer le relais à un magistrat peut être vécu comme un échec », avance David Pioli, de l’Union nationale des associations familiales. « La MASP est pourtant totalement inadaptée dans la mesure où les parents n’ont aucune incapacité juridique », note Catherine Colombel, de l’UDAF 75. En outre, « ce n’est pas une mesure de protection de l’enfance », relève Catherine Landreau.

David Pioli partage ce point de vue : « La MASP ne fonctionne pas : ce n’est pas la même entrée, pas la même logique, pas les mêmes savoir-faire en jeu. Un professionnel du conseil général qui intervient dans ce cadre et qui se penche sur l’éducation des enfants n’est pas légitime à le faire : c’est une forme de détournement du dispositif. »