La loi « ALUR »Accès à l’hébergement et au logement – Prévention des expulsions

Adoptée définitivement le 20 février dernier par le Parlement (1) et validée, pour l’essentiel, un mois plus tard par le Conseil constitutionnel (2), la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové – dite loi « ALUR » – a surtout fait parler d’elle, auprès du grand public, de par ses dispositions sur l’encadrement des loyers dans les zones tendues, la définition du cadre de la future garantie universelle des loyers – censée rassurer les bailleurs contre le risque d’impayés – ou, plus globalement, l’amélioration des rapports locatifs dans le parc privé (3). Mais pour les acteurs de l’insertion par le logement et, de façon plus globale, pour un certain nombre d’acteurs de l’action sociale, ce sont d’autres pans de ce texte très volumineux qui auront retenu l’attention.

C’est le cas du chapitre visant à « faciliter les parcours de l’hébergement au logement », avec au menu un certain nombre d’évolutions législatives : la consécration juridique des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), le renforcement de l’articulation des questions d’hébergement et de logement dans les documents de programmation et les instances de concertation locales, la modification des règles de fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement afin notamment qu’ils financent plus systématiquement des aides au titre des dettes de loyer et de facture d’énergie, l’extension du principe de la participation des usagers à l’ensemble du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement (et plus seulement aux établissement sociaux et médico-sociaux), des mesures visant à améliorer les dispositifs relatifs au droit au logement opposable (DALO) ou bien encore à simplifier les règles de domiciliation des personnes sans domicile.

Autre chapitre important : celui qui est consacré aux dispositifs de prévention des expulsions locatives, qui comprend tout un lot de mesures visant à traiter les impayés le plus en amont possible ou bien encore à renforcer le rôle des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives.

Coup de projecteur sur des dispositions dont certaines concrétisent des engagements pris par le gouvernement dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale du 21 janvier 2013 (4).

Créés par une circulaire du 8 avril 2010, les services intégrés d’accueil et d’orientation ne disposaient pas, selon l’exposé des motifs de la loi, d’un cadre juridique « adapté à l’affirmation de [leur] rôle et à l’accomplissement de [leurs] missions ». La loi « ALUR » est ainsi venue créer ce cadre juridique « afin de renforcer [leur] légitimité et d’améliorer [leur] action ».

L’objectif, c’est que le SIAO devienne l’instance de coordination départementale incontournable en matière d’hébergement et de logement des personnes sans domicile. Une plateforme départementale unique, couvrant à la fois le volet « urgence » et le volet « insertion/logement accompagné ». Concrètement, le texte pose le principe de l’existence, dans chaque département, d’un SIAO chargé de l’orientation des personnes sans abri ou en détresse, exerçant ses missions sous l’autorité du préfet et dans le cadre d’une convention entre l’Etat et une personne morale (code de l’action sociale et des familles [CASF], art. L. 345-2 et L. 345-2-4 modifiés). Pour entrer en vigueur, ce principe doit être précisé par voie réglementaire. Un décret doit ainsi déterminer les règles générales de fonctionnement du SIAO ainsi que les informations et les données échangées entre l’Etat et les personnes morales participant à la prise en charge des personnes ou des familles sans domicile.

( A noter ) La loi met en place une animation régionale des SIAO, sous la forme d’une conférence régionale en Ile-de-France ou de modalités définies par le représentant de l’Etat dans les autres régions métropolitaines (CASF, art. L. 345-2-9 nouveau).

Les missions assignées aux SIAO sont les suivantes (CASF, art. L. 345-2-4 nouveau) :

→ recenser toutes les places d’hébergement, les logements en résidence sociale ainsi que les logements des organismes qui exercent les activités d’intermédiation locative ;

→ gérer le service d’appel téléphonique du 115 ;

→ veiller à la réalisation d’une évaluation sociale, médicale et psychique des personnes ou familles sans abri, traiter équitablement leurs demandes et leur faire des propositions d’orientation adaptées à leurs besoins, transmises aux organismes susceptibles d’y satisfaire ;

→ suivre le parcours des personnes ou familles prises en charge, jusqu’à la stabilisation de leur situation ;

→ contribuer à l’identification des personnes « en demande d’un logement », au besoin avec un accompagnement social ;

→ assurer la coordination des personnes concourant au dispositif de veille sociale et, si la convention du SIAO le prévoit, la coordination des acteurs avec lesquels il a conclu une convention de partenariat (voir ci-dessous) ;

→ produire les données statistiques d’activité, de suivi et de pilotage du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement ;

→ participer à « l’observation sociale ».

