Au programme de la nouvelle convention d’objectifs et de gestion (COG) 2013-2017, signée en juillet dernier entre l’Etat et la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), après plusieurs mois de négociations tendues (1) : un « choc de production » et un « choc de simplification ». Cette politique – dont les mots d’ordre sont l’efficience, l’optimisation, la performance et la maîtrise des risques – se traduit concrètement par un mélange de rigueur et d’accroissement de la productivité visant à freiner les frais de fonctionnement et à diminuer les effectifs des CAF.
Si l’impact de la réduction de 15 % des dépenses de fonctionnement reste limité (ces dernières ne représentent que 2,8 % du chiffre d’affaires global des CAF), l’enjeu est bien plus important concernant les effectifs : les caisses devront subir une perte de 1 000 emplois d’ici à 2017 dans le cadre du non-remplacement d’une partie des départs à la retraite. Un camouflet pour les administrateurs de la CNAF dont le président, Jean-Louis Deroussen, indiquait, au début des discussions sur la COG, que « la stabilisation a minima des effectifs de la branche [constituait] un pré-requis » (2).
Pour rattraper le retard accumulé en 2012 dans le traitement des dossiers, il est certes prévu de recruter 700 personnes sur de nouveaux emplois (dont au moins 500 emplois d’avenir, voir encadré, page 27) pour 2013 et 2014. Mais cette mesure est compensée par la « restitution » du même nombre de postes de retraités non remplacés (en plus de la perte des 1 000 emplois). Ce qui n’est même pas un jeu à somme nulle : « Alors que ces 700 nouveaux emplois, pour la plupart non qualifiés, sont destinés à être pérennisés, on va devoir “rendre” 700 emplois qui, eux, seront qualifiés », explique Alain Giacomel, chef de file CGT des administrateurs de la CNAF. « Aucun gain de productivité ne justifie ces chiffres », commente Nicole Hervier, déléguée syndicale CFDT de la CAF de la Loire (jusqu’en décembre dernier). « Pour faire face aux besoins, il faudrait au contraire des centaines et des centaines d’emplois nouveaux qualifiés », se désespère Patrick Ferey, secrétaire national de SUD Protection sociale.
« On aurait pu penser qu’en période de crise, les CAF, qui ont une mission de service public et jouent un rôle d’“amortisseur social”, allaient être renforcées, mais on en est loin », poursuit Alain Giacomel. Les caisses font à l’inverse les frais de la politique d’austérité menée par le gouvernement : « Elles sont en particulier impactées par les 500 millions d’euros d’économie de gestion prévues pour l’ensemble des organismes de sécurité sociale pour 2014, dont 200 millions environ concernent les CAF », analyse Alain Giacomel.
« L’avenir est sombre », se désole Christelle Coutelan, secrétaire générale UGICT-CGT de la CAF des Bouches-du-Rhône. Car ces mesures interviennent dans un contexte où les CAF, qui réclament depuis des mois davantage de personnels, sont déjà extrêmement fragiles. Avec la crise économique, elles doivent faire face à la précarisation de leurs publics. « Aujourd’hui, les familles pauvres, les bénéficiaires de minima sociaux représentent entre 30 et 40 % de nos allocataires, selon les territoires. Leur nombre a progressé de 3 à 4 points au cours des quatre années de la COG précédente », soulignait Chantal Rémy, présidente de l’Association des directeurs de caisses d’allocations familiales (Ardicaf) et directrice de la CAF des Landes, en avril 2013 dans un courrier adressé à la ministre déléguée à la famille. Or « les allocataires de minima sociaux ont des dossiers qui exigent un traitement long : une demande de RSA prend environ trois quarts d’heures », explique Alain Giacomel.
A cela s’ajoutent les nouvelles prestations confiées progressivement par l’Etat – comme la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE), l’allocation parent isolé (API) ou le revenu de solidarité active (RSA) dont la gestion se révèle particulièrement délicate – et les évolutions législatives incessantes qui complexifient la tâche des agents. Conséquence : une surcharge de travail avec des répercussions directes sur les allocataires. A la CAF des Bouches-du-Rhône, près de 100 000 dossiers étaient en souffrance en novembre dernier. « Cela semble presque habituel, alors que, quatre ou cinq ans plus tôt, nous étions affolés d’avoir 40 000 bons de retard… », se désespère Christelle Coutelan.
