L’ONED fait des propositions pour améliorer la « contractualisation » avec les familles

Dans son neuvième rapport annuel (1), remis le 4 juin à Laurence Rossignol, secrétaire d’Etat chargée de la famille, l’Observatoire national de l’enfance en danger (ONED) publie – en plus des données actualisées sur le nombre de jeunes concernés par une mesure de protection de l’enfance et d’un état des lieux de la mise en place des observatoires départementaux de la protection de l’enfance (voir encadré, page 6) –, une étude inédite sur la « contractualisation », c’est-à-dire la recherche de l’accord des familles dans le cadre de la protection administrative de l’enfance en danger. Cette enquête complète ses précédents travaux concernant le cadre et les pratiques en assistance éducative en milieu ouvert, diffusés l’an dernier dans son précédent rapport (2). Elle a été « initiée en écho aux préoccupations des acteurs » du secteur à la suite de la mise en œuvre de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, un texte qui a notamment posé le principe de subsidiarité de la protection judiciaire par rapport à la protection administrative et a articulé « le passage de l’une à l’autre autour du principe de l’accord des familles à l’évaluation et à l’intervention ».

« Donner priorité à la protection administrative sur la protection judiciaire est en lien avec la place désormais reconnue et dévolue aux familles et aux enfants dans le dispositif de protection de l’enfance », rappelle l’ONED en préambule de cette étude, qui s’appuie notamment sur des visites dans dix dispositifs où ont été menés des entretiens avec des professionnels (assistantes sociales, cadres associatifs, éducateurs, psychologues…) et, dans une moindre mesure, avec des familles, et auxquelles s’ajoutent le point de vue de plusieurs experts, l’exploitation de documents d’archives et l’observation du travail d’inspecteurs de l’aide sociale à l’enfance. Le développement de la contractualisation des relations entre les pouvoirs publics et les usagers témoigne aussi « d’une transformation plus large des politiques sociales qui tendent à individualiser les réponses », commente l’ONED.

Pourtant, à la fin 2011, seules 21 % des décisions de prise en charge en protection de l’enfance (hors jeunes majeurs) résultaient d’une décision administrative pour 79 % de décisions judiciaires, mais avec de fortes disparités départementales allant de 6,5 % à 51,7 %. « Faut-il pour autant en déduire que l’inscription d’un principe de subsidiarité dans le dispositif est un échec ? », s’interroge l’observatoire, qui considère que « la réalité des mesures est probablement plus complexe que ne le donnent à voir les données actuellement disponibles au niveau national ». Par exemple, une partie des mesures administratives se caractérisant par une durée courte (six mois renouvelables), elles peuvent passer inaperçues dans le recueil annuel de données, étant déjà terminées en fin d’année. Par ailleurs, la synthèse des rapports des juridictions pour mineurs fait apparaître, pour 2011 toujours, « une vision contrastée des fonctionnements locaux ».

L’objectif de cette étude était donc d’identifier les réflexions et pratiques élaborées autour du travail avec les parents en s’intéressant d’abord à la notion de « contrat », alors que l’on ne se trouve « pas stricto sensu dans des procédures d’obligations réciproques ». Il en ressort que « la protection administrative semble s’être construite “en creux” de la protection judiciaire », selon l’ONED. Le rapport retrace ensuite les activités de professionnels auprès des familles au cours de mesures intensives d’intervention à domicile, où « l’évaluation des situations familiales apparaît comme un point d’équilibre majeur entre les différentes tensions qui traversent ce champ », avec des niveaux de participation variés des parents. L’étude rend également compte des points de blocage rencontrés et de la manière dont cette résistance parentale peut être « travaillée » par les équipes, tandis que se pose la question de la non-adéquation de l’intervention administrative à certaines situations ou à certains moments du parcours.

Au terme de cette analyse, l’ONED formule plusieurs recommandations. De manière générale, il préconise de « soutenir une meilleure application des textes », notamment de ceux qui sont relatifs à l’accompagnement des personnes dans leurs démarches auprès des services et, en particulier, dans leur accès au dossier. Plus spécifiquement, l’ONED recommande de « développer de manière systématique l’instauration du projet pour l’enfant », y compris en protection administrative, et de renforcer la dimension contradictoire de la procédure, en prévoyant par exemple d’instaurer un dispositif de médiation entre la famille et le service de l’aide sociale à l’enfance, qui « pourrait être saisi en cas de conflit important ».

Sur le plan des pratiques d’intervention, l’ONED suggère, entre autres, de « définir plus précisément, au niveau national, un référentiel des besoins de l’enfant », pour faciliter l’évaluation des situations complexes. Il faudrait également, selon lui, « développer la prise en compte du conflit dans les modalités de travail avec les mineurs et la famille », sans le « considérer apriori comme un refus de collaborer et encore moins comme une raison suffisante de « basculer » dans le judiciaire ». En outre, toute décision administrative intervenant en deuxième renouvellement ou à l’issue d’une durée d’intervention en mesure administrative de deux ans devrait être assortie, par principe, « d’une argumentation spécifique », plaide encore l’observatoire, qui préconise enfin d’élaborer « un document synthétique spécifiant les droits des usagers de l’aide sociale à l’enfance, les modalités de recours, les prestations et aides disponibles, les contacts… ».

Au 31 décembre 2011, quelque 275 000 mineurs bénéficiaient d’au moins une mesure de prise en charge par l’aide sociale à l’enfance, soit un taux de 19 ‰ des moins de 18 ans, tandis que c’était aussi le cas de 21 000 jeunes majeurs (âgés de 18 à 21 ans), ce qui représente un taux de 8,7 ‰ de cette tranche d’âge. Mais ces chiffres recouvrent toujours de fortes disparités territoriales, le taux estimé de prise en charge par la protection de l’enfance allant de 10,5 ‰ à 40 ‰ selon les départements, souligne l’ONED dans son rapport annuel. La répartition des mesures selon leur nature, par ailleurs, place toujours en tête les actions en milieu ouvert (52 % du total), par rapport aux placements (dont 87 % sur décision judiciaire), ces derniers ayant lieu, dans plus de la moitié des cas (53 %), en famille d’accueil (38 % en établissement).

Le rapport fait aussi un focus sur les observatoires départementaux de la protection de l’enfance (ODPE) pour faire le point sur leur mise en place, qui s’est accélérée quatre ans après le premier recensement réalisé par l’observatoire en 2009 : les données recueillies permettent en effet d’établir à 59 le nombre d’ODPE existants (sur la base des réponses reçues de la part de 101 départements). Dans six départements, la mission d’observation de la protection de l’enfance a été dévolue à un observatoire plus large, dans 31 autres, un ODPE est annoncé en construction et, enfin, dans cinq départements seulement, il n’y a actuellement rien de prévu.