La convention entre l’Etat et le SIAO doit comporter notamment (CASF, art. L. 345-2-5 nouveau) :

→ les engagements de la personne morale gérant le SIAO en matière d’objectifs et d’information du préfet et de coopération avec les SIAO d’autres départements ;

→ les modalités de suivi de l’activité du service ;

→ les modalités de participation à la gouvernance du service des personnes prises en charge ou ayant été prises en charge dans le cadre du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement ;

→ le cas échéant, les modalités d’organisation spécifiques du service eu égard aux caractéristiques et contraintes particulières propres au département ;

→ les financements accordés par l’Etat.

Par ailleurs, pour assurer ses missions, le SIAO peut également conclure des conventions avec un certain nombre d’acteurs locaux, publics et privés, à savoir (CASF, art. L. 345-2-6 nouveau) :

→ les personnes morales de droit public ou privé concourant au dispositif de veille sociale ;

→ les personnes morales de droit public ou privé assurant l’accueil, l’évaluation, le soutien, l’hébergement ou l’accompagnement des personnes en difficulté ;

→ les organismes bénéficiant de l’aide pour loger à titre temporaire des personnes défavorisées (associations à but non lucratif dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées, centres communaux ou intercommunaux d’action sociale…) ;

→ les organismes exerçant des activités d’intermédiation locative et de gestion locative sociale ;

→ les logements-foyers et les résidences hôtelières à vocation sociale accueillant les personnes ou familles relevant du dispositif de veille sociale ;

→ les dispositifs spécialisés d’hébergement et d’accompagnement, dont le dispositif national de l’asile, les services pénitentiaires d’insertion et de probation et les services de l’aide sociale à l’enfance ;

→ les bailleurs sociaux ;

→ les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics ;

→ les agences régionales de santé, les établissements de santé et les établissements médico-sociaux.

Des obligations particulières sont prévues pour certains des acteurs ayant noué des partenariats avec un service intégré d’accueil et d’orientation dès lors qu’ils bénéficient d’un financement de l’Etat.

Ainsi, les personnes morales assurant un hébergement – à l’exception du dispositif national de l’asile –, et les organismes bénéficiant de l’aide pour loger à titre temporaire des personnes défavorisées ont pour obligation (CASF, art. L. 345-2-7 nouveau) :

→ de mettre à la disposition du SIAO leurs places d’hébergement et de l’informer de toutes les places vacantes ou susceptibles de l’être ;

→ de mettre en œuvre les propositions d’orientation du SIAO et, si elles refusent l’admission proposée, motiver leur décision.

Notons toutefois que les personnes morales assurant un hébergement pourront admettre en urgence les personnes en situation de détresse médicale, psychique ou sociale même si elles n’ont pas été orientées par le SIAO, sous réserve d’en informer ce dernier (CASF, art. L. 345-2-7 nouveau).

Autres « partenaires » soumis à des obligations particulières dans l’hypothèse où ils bénéficient d’un financement de l’Etat : les organismes exerçant des activités d’intermédiation locative et de gestion locative sociale, les logements-foyers accueillant les personnes ou familles relevant du dispositif de veille sociale et les résidences hôtelières à vocation sociale accueillant cette même population. La loi leur impose ainsi (CASF, art. L. 345-2-8 nouveau) :

→ d’informer le SIAO des logements vacants ou susceptibles de l’être ;

→ d’examiner les propositions d’orientation du SIAO et de les mettre en œuvre selon les procédures qui leur sont propres.

Pour garantir le respect de la vie privée des ménages ayant recours au dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement, les personnes appelées à intervenir dans l’instruction des demandes de prise en charge, d’évaluation et d’orientation sont soumises au principe du secret professionnel (CASF, art. L. 345-2-10 nouveau). Par dérogation, elles peuvent toutefois échanger les informations confidentielles qui sont strictement nécessaires à la prise de décision (CASF, art. L. 345-2-10 nouveau).

Elles doivent par ailleurs communiquer aux services chargés de l’instruction des recours effectués au titre du droit au logement ou à l’hébergement opposable les informations dont elles disposent et qui sont strictement nécessaires à l’évaluation de la situation du requérant au regard de ses difficultés particulières d’accès à un logement décent et indépendant et à la détermination des caractéristiques du logement répondant à ses besoins et capacités (CASF, art. L. 345-2-10 nouveau).

Plusieurs mesures de la loi « ALUR » ont pour objectif de renforcer la gouvernance au niveau régional et l’articulation logement/hébergement.

La loi procède à la fusion du plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion (PDAHI) et du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), instituant ainsi un « plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées » (PDALHPD). L’idée étant, avec cette fusion, « d’assurer, dans les territoires, la cohérence des réponses en matière de logement et d’hébergement et de faciliter les parcours de l’hébergement vers le logement ». En effet, explique l’exposé des motifs, comme la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion a « acté l’obligation d’inclure le PDAHI dans le PDALPD, sans toutefois supprimer la distinction entre les deux plans », il en résultait « des difficultés dans le pilotage et les modes de production de ces deux documents ».