Pour tenter de résorber les délais, les CAF ont déployé toute une batterie de mesures : heures supplémentaires (parfois obligatoires), contrats à durée déterminée, réduction ou fermeture des accueils physiques ou téléphoniques. Dans la Haute-Garonne, les 11 sites d’accueil permanents de la CAF sont régulièrement fermés pendant les congés scolaires ou certains mercredis pour permettre aux agents de se consacrer au traitement des dossiers. A Marseille, quatre antennes sur huit ont été fermées et n’accueillent plus que sur rendez-vous. En parallèle, depuis 2009, les agents surnuméraires de l’atelier de régulation des charges, piloté par la CNAF, aident les CAF les plus en difficulté à écouler la charge de travail.
Si ces dispositions ont permis de réduire le temps de traitement des dossiers – de neuf jours en moyenne en 2013 à six jours un an plus tard –, les disparités demeurent. Dans les Bouches-du-Rhône, en novembre dernier, les dossiers en retard avaient baissé d’environ 25 000 en un an. Et il était à nouveau possible de les traiter par ordre d’arrivée. Mais le délai était « encore de deux ou trois mois pour certains d’entre eux », selon Christelle Coutelan. En revanche, à la CAF de la Loire, le retard accumulé en 2012 avait quasiment disparu à l’automne. « La situation reste toutefois très fragile », avance Nicole Hervier. « La façon dont nous sortirons de la période de forte tension que nous connaissons chaque année de décembre à fin février, du fait de l’enregistrement des nouveaux droits et du contrôle de cohérence des ressources, va être déterminante pour l’avenir », estime Chantal Rémy.
La vigilance devrait porter aussi sur les conditions de travail des agents et personnels d’encadrement qui ne cessent de se détériorer. Car les efforts se font au prix d’une usure professionnelle. Le développement d’une logique de productivité – avec un système d’intéressement reposant sur le respect d’indicateurs tels que la durée maximale d’accueil – entre en discordance avec les valeurs de service public. « On est dans une logique purement gestionnaire qui dénature notre mission d’action sociale : plus personne ne parle du sens de notre travail ni ne se soucie des conséquences sur le plan social des mesures prises », déplore Mohamed Lounas, délégué syndical CGT de la CAF du Nord.
En outre, la pression à l’accueil engendre une multiplication des incidents. « Le siège de la CAF de Marseille reçoit plus de 1 000 usagers par jour, qui doivent attendre à l’extérieur dans des conditions indignes d’un service public. Autant dire que c’est plutôt étonnant qu’il n’y ait pas davantage d’incivilités ! », observe Anne-Marie Meynard, secrétaire de l’Union départementale de la CGT des Bouches-du-Rhône. « Le stress des personnels d’accueil est considérable face à la colère des allocataires qui ne comprennent pas pourquoi on ne leur répond pas tout de suite, face à la perte de sens de leur travail et face à la pression de la direction qui demande des cadences toujours plus élevées : ils sont à bout de nerfs », poursuit Christelle Courtelan, qui s’appuie sur une analyse des risques psychosociaux encourus par les salariés (voir page 29).
Cette syndicaliste déplore en particulier les tensions subies par les travailleurs sociaux, dont la marge de manœuvre se réduit comme peau de chagrin : « Non seulement leurs interventions sont soumises à des contraintes de productivité, mais le contenu de leurs actions est de plus en plus encadré – avec, en particulier, une incitation à faire de l’insertion professionnelle. Par ailleurs, la CNAF a mis en place des critères de vulnérabilité qui déterminent quels allocataires les travailleurs sociaux doivent aider en priorité, ce qui exclut une partie du public pourtant en demande ». Dans les Bouches-du-Rhône, la situation est particulièrement délicate : « Dans le cadre de l’accueil global mis en place par la direction, les travailleurs sociaux servent de palliatif à l’insuffisance de moyens au niveau des techniciens conseil », explique Anne-Marie Meynard qui craint un « lissage des métiers, voire une négation pure et simple des spécificités des travailleurs sociaux ». Preuve du ras-le-bol du service social de cette caisse : depuis juin 2012, celui-ci multiplie les mobilisations contre les réformes conduites par la direction ; une délégation intersyndicale a même été reçue par la ministre chargée de la famille en novembre 2012. La direction affiche toutefois son intention de clarifier le rôle respectif des travailleurs sociaux et des techniciens d’accueil : « Des négociations avec les instances du personnel sur notre nouvelle doctrine d’accueil et ses conséquences sur les métiers vont s’ouvrir d’ici à la fin du mois », avance Daniel Copetti, directeur adjoint chargé du développement, de l’évaluation, des ressources et des risques psychosociaux de la caisse.
