Collège des personnes en situation de pauvreté : les leçons de l’expérimentation

La nouvelle mandature 2014-2017 du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE), qui doit débuter sous réserve d’un remaniement gouvernemental en avril, marquera un jalon dans l’histoire de la consultation des citoyens à la définition des politiques publiques. Celle-ci s’ouvrira en effet en présence d’un nouveau collège d’usagers des dispositifs de lutte contre l’exclusion, qui viendra compléter les sept collèges historiques d’experts ou de représentants des pouvoirs publics. Ce huitième collège dit « des personnes en situation de pauvreté ou de précarité » sera composé de huit membres titulaires, nommés pour trois ans, qui ont été désignés le 20 mars sur proposition d’associations de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (voir ce numéro, page 7). Leurs noms figureront dans l’arrêté de nomination des membres du conseil signé par le Premier ministre, aux côtés de ceux, par exemple, de directeurs généraux de grandes institutions publiques.

La présence de représentants des usagers dans un des principaux organes consultatifs de la République – cette instance est directement placée sous l’autorité de Matignon – « permettra de mieux prendre en compte leurs témoignages et leur expertise dans les avis retournés au gouvernement sur les politiques de lutte contre les exclusions », se félicite le CNLE dans un communiqué. Il s’agit d’une lourde responsabilité, commente ­Christiane El Hayek, sa secrétaire générale. « Nous savons que nous n’avons pas le droit à l’échec. Déjà, nous sommes devenus un modèle pour d’autres instances de consultation, comme pour les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux à qui on demande désormais d’associer des personnes en situation de pauvreté dans leur assemblée [1]. Sauf que rien n’est gagné et que la participation reste à construire à chaque séance. »

Ce nouveau collège a fait l’objet d’une expérimentation conduite entre juin 2012 et décembre 2013. La présence de représentants des personnes en situation de précarité dans une enceinte dédiée à l’étude des grandes lois nationales en leur faveur a soulevé de nombreuses questions. A commencer par le choc des cultures et des attentes. Djemilla Mahmoudi, ­originaire d’un quartier nord de Marseille qui a participé à l’expérimentation, se ­souvient des hésitations de langage qui ont accompagné la première séance plénière du CNLE. Cette mère de quatre enfants, qui a dû fuir son foyer à la suite de violences conjugales, a fortement réagi lorsqu’une intervenante venue faire un exposé a parlé de « miséreux » pour qualifier le public précaire. « J’étais outrée et il a fallu rappeler à cette spécialiste la différence entre personnes en situation de précarité et miséreux. Les intervenants qui sont passés après elle marchait sur des œufs. » Un autre membre du collège, Khalid Alaoui, résident d’un centre d’hébergement et de réinsertion sociale parisien, qualifie, quant à lui, d’« instructifs » ses premiers pas de représentant des usagers. « Il y avait des gens qui étaient contre l’expérience et qui avait pris l’habitude de parler au nom des pauvres ou des travailleurs. Ce n’était pas facile au départ pour eux d’entendre les pauvres exposer eux-mêmes leurs problèmes. Il fallait être d’autant plus pertinent et attirer l’attention sur des aspects qu’on peut difficilement sentir quand on ne vit pas les situations. Le ressenti, c’est ce qu’on ne sait pas reproduire dans les lois, comme le montre par exemple le non-recours au RSA. »

Autre sujet de frustration : la préparation aux ordres du jour du CNLE, réalisée en une demi-journée par l’Agence nationale des solidarité actives (ANSA), s’est surtout attachée à informer les participants des mots clés qu’ils allaient entendre en réunion plénière, là où beaucoup d’entre eux auraient souhaité un approfondissement des textes sur lesquels ils étaient censés réagir. « Le risque est celui d’une concertation alibi, c’est pourquoi cette préparation est si importante pour des gens qui n’ont pas de compétences dans l’étude des lois », explique Bernadette Silliau, présentée au CNLE par la FNARS (Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale) Bretagne, qui indique « avoir parfait sa compréhension des sujets en allant à la recherche d’informations » et en s’appuyant sur les débats du conseil consultatif régional des personnes accompagnées (CCRPA) de Bretagne (voir encadré ci-dessous), dont elle est membre.