Le PDALHPD a ainsi pour fonction de définir, « de manière territorialisée, les mesures destinées à répondre aux besoins en logement et en hébergement des personnes prises en charge par le dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement » (CASF, art. L. 312-5-3 modifié).

Compte tenu de la coexistence actuelle de deux plans avec des échéances différentes (5 ans pour le PDAHI, 3 ans au minimum pour le PDALPD), des délais particuliers sont fixés pour l’entrée en vigueur du premier PDALHPD (art. 34, IV de la loi) :

→ soit au terme du PDALPD en cours à la date de la publication de la loi « ALUR » (26 mars 2014) ;

→ soit, si elle est plus proche, à la date à laquelle prend fin le PDAHI en cours et, au plus tard, à l’expiration d’un délai de 3 ans à compter de la promulgation de la loi « ALUR » (24 mars 2014).

Le comité chargé de la mise en œuvre du PDALHPD sera, comme l’actuel PDALPD, coprésidé par le préfet et le président du conseil général. Ces nouveaux plans seront établis pour une durée maximale de 6 ans (loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. 3 et 4 modifiés).

Plus globalement, plusieurs dispositions relatives au PDALPD de la loi « Besson » du 31 mai 1990 – désormais applicables aux PDALHPD – sont réécrites « pour intégrer de façon cohérente et lisible les dispositions relatives au secteur de l’accueil, de l’hébergement, de l’accompagnement vers l’insertion et le logement », résume l’exposé des motifs.

L’article 2 de la loi du 31 mai 1990 est modifié et ajusté, notamment pour intégrer les éléments constitutifs du PDAHI sur les besoins en logement et en hébergement des personnes et familles relevant du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement.

Concrètement, le PDALHPD devra comporter :

→ les mesures destinées à permettre aux ménages défavorisés d’accéder à un logement décent et indépendant ou de s’y maintenir et d’y disposer de la fourniture d’eau, d’énergie et de services téléphoniques, ainsi que de « pouvoir bénéficier, le temps nécessaire, si elles le souhaitent, d’un accompagnement correspondant à leurs besoins » ;

→ les mesures complémentaires destinées à répondre aux besoins en hébergement des personnes et familles relevant du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement, ainsi qu’aux besoins des personnes et familles prises en charge dans les établissements ou par les services relevant du schéma d’organisation sociale et médico-sociale ;

→ une annexe, transmise par le préfet de département, comportant le schéma de répartition des dispositifs d’accueil et d’hébergement des demandeurs d’asile ainsi que les modalités de suivi de ces dispositifs ;

→ les mesures destinées à répondre aux besoins d’accompagnement social, d’actions d’adaptation à la vie active et d’insertion professionnelle des ménages défavorisés ;

→ les mesures destinées à lutter contre la précarité énergétique ;

→ une annexe, arrêtée par le préfet de département, comportant le schéma de couverture de l’offre de domiciliation ainsi que les modalités de son suivi et de coordination des acteurs.

Comme pour le PDALPD, l’élaboration et la mise en œuvre du PDALHPD reposeront sur l’Etat et le département qui, à cette fin, devront constituer un comité responsable du plan coprésidé par le préfet de département et le président du conseil général. D’autres personnes pourront être associées à cette gouvernance. L’article 3 de la loi du 31 mai 1990 en dresse la liste. Une liste élargie par la loi « ALUR » à de nouveaux acteurs. Ainsi, aux côtés des représentants des communes ou de leurs groupements, pourront être associés à l’élaboration et à la mise en œuvre du nouveau plan les représentants des autres personnes morales concernées comme, notamment :

→ les associations dont l’un des objets est la lutte contre les exclusions, l’insertion ou le logement des personnes défavorisées (nouveauté) ;

→ les associations de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement ;

→ les organismes agréés qui exercent des activités de maîtrise d’ouvrage, des activités d’ingénierie sociale, financière et technique et des activités d’intermédiation locative et de gestion locative sociale (nouveauté) ;

→ les caisses d’allocations familiales ;

→ les caisses de mutualité sociale agricole ;

→ les distributeurs d’eau, les fournisseurs d’énergie, et les opérateurs de services téléphoniques ;

→ les bailleurs publics ou privés ;

→ les collecteurs de la participation des employeurs à l’effort de construction ;

→ les personnes défavorisées elles-mêmes, conformément au principe de participation des usagers institué par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale (nouveauté).

Le PDALHPD sera fondé, comme son prédécesseur, sur une évaluation des besoins des publics cibles. Une nouveauté à signaler, toutefois : cette évaluation « territorialisée » devra concerner toutes les personnes en situation de mal-logement, « quelle que soit la forme de leur habitat » (loi du 31 mai 1990, art. 4 modifié). Autrement dit, il s’agira de prendre en compte également les formes d’habitat qui sont définies comme illicites, comme les bidonvilles, les squats ou les cabanes. « Il ne s’agit pas de reconnaître ces formes d’habitat mais de les prendre en compte dans les repérages de situations servant à l’élaboration du plan d’action », ont précisé Daniel Goldberg et Audrey Linkenheld, rap­porteurs (PS) de la loi à l’Assemblée nationale (Rap. A.N. n° 1329, tome I, Goldberg et Linkenheld, juillet 2013, page 253).

