Un manque de volonté institutionnelle, selon la FNARS Bourgogne

Dix ans après la publication de la loi 2002-2, la FNARS (Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale) Bourgogne s’est demandé où en était l’expression et la participation des usagers au sein des établissements du secteur de l’accueil, de l’hébergement et de l’insertion. Un secteur particulièrement symbolique, puisque « la participation et l’expression restent en effet les outils de la lutte contre l’exclusion ». Afin d’avoir une vision précise, un questionnaire portant sur la mise en œuvre des outils de la loi 2002-2 a été adressé à 97 structures bourguignonnes (notamment centres d’hébergement et de réinsertion sociale, maisons-relais, résidences sociales, foyers de jeunes travailleurs, centres d’accueil pour demandeurs d’asile) et, sur 54 institutions ayant répondu, une quarantaine ont fait l’objet d’une visite de terrain.

Le moins que l’on puisse dire est que les résultats, présentés en 2012(1), attestent d’une culture de la participation encore très perfectible dans les grands domaines de la vie institutionnelle. A commencer par l’utilisation du règlement de fonctionnement. Ce document, qui grave les droits et les devoirs de chacun, rappellent les auteurs du rapport, est censé être adopté « après consultation des instances représentatives du personnel et du conseil de la vie sociale ». Or, au-delà de sa présentation aux usagers, qui est assurée dans 80 % des cas, ces derniers ne sont que rarement consultés sur sa teneur et l’outil reste utilisé de manière contraignante, notamment pour des rappels à l’ordre.

Le constat est encore plus net pour le projet d’établissement, bible de l’insti­tution, qui fixe « les modalités d’action et d’interaction entre toutes les parties en présence ». Une institution sur quatre, y compris parmi celles qui sont soumises à la loi 2002-2, n’en possède toujours pas. Quand celui-ci existe, le rôle des usagers dans sa définition demeure, là encore, marginal. Seulement 14 structures ont ouvert le débat à travers le conseil de la vie sociale et, pour 26 % des répondants, le projet d’établissement ne fait l’objet d’aucune présentation aux résidents. Les auteurs du rapport soulignent que, dans certaines institutions gérées par des associations nationales, le projet peut être élaboré par le siège, et qu’il n’est pas rare dans des institutions autonomes que sa rédaction soit assurée par les cadres et la direction, sans participation des salariés. Difficile dans ces conditions d’imaginer une implication des personnes accueillies…

Quant au conseil de la vie sociale (CVS), levier de la démocratie représentative voulu par la loi de 2002, « il reste un outil méconnu des professionnels du secteur ». Non seulement les établissements qui affirment en avoir un ne sont que 45 %, mais ils désignent la plupart du temps sous cette appellation « des instances qui en réalité ne le sont pas ». Les rapporteurs repèrent ainsi une multitude de variations en fonction de l’organi­sation des salariés ou de l’histoire de la structure : CVS ouverts à tous les usagers et pas seulement à leurs représentants, CVS à thèmes, CVS sans président, CVS se déroulant sans représentants de la direction ou, pour les trois quarts des établissements, sans membres du conseil d’administration. Juste huit répondants disposent d’un conseil de la vie sociale conforme aux critères de la loi… avec cet ultime paradoxe que 56 % des directions ne souhaitent pas être formées sur la participation et 46 % ne souhaitent pas former leurs équipes.

Les explications apportées à ce bilan tiennent autant au « manque de volonté institutionnelle » qu’au sentiment, très ancré chez les professionnels, que les résidents ne sont pas intéressés par la participation. Une dernière affirmation que les enquêteurs ont mise à mal au cours de leurs visites de terrain. « Dans les structures où les usagers ne sont pas motivés, on constate en fait un manque d’information sur le CVS. Après entretiens, bon nombre d’usagers affirment leur intérêt pour ce concept ». D’autant que là où la participation est une priorité elle suscite « l’enthousiasme des usagers ».

Seul bon point, 60 % des établissements ont mis en place des groupes d’expression, marquant tout de même l’orientation très nette des professionnels « vers la consultation des usagers plutôt que vers leur participation », et près de 20 % ont fait entrer des usagers dans leur conseil d’administration.

Au final, si quelques institutions se distinguent par leur volonté d’assurer une participation la plus large possible des personnes accueillies, c’est bien une stagnation du secteur que pointe ce rapport. « Les établissements pratiquent la participation plus comme une forme de communication et de consultation que comme des modalités de concertation ou de codécision. Ainsi les CVS s’apparentent le plus souvent à des groupes d’expression, et les groupes d’expression à des réunions de fonctionnement. »

A la suite de cette étude, la FNARS Bourgogne s’est associée avec des instituts de formation de la région pour développer des formations à la participation fondées sur le principe de l’échange entre usagers et professionnels. « Sa diffusion a aussi relancé l’intérêt pour le conseil consultatif régional des personnes accueillies, tant du côté des professionnels que des usagers », se félicité Lise Combes, chargée de mission à la FNARS Bourgogne.