L’évaluation de l’expérimentation, menée par un cabinet de consultants indépendant entre décembre 2012 et octobre 2013 (2), a également montré des failles dans le suivi technique et pédagogique des personnes. Alors que leurs institutions d’origine devaient désigner chacune un référent, les évaluateurs observent un soutien « à géométrie variable », lié autant au manque de cadrage des attendus en matière d’accompagnement qu’à « une appréhension partielle, voire erronée, des enjeux de la démarche » par les référents eux-mêmes.

Au centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) mères-enfants La Chaumière, à la La Roque-d’Anthéron (Bouches-du-Rhône) (3), qui faisait participer deux de ses résidentes, on confirme avoir été victime de l’imprécision entourant la mission dévolue à l’institution. « Quand nous avons été reçus la première fois au CNLE en tant que référents de nos deux résidentes, on nous a expliqué qu’elles ne devaient ni parler en leur nom propre, ni être les porte-parole d’un collectif. Dès lors, que faire ? », demande Marie-Claude Alcazaz, directrice de l’établissement. Aurélie Lazzaroni, conseillère en économie sociale et familiale, évoque, quant à elle, la lourdeur de l’investissement pour l’équipe éducative du CHRS. « Nous n’avons pu organiser qu’un seul retour collectif auprès des autres résidentes. Tout le reste du temps, il a fallu composer entre l’organisation des déplacements à Paris, le soutien pédagogique avant et après les séances du conseil, et la nécessité de poursuivre les démarches liées au projet per­sonnel de ces deux femmes. »

Dans ces conditions, la première véritable mandature du collège représentera une épreuve de vérité. Pour l’heure, chacun s’accorde à reconnaître l’impact d’un collège des personnes en situation de précarité sur la teneur des débats du conseil. « Les membres historiques ne découvraient pas les situations de pauvreté, mais le fait de ne plus parler au nom des absents les a mis encore plus face à leurs respon­sabilités. On peut dire que les interpellations du conseil sont montées d’un cran », témoigne Christiane El Hayek.

Mais certains craignent que le soutien zélé du gouvernement en faveur de ce symbole de la démocratie participative, qui s’est manifesté tout au long de l’expérimentation, ait conduit à brûler les étapes. Trois mois après son installation, le collège au grand complet avait été sollicité pour participer aux groupes de travail préparatoires à la conférence nationale de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, qui s’est déroulée les 10 et 11 décembre 2012. Pendant plusieurs semaines, les huit titulaires et leurs huit suppléants se sont retrouvés im­pliqués à un rythme soutenu dans des commissions planchant sur le non-recours aux prestations, le surendettement, l’accès aux soins, au logement ou à l’emploi. Reçus tour à tour par Jean-Marc Ayrault et les différents représentants de l’Etat impliqués dans le social et l’exclusion, ils sont devenus en peu de temps les témoins indispensables des conférences sur la ­pauvreté et la citoyenneté. La publication, fin 2013, d’un décret modifiant la composition du CNLE pour pérenniser son huitième collège (4), avant même qu’un bilan ait pu être discuté en interne, est à l’image de cette avancée à marche forcée.

« Tout cela va beaucoup trop vite, met en garde Bruno Tardieu, délégué national d’ATD quart monde. Faire des personnes défavorisées des partenaires à part entière dans l’élaboration des politiques publiques est une question qui demeure encore devant nous. » Pour ATD quart monde, il convient avant cela de se préoccuper de la légitimité que les personnes déléguées dans une telle instance peuvent se construire. « Autrement dit, comment s’assurer qu’elles ne se coupent pas de leur milieu et soient porteuses d’une connaissance plus large que leur seul vécu ? Ce n’est posé nulle part. Pour nous, l’enjeu central est le collectif d’appar­tenance. C’est lui qui fait qu’une repré­sentation des personnes en situation de précarité peut se construire et qu’un vrai partenariat social peut se nouer. Sans quoi, nous serons comme ces patrons paternalistes du XIX^e siècle qui invitent quelques ouvriers à leur table le dimanche pour savoir ce que pense la base. »