Sans changement, par ailleurs, le plan évaluera également les besoins des personnes dont la difficulté d’accès ou de maintien dans un logement provient de difficultés financières ou du cumul de difficultés financières et de difficultés d’insertion sociale. Il prendra aussi en compte les besoins des personnes victimes de violences au sein de leur couple ou de leur famille, menacées de mariage forcé ou contraintes de quitter leur logement après des menaces de violence ou des violences effectivement subies (loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. 4 modifié).

Le PDALHPD fixera, de manière territorialisée les objectifs à atteindre « pour assurer aux personnes et familles concernées par le plan la mise à disposition durable d’un logement et pour garantir la mixité sociale des villes et des quartiers, ainsi que les objectifs à atteindre en matière d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement des personnes sans domicile ». A cette fin, il définira les mesures adaptées concernant (loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. 4 modifié) :

→ le suivi des demandes de logement et d’hébergement des personnes et familles concernées par le plan ;

→ la création ou la mobilisation d’une offre adaptée de logement et d’hébergement ;

→ les principes propres à améliorer la coordination des attributions prioritaires de logements ;

→ la prévention des expulsions locatives, l’organisation des acteurs qui y contribuent ainsi que les actions d’enquête, de diagnostic et d’accompagnement social correspondantes ;

→ la contribution des fonds de solidarité pour le logement à la réalisation des objectifs du plan ;

→ le repérage et la résorption des logements indignes, des logements non décents, des locaux impropres à l’habitation et, s’il y a lieu, des terrains supportant un habitat informel et des secteurs d’habitat informel, ainsi que les actions de diagnostic, d’accompagnement social, d’hébergement temporaire ou de relogement adapté correspondantes ;

→ la mobilisation de logements dans le parc privé, selon des modalités concertées et cohérentes, comprenant notamment le recours aux actions d’intermédiation locative ;

→ les objectifs de développement ou d’évolution de l’offre existante relevant du secteur de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement vers l’insertion et le logement ;

→ l’offre globale de services d’accompagnement vers et dans le logement et de diagnostics sociaux ainsi que les modalités de répartition, entre les partenaires du plan, de leur réalisation et de leur financement. Le plan précise également le cadre de la coopération et de la coordination entre ces partenaires ;

→ la lutte contre la précarité énergétique.

Le plan départemental précisera, pour chacun de ces points, la ou les collectivités ou leurs groupements chargés de leur mise en œuvre dans le respect de leurs compétences respectives.

Parallèlement à la fusion du PDAHI et du PDALPD, la loi « ALUR » étend les attributions du comité régional de l’habitat (CRH) – qui rassemble tous les acteurs du logement sur son territoire (Etat, collectivités territoriales, professionnels et associations) – au domaine de l’hébergement, pour l’associer à la concertation des partenaires positionnés dans le champ de l’hébergement (code de la construction et de l’habitation [CCH], art. L. 301-3 et L. 364-1 notamment). De fait, le CRH change de nom et devient ainsi comité régional de l’habitat et de l’hébergement.

Les dispositions en vigueur auparavant se limitaient « à une consultation préalable des membres du CRH avant approbation d’un plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées qui, depuis la loi du 25 mars 2009, [inclut] le plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion », explique l’exposé des motifs. Les dispositions relatives à la composition et aux compétences du comité – de nature réglementaire – devront donc être actualisées en conséquence.

La loi « ALUR » précise les règles de fonctionnement des fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Rappelons en préambule que, institués par la loi « Besson » du 31 mai 1990, les FSL accordent dans chaque département – et dans les conditions définies par leur règlement intérieur –, des aides financières sous forme de cautionnements, prêts ou avances remboursables, garanties ou subventions à toute personne ou famille en difficulté qui entrent dans un logement locatif ou qui, étant locataires, sous-locataires ou résidents de logements-foyers, se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer, des charges et des frais d’assurance locative, ou qui, occupant régulièrement leur logement, se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au paiement des fournitures d’eau, d’énergie et de services téléphoniques.

En premier lieu, pour faciliter les relogements par le désendettement des ménages, l’article 6 de la loi « Besson » est modifié afin que les règlements intérieurs des FSL prévoient plus systématiquement « des aides au titre des dettes de loyer et de facture d’énergie, d’eau et de téléphone, y compris dans le cadre de l’accès à un nouveau logement ». Auparavant, la loi indiquait simplement que ce type de dettes pouvaient être prises en charge par le fonds de solidarité pour le logement si leur apurement conditionnait l’accès à un nouveau logement.

Autre nouveauté : dans les conditions définies par leur règlement intérieur, les FSL accordent dorénavant systématiquement une aide destinée à financer tout ou partie des suppléments de dépenses de gestion aux associations, aux centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, aux autres organismes à but non lucratif et aux unions d’économie sociale qui sous-louent des logements. Cela n’était, auparavant, qu’une possibilité offerte à chaque fonds.

Une précision est par ailleurs apportée s’agissant des mesures d’accompagnement social que le FSL peut prendre en charge. Rappelons en effet que le fonds peut prendre en charge des mesures d’accompagnement social individuelles ou collectives lorsqu’elles sont nécessaires à l’installation ou au maintien dans un logement des personnes et des familles bénéficiant du plan départemental, qu’elles soient locataires, sous-locataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d’un logement. Le législateur a ajouté dans la loi que ces mesures d’accompagnement « comprennent notamment l’accompagnement des ménages dans la recherche d’un logement et les diagnostics sociaux concernant les ménages menacés d’expulsion ».

Signalons encore qu’il est désormais inscrit dans la loi que l’octroi d’une aide du FSL ne peut être subordonné à l’accord du bailleur ou des autres créanciers. Introduite au Sénat par un amendement du groupe communiste, cette précision vise à empêcher qu’un bailleur puisse s’opposer au versement d’une aide du FSL destinée à solder des impayés de loyers. « En effet, le recours aux aides du FSL en vue de rembourser une dette ne doit pas dépendre de l’accord du bailleur, dans la mesure où ce dernier y trouve ­également son compte » (Rap. A.N. n° 1670, tome I, Goldberg et Linkenheld, décembre 2013, page 110).

D’autres modifications visent à renforcer l’articulation des FSL avec les priorités définies par le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées. L’article 6-1 de la loi du 31 mai 1990 relatif au règlement intérieur du fonds de solidarité est ainsi mis en cohérence avec l’institution du PDAHLPD : à titre d’exemple, il est prévu désormais que le règlement intérieur du FSL, qui définit les conditions d’octroi des aides et les modalités de gestion et de fonctionnement du fonds, est élaboré et adopté par le conseil général, après avis du comité responsable du PDAHLPD.

L’article 6-2 de la loi « Besson » relatif à la saisine du FSL est lui aussi modifié. Jusqu’alors, le fonds pouvait être saisi par « toute personne ou famille en difficulté » et, avec son accord, « toute personne ou organisme y ayant intérêt ou vocation » ou bien encore par la caisse d’allocations familiales ou le préfet. Dorénavant, il peut aussi être saisi par la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives et par toute instance du PDALHPD.

Enfin, devant les « fortes différences » constatées entre les fonds de solidarité pour le logement en ce qui concerne les niveaux moyens des aides octroyées, leurs natures et le profil des ménages bénéficiaires, le législateur a décidé d’imposer à chaque FSL de transmettre leur rapport annuel d’activité au ministre chargé du logement (loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. 6 modifié). Ces rapports devront en outre faire l’objet d’une présentation et d’un débat aux comités régionaux de l’habitat et de l’hébergement, « afin de garantir une information exhaustive à l’ensemble des acteurs, notamment associatifs ». « Cette présentation doit permettre de mieux appréhender ce qui peut être – ou non – attendu du FSL d’un territoire donné. Cette mesure est également de nature à favoriser les comparaisons et les échanges de “bonnes pratiques” entre territoires » (Rap. A.N. n° 1329, tome I, Goldberg et Linkenheld, juillet 2013, page 260). La loi demande du reste, clairement, que les rapports insistent sur les « bonnes pratiques transposables à d’autres territoires » (loi n° 90-449 du 31 mai 1990, art. 6 modifié).

Après 6 ans d’application du droit au logement opposable, le gouvernement a souhaité procéder à quelques retouches pour renforcer son effectivité.

Les organismes d’HLM peuvent, à titre dérogatoire, louer des logements, meublés ou non meublés, aux organismes agréés au titre de l’intermédiation locative ou de la gestion locative sociale, à charge pour ces derniers de les sous-louer, à titre temporaire, aux personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières en raison de l’inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d’existence. Dans la pratique, cette faculté de sous-location est décrite comme un « bail glissant ». Elle permet de ménager une phase de médiation destinée à la fois à accompagner le ménage qui peut être en situation de ne pas avoir eu à assumer la location d’un logement depuis longtemps et à rassurer le bailleur social sur le fait que le ménage sera en mesure d’assurer les obligations liées à son bail. L’objectif étant que, au terme de la période d’adaptation, le contrat de bail soit transféré au sous-locataire, ce dernier devenant alors locataire.