De fait, l’évaluation du dispositif met en évidence de grandes fluctuations sur la nature du mandat donné aux membres du collège expérimental – tantôt considérés comme représentants de l’organisme référent, d’un collectif, voire comme des témoins parlant en leur nom propre. L’appel à candidatures, envoyé en janvier dernier aux associations pour le renouvellement des membres du collège, a dû corriger le tir en insistant sur le lien des candidats avec des groupes locaux d’action ou de réflexion. Le comité de sélection réuni autour du président du CNLE, Etienne Pinte, s’est attaché à vérifier l’implication réelle des organismes dans l’accompagnement de cette participation citoyenne. « Les membres du huitième collège ne sont pas que des témoins, ils doivent venir défendre la réflexion conduite au sein de leur groupe d’appartenance », appuie Bernard Schricke, directeur de l’action France et Europe du Secours catholique, dont la délégation du Quercy enverra deux représentants au huitième collège, aux côtés de ceux des Petits Frères des pauvres, de l’association Chom’actif (Clermont-Ferrand) et de la FNARS Languedoc-Roussillon. « Toute la difficulté est de trouver des personnes qui disposent à la fois de ce réseau de soutien et d’interpellation autour d’elles, afin qu’elles puissent partager les questionnements qu’elles recevront au sein du CNLE avec d’autres de façon assez naturelle, tout en conservant un collège composé réellement de membres qui vivent des situations de pauvreté », ajoute-t-il.

L’autre défi qui attend le CNLE sera l’évolution de son fonctionnement in­terne. Nombre des représentants associatifs qui y siègent déplorent des modalités de travail peu faites pour favoriser la participation de personnes souvent dotées d’un faible bagage scolaire, avec notamment des plages de débats trop restreintes et des documents préparatoires ardus et difficiles à déchiffrer. « On ne s’était jamais posé avant la question de savoir si tel ou tel collège était à l’aise dans le fonctionnement du conseil, reconnaît Bernard Schricke. Le fait d’avoir vécu cette expérimentation nous amène les uns les autres à nous demander comment faire du CNLE davantage un lieu de dialogue et de débats. »

Des avancées sont d’ores et déjà pressenties. Ainsi, quelques thèmes seront choisis longtemps à l’avance afin de permettre à tous d’en prendre connaissance et de les préparer dans de bonnes conditions. Des réunions inter-collèges, une alternance entre réunions plénières et séances de travail en petit comité afin de libérer la parole, tout comme une meilleure planification des ordres du jour sont aussi évoquées. La FNARS, dans un courrier adressé en janvier dernier au CNLE, suggère également de capitaliser sur l’expérience acquise par d’anciens membres du huitième collège en les associant « aux différents temps d’information à organiser lors de la prise de mandat des nouveaux titulaires ».

Se pose aussi l’épineuse question de la rémunération des personnes, censée sécuriser leur participation. Soupesée un moment par l’administration avant d’être rejetée, elle divise également les membres historiques du conseil. Un sur deux souhaite le maintien du principe de bénévolat en estimant que la mise en place d’une indemnité fausserait les conditions de la participation. Les autres se partagent entre indécis et tenants d’une indemnité forfaitaire, telle qu’elle est par exemple appliquée dans diverses instances participatives hospitalières. A ATD quart monde, on s’agace de cette frilosité en rappelant que « la participation des membres des sept autres collèges au CNLE entre le plus souvent dans le cadre de leur activité au sein d’une structure qui les rémunère, tandis que seuls les frais de déplacement des membres du huitième collège sont pris en charge ». Pour plusieurs d’entre eux, c’est même une perte sèche, assure Bruno Tardieu, en citant le cas d’une déléguée d’ATD quart monde qui expliquait qu’elle prenait plusieurs demi-journées par mois pour préparer les rencontres et venir de province « alors que ses heures de ménage représentaient ses seules ressources ».

Conscient des difficultés, le CNLE se refuse à enfermer la nouvelle mandature qui s’ouvre dans un fonctionnement rigide. « Nous allons continuer à essayer d’autres aspects du processus participatif, indique Christiane El Hayek. Rien n’est jamais acquis et il est possible que le fonctionnement du huitième collège soit modifié une nouvelle fois en fonction du bilan qui sera tiré au terme des trois années d’exercice. » Faut-il alors parler d’un premier résultat en demi-teinte ? Bruno Grouès, chargé de mission exclusion à l’Uniopss (Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux), et co-auteur du rapport de préfiguration du huitième collège remis en octobre 2011 à Roselyne Bachelot, alors ministre des Solidarités et de la Cohésion sociale (5), relativise : « Les expériences de partici­pation sont toujours perfectibles et le resteront toujours. Celle-ci était une première à ce niveau. » Un seul point est certain, estime-t-il : la participation de personnes en situation de précarité à une instance consultative nationale ne peut être une bulle isolée. « Il faut que ces pratiques se développent partout, au sein des réseaux associatifs, dans les centres communaux d’action sociale, les conseils généraux, les CAF, Pôle emploi. L’enjeu dépasse la seule action sociale. Si nous voulons sortir du marasme dans lequel nous sommes, il est nécessaire de permettre aux citoyens de se réapproprier ces politiques dont ils ne se sentent pas propriétaires. »