Première nouveauté de la loi « ALUR » : les personnes reconnues prioritaires au droit au logement opposable peuvent désormais bénéficier d’un logement en bail glissant. Le législateur a en effet ouvert la possibilité aux commissions de médiation « DALO » de préconiser d’attribuer un logement en bail glissant à ces publics (CCH, art. L. 441-2-3 modifié). Les préfets peuvent également dorénavant, « par décision motivée », dans le cadre de leur obligation de relogement « DALO », proposer aux personnes reconnues prioritaires un logement social faisant l’objet, dans un premier temps, d’un bail glissant (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

En marge de cette réforme, le législateur en a profité pour mieux encadrer la pratique du bail glissant. Le code de la construction et de l’habitation se limitait auparavant à prévoir un examen périodique de la situation du sous-locataire destiné à évaluer sa capacité à assumer les obligations résultant d’un bail à son nom. La loi « ALUR » a changé la donne en imposant la signature d’une convention tripartite entre le bailleur social, la personne morale locataire et le sous-locataire, permettant de définir précisément les conditions de glissement du bail. Cette convention, précise la loi, est annexée au contrat de sous-location conclu entre la personne morale locataire et le sous-locataire. Les parties peuvent y définir librement les conditions de glissement du bail. Elle prévoit également l’organisation de l’examen périodique contradictoire destiné, comme celui qui était prévu auparavant dans les textes, à évaluer la capacité du sous-locataire à assumer les obligations résultant d’un bail à son nom. Deux mois avant l’échéance de cette période d’examen – période dont la durée est fixée par la convention –, l’organisme bailleur doit faire savoir au préfet s’il entend proposer un bail au sous-locataire et, si ce n’est pas le cas, détailler les motifs de sa décision (CCH, art. L. 442-8-3 modifié). Dans ce cas, le préfet pourra, après avoir recueilli les observations du bailleur, procéder à l’attribution du logement à l’occupant, qui deviendra alors locataire en lieu et place de la personne morale locataire (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

« Contribuer à une plus grande mixité sociale, en prenant mieux en compte les charges socio-urbaines supportées par les territoires » (Rap. Sén. n° 65, tome I, Dilain et Bérit-Débat, octobre 2013, page 174). Tel a été, selon les rapporteurs (PS) Claude Dilain et Claude Bérit-Débat, l’objectif du législateur quand il a décidé d’imposer au préfet de département de prendre en compte, dans des conditions fixées par décret, « la situation des quartiers prioritaires de la politique de la ville » pour la définition du périmètre au sein duquel les logements devant être attribués en urgence à des ménages « DALO » doivent être situés (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

Le décret aura « vocation à définir les conditions permettant d’assurer le relogement de publics précaires en dehors de secteurs connaissant déjà une forte ségrégation au sein des quartiers prioritaires de la politique de la ville », a expliqué le député (PS) à l’origine de cette modification, François Pupponi (Rap. Sén. n° 65, tome I, Dilain et Bérit-Débat, oc­tobre 2013, page 174).

Autre retouche apportée par la loi « ALUR » : dans les communes faisant l’objet d’un arrêté de carence préfectoral (5), l’attribution d’un logement à un ménage bénéficiant du DALO s’impute dorénavant en priorité sur les droits à réservation de la commune (CCH, art. L. 441-2-3 modifié). Une nouveauté motivée « par le fait que l’application du droit au logement opposable se heurte à deux principales difficultés : l’insuffisance de l’offre de logements et sa répartition déséquilibrée entre territoires ». « Or ce second aspect se traduit par une spécialisation de certains territoires dans l’accueil de publics fragiles, alors que d’autres suivent une logique protectionniste à l’égard de ces publics » (Rap. Sén. n° 65, tome I, Dilain et Bérit-Débat, octobre 2013, page 174).

Désormais, lorsque la commission de médiation « DALO » reconnaît comme demandeur prioritaire une personne qui fait l’objet d’une décision de justice prononçant l’expulsion de son domicile, elle peut saisir le juge afin qu’il lui octroie des délais compris entre 1 mois et 3 ans (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

Autre nouveauté : afin d’améliorer l’information du locataire en situation d’expulsion, la loi « ALUR » prévoit que la notification de la décision de justice prononçant l’expulsion indique les modalités de saisine et l’adresse de la commission de médiation « DALO » chargée de se prononcer sur le caractère prioritaire d’une demande de logement ou d’hébergement (loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, art. 24 modifié). Explications des rapporteurs au Sénat Claude Dilain et Claude Bérit-Débat : « En l’état actuel, la circulaire du 26 octobre 2012 [6] prévoit l’information des ménages sur la possibilité d’exercer un recours [DALO] dès lors qu’ils ont reçu un commandement de quitter les lieux. Pourtant, le comité national de suivi du droit au logement opposable estime, en se basant sur le nombre de commandements de quitter les lieux délivrés en 2012, que seuls 5,5 % de l’ensemble des ménages menacés d’expulsion ont été reconnus prioritaires au titre du “DALO”. » Un chiffre extrêmement faible qui « atteste de l’absence de recours en matière de droit au logement opposable, dont une part importante doit être attribuée au défaut d’information des personnes concernées ». Ainsi, estime les sénateurs, « cette information doit, pour être efficace, figurer dans la décision de justice génératrice de la situation ouvrant l’éligibilité au droit au logement opposable » (Rap. Sén. n° 65, tome I, Dilain et Bérit-Débat, octobre 2013, page 138).