Même sentiment du côté de la FNARS : « Il faut voir d’où nous partons en France par rapport à nos représentations de la participation. Il y a dix ans, personne n’aurait imaginé le huitième collège au CNLE et il sera difficile de revenir en arrière », défend Geneviève Colinet, chargé de mission « participation » à la FNARS. De fait, la médiatisation qui a entouré cette expérimentation a contribué à faire bouger les lignes. Avec d’autres grands réseaux associatifs, la FNARS s’apprête à renforcer son collège des personnes en situation de précarité ou d’exclusion au sein de son conseil d’administration fédéral et encourage ses antennes régionales à en faire de même. « Il s’agit de faire évoluer nos modes de fonctionnement en interne. Ce qui suppose, comme avec le CNLE, de préparer les ordres du jour en amont et de s’appuyer sur le collectif. C’est une transformation importante des pratiques associatives à laquelle les travailleurs sociaux n’échapperont pas eux non plus », assure Geneviève Colinet.

Signe qu’une nouvelle génération de militants pourrait sortir de ce mouvement, une majorité des premiers membres du huitième collège se sont déjà réinvestis dans diverses instances participatives départementales ou régionales.

L’idée de faire participer des personnes en situation de pauvreté ou d’exclusion à la réflexion non plus sur l’application, mais sur la définition des politiques publiques est assez récente en France. C’est sous la double influence de l’Europe et des réseaux associatifs – notamment ATD quart monde et la Fondation Armée du Salut – qu’elle va se développer vers la fin des années 1990. Plusieurs lois vont la consolider. La loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998, qui recommande d’élaborer « avec les plus démunis » les politiques de lutte contre les exclusions. La loi 2002-2 qui installe des dispositifs de participation au sein des institutions sociales et médico-sociales. La loi du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA), qui associe les usagers à la conduite du dispositif RSA.

Le 9 décembre 2009, une circulaire demande aux directions régionales de la cohésion sociale d’associer des usagers à la définition des plans départementaux d’accueil, d’hébergement, et d’insertion (PDAHI). L’année suivante, le conseil consultatif des personnes accueillies (CCPA) est créé sous la houlette de la délégation interministérielle pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées (DIHAL). Porté par l’Armée du Salut, la FNARS et l’Uniopss, le CCPA représente la première instance nationale consultative sur l’hébergement et le logement associant des usagers. Il se décline en conseils régionaux (CCRPA) composés de personnes accompagnées et de travailleurs sociaux qui se réunissent quatre fois par an pour réfléchir sur des thèmes tels que l’emploi, l’accès au logement…

Enfin, en 2013, une circulaire demande aux conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) de se doter d’un collège d’usagers.

L’installation d’un collège de personnes en situation de pauvreté au sein du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale apparaît comme une étape décisive.

Organe consultatif saisi par le premier ministre, le CNLE répond à un savant équilibre quant à sa composition. Son nouveau collège de huit membres en situation de pauvreté ou de précarité va venir compléter un ensemble de sept autres collèges incarnant le processus de décision dans le domaine de la lutte contre les exclusions. Soit :

→ huit membres du gouvernement ;

→ sept élus et représentants de l’action sociale territoriale ;

→ douze représentants des personnes morales de droit public ou privé concourant à l’insertion et à la lutte contre les exclusions ;

→ huit représentants des organisations syndicales nationales de salariés ;

→ huit personnalités qualifiées en matière de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale ;

→ les responsables de la caisse nationale d’assurance maladie, de la caisse nationale des allocations familiales, de la Mutualité sociale agricole, de Pôle emploi et de l’Union sociale pour l’habitat ;

→ les responsables du Conseil économique, social et environnemental, du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, du Conseil national de l’insertion par l’activité économique, du Conseil national des missions locales, du Conseil national des villes, de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale et du Conseil supérieur du travail social.

En totalité, 64 membres placés sous l’autorité d’un président désigné par le Premier ministre, dont les travaux se caractérisent par une alternance de groupes de travail thématiques et de séances plénières.