Jusqu’à présent, lorsqu’un demandeur d’hébergement, de logement de transition, de logement-foyer ou de résidence hôtelière à vocation sociale (RHVS) était déclaré prioritaire par la commission de médiation « DALO », le préfet devait « proposer » un accueil dans l’une de ces formules. En pratique, il orientait la personne vers un gestionnaire de structures d’hébergement en vue de son hébergement ou à un gestionnaire de logements de transition ou de logements-foyers ou de résidences hôtelières à vocation sociale en vue de son relogement, sans que le caractère obligatoire de l’accueil de la personne figure dans la loi.

La loi « ALUR » prévoit que, dorénavant, le préfet désigne les personnes bénéficiant d’une décision favorable au titre du DALO en vue d’un hébergement (ou de l’une des autres formules prévues par la loi) au SIAO, afin que celui-ci les oriente, dans un délai que le représentant de l’Etat fixe, vers une structure d’hébergement ou un gestionnaire de logements de transition, logements-foyers ou RHVS disposant de places ou de logements pouvant répondre à leurs besoins (CCH, art. L. 441-2-3 modifié). « La mesure tend à améliorer l’efficacité de la procédure et à clarifier les obligations qui résultent de la reconnaissance du DALO, ainsi qu’à donner au préfet des pouvoirs analogues à ceux qu’il détient vis-à-vis des bailleurs sociaux pour les bénéficiaires du DALO logement », explique l’exposé des motifs. Des précisions sont attendues par décret.

Le législateur a, par ailleurs, tiré les conséquences de la jurisprudence du Conseil d’Etat sur le droit à l’hébergement. Dans une décision du 22 avril 2013, celui-ci a en effet considéré que la place d’hébergement proposée par le préfet au demandeur reconnu prioritaire par la commission de médiation au titre du droit à l’hébergement opposable « doit présenter un caractère de stabilité » (7). Il est donc désormais précisé dans la loi que les places d’hébergement proposées au demandeur doivent présenter « un caractère de stabilité » (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

En cas d’absence d’accueil dans le délai fixé par le préfet, ce dernier désignera le demandeur à un organisme aux fins de l’héberger ou de le loger. Si l’organisme vers lequel le demandeur a été orienté ou à qui il a été désigné refuse de l’héberger ou de le loger, le représentant de l’Etat procédera à l’attribution d’une place d’hébergement présentant un caractère de stabilité ou d’un logement de transition ou d’un logement dans un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale correspondant à ses besoins. Le cas échéant, cette attribution s’imputera sur les droits à réservation du préfet (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

Certaines commissions de médiation exigent de la personne sollicitant – dans le cadre du droit à l’hébergement opposable – l’accueil dans une structure d’hébergement, un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, qu’elles respectent les conditions de régularité et de permanence du séjour posées par l’article L. 300-1 du code de la construction et de l’habitation, exigées pour prétendre au bénéfice du droit au logement opposable. Problème : cette pratique est en contradiction avec le principe d’inconditionnalité de l’hébergement prévu par le code de l’action sociale et des familles.

Pour clarifier la situation, la loi « ALUR » permet donc aux commissions de médiation de prendre des décisions favorables au titre du DALO-hébergement sans exigence de régularité et de permanence du séjour… mais uniquement si elles préconisent comme type d’accueil un hébergement. Autrement dit, le respect des conditions de permanence et de régularité du séjour est en revanche exigé pour un accueil dans un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

La loi « ALUR » donne aux commissions de médiation le pouvoir de requalifier un recours destiné à obtenir un hébergement, un logement de transition ou un logement dans un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale en recours en vue de l’obtention d’un logement ordinaire.

Auparavant, lorsqu’un demandeur d’hébergement déposait un recours « hébergement », la commission était liée par l’objet de la saisine. « Pourtant, explique l’exposé des motifs de la loi, la situation de certains demandeurs justifierait la reconnaissance d’une priorité pour un logement plutôt que pour un hébergement (ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale). » Or, jusqu’à présent, le demandeur n’avait que la possibilité de saisir à nouveau la commission de médiation, afin de faire reconnaître son droit au logement. Jugeant cette procédure chronophage, le législateur permet donc à la commission de médiation d’opérer une telle requalification de la saisine, lorsque le dossier le justifie et si le requérant remplit les conditions de reconnaissance du DALO stricto sensu (CCH, art. L. 441-2-3 modifié). L’idée étant, in fine, de rendre la procédure plus fluide.

Concrètement, dans une telle situation, la commission de médiation devra se prononcer dans les 3 mois suivant la réception de la demande – ce qui correspond au délai de réponse de droit commun pour le DALO – et non dans le délai de 6 semaines prévu pour un recours hébergement (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

À SUIVRE

SIAO. La loi « ALUR » donne un statut législatif aux services intégrés d’accueil et d’orientation, acteurs centraux du rapprochement de l’offre et de la demande d’hébergement et de logement.

Centres d’hébergement.

Le législateur amorce une réflexion sur un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l’hébergement et de l’accompagnement.

PDALHPD. Pour une meilleure articulation entre hébergement et logement, le législateur a procédé à la fusion du plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion et du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées en un seul plan : le plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées.

DALO. Les préfets peuvent proposer des logements sociaux en bail glissant à des ménages bénéficiant du droit au logement opposable.

La loi « ALUR » modifie l’article L. 345-2-2 du code de l’action sociale et des familles qui, dans sa rédaction antérieure, consacrait le principe de l’accueil inconditionnel au dispositif d’urgence de toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique « et » sociale.

Cette formulation laissait entendre que ces trois formes de détresse devaient être cumulées par l’intéressé pour qu’il puisse bénéficier d’un hébergement d’urgence. Pourtant, « un seul de ces critères est amplement suffisant pour justifier un accueil inconditionnel », estiment les rapporteurs (PS) de la loi devant l’Assemblée nationale, Daniel Goldberg et Audrey Linkenheld (Rap. A.N. n° 1670, tome I, Goldberg et Linkenheld, décembre 2013, page 113). Le législateur a donc remplacé la conjonction « et » par « ou », rendant ainsi les critères alternatifs et non plus cumulatifs.

Aujourd’hui, on peut distinguer deux catégories de structures qui participent à la mise en œuvre effective de la politique publique nationale d’accueil, d’hébergement et d’insertion (AHI) des personnes sans domicile :

• les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), établissements sous statut relevant du 8° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles qui définit les établissements sociaux et médico-sociaux. Ces établissements sont autorisés pour une durée de 15 ans et sont financés par une dotation globale de financement, avec des versements par douzième tous les mois ;

• les établissements hors statut CHRS liés à l’Etat par convention et faisant l’objet d’un financement par subvention annuelle.

La loi « ALUR » prévoit, avant le 31 décembre 2014, la transmission au Parlement par le gouvernement d’un rapport présentant les conditions et modalités de mise en œuvre d’un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l’hébergement et de l’accompagnement. Ce faisant, elle se situe dans le prolongement du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale du 21 janvier 2013, qui prévoit d’expertiser « la possibilité de proposer un statut unique » pour les établissements et services de l’hébergement et de l’accompagnement afin de rendre le secteur plus lisible pour l’ensemble des acteurs. Selon les parlementaires à l’origine de cette disposition, les objectifs de ce rapport sont, d’une part, de pérenniser les perspectives de financement de ces opérateurs tout en consolidant le pouvoir de régulation des pouvoirs publics, et, d’autre part, de faciliter l’adaptation des réponses aux besoins des personnes et aux territoires. Pour les rapporteurs (PS) de la loi au Sénat, Claude Dilain et Claude Bérit-Débat, « trois options pourraient être expertisées : l’extension du statut actuel de CHRS, l’évolution vers un statut spécifique au secteur et l’inscription de l’évolution du statut CHRS dans le cadre général de la réflexion portant sur l’évolution du statut des établissements sociaux et médico-sociaux » (Rap. Sén. n° 65, tome I, Dilain et Bérit-Débat, octobre 2013, page 154).

La loi « ALUR » prévoit la participation d’un représentant de la personne morale gérant le service intégré d’accueil et d’orientation (SIAO) dans le département à la commission de médiation « DALO », à titre consultatif (CCH, art. L. 441-2-3 modifié).

La mesure avait été soufflée par le comité de suivi du droit au logement opposable. Elle est « justifiée par le rôle du SIAO en matière d’hébergement », ont expliqué Daniel Goldberg et Audrey Linkenheld, rapporteurs (PS) de la loi à l’Assemblée nationale. En effet, ont-ils rappelé, le SIAO « a vocation, sous l’autorité de l’Etat, à disposer d’une vision exhaustive du parc d’hébergement d’urgence, de stabilisation, d’insertion et de tout ou partie du parc de logement de transition ». « Il reçoit toutes les demandes de prise en charge et oriente les personnes sans abri ou risquant de l’être vers la solution la plus adaptée à leur situation » (Rap. A.N. n° 1329, tome I, Goldberg et Linkenheld, juillet 2013, page 277).

IV. L’amélioration de la prévention des expulsions

V. Les usagers placés au cœur des décisions

VI. La réforme de la domiciliation

VII. La simplification de la gestion des crédits liés à l’ASE