Le pire est que la situation n’est pas près de s’arranger compte tenu des directives imposées par la nouvelle COG. Pour résoudre l’équation (impossible ?) du retour à une charge de travail normale dans un contexte de baisse des effectifs, la convention 2013-2017 décline un programme de modernisation et de simplification – dont les effets, qui s’inscrivent dans la continuité des mesures déjà mises en place, sont loin d’être consensuels.
Axe majeur : le développement des démarches par Internet. La branche « famille » a déjà rénové son site Internet (
Une stratégie positive pour Jean-Charles Piteau, directeur de la CAF de Haute-Garonne. « Nos allocataires, qui sont de plus en plus nombreux à utiliser Internet pour organiser leurs relations avec la CAF, peuvent désormais y consulter leur dossier, faire une demande de prestations ou nous informer d’un changement (adresse, RIB…), explique-t-il. S’ils sont allocataires du RSA ou de l’AAH [allocation aux adultes handicapés], ils peuvent également y effectuer leur déclaration trimestrielle de ressources, de même que, pour l’allocation logement, envoyer leurs quittances de loyer. Aujourd’hui, 20 % du total des pièces que nous recevons sont envoyés par Internet. Inversement, nos agents communiquent de plus en plus par mails pour des relances, l’envoi d’informations… »
Autre dispositif mis en place dans cette CAF : l’affectation de personnel à la téléprocédure dans les files d’attente pour orienter les personnes vers les ordinateurs et les accompagner dans leurs démarches en ligne (avec possibilité de scanner des documents sur place si besoin). « Nous avons pu passer d’un délai de traitement de 9,2 jours en novembre 2012 à 6,1 jours en novembre 2013 », se réjouit le directeur de la caisse. Par ailleurs, à la suite de la campagne de communication effectuée en octobre, les adresses e-mail des trois quart des allocataires sont désormais connues. Selon Jean-Charles Piteau, tout cela devrait « permettre de dégager du temps pour ceux qui ont besoin d’un contact direct au guichet, souvent les plus en difficulté ».
Mais, pour Anne-Marie Meynard, la dématérialisation est surtout le symbole de la « politique d’affichage » de la CNAF : « Elle ne correspond pas à la réalité sociologique des publics reçus, notamment dans certains départements, comme les Bouches-du-Rhône ou la Seine-Saint-Denis, où ils sont peu équipés ou dans une telle précarité qu’ils ne peuvent compléter seuls leur dossier – sans compter les difficultés liées à la langue. Cette approche est en outre complètement déconnectée de la demande de lien social des allocataires : avec l’augmentation du chômage, de la précarité et de la pauvreté, fréquenter l’accueil de la CAF est, pour certains, l’unique moyen d’être rassurés sur le paiement de mensualités qui sont parfois la seule ressource de la famille. » « Même lorsqu’ils ont effectué leur déclaration de ressources en ligne, beaucoup continuent à se rendre à l’accueil pour être certains qu’elle sera bien prise en compte », renchérit Christelle Coutelan. Même type d’analyse pour Chantal Rémy : « Les télédéclarations ne sont adaptées que pour les prestations simples : étant donné la complexité de la législation, certaines personnes continueront à devoir se déplacer au guichet pour qu’on puisse prendre en compte la particularité de leur situation. »
La COG prévoit aussi la poursuite des mutualisations. Déjà amorcé, ce processus de concentration de certaines fonctions sur des sites dédiés – comme c’est déjà le cas pour le traitement des prestations des travailleurs migrants – va être renforcé. En 2017, les caisses devront adhérer à des « services nationaux obligatoires » qui pourront concerner, par exemple, la gestion de la paie. Parallèlement, des « schémas régionaux de mutualisation » devront permettre de préparer la mise en commun de missions, comme la formation continue ou la gestion de prestations complexes – ce qui laisse craindre à terme « une régionalisation des caisses, sur le modèle des agences régionales de santé, aux dépens de la proximité », s’inquiète Alain Giacomel. « Si cela s’inscrit dans une logique de bonne gestion, cela aura du sens et pourra être efficient, commente, pour sa part, Chantal Rémy. Cela fait d’ailleurs déjà plusieurs années que nous développons des achats collectifs pour nous fournir au meilleur prix. » La présidente de l’Adircaf est néanmoins plus circonspecte au sujet de la logique de centralisation au niveau national : « Jusqu’où ? Comment ? Des éclairages sont attendus. »
Pour Christelle Coutelan, ces mutualisations font surtout craindre une « mobilité forcée » : « Elles entraînent une uniformisation qui va de pair avec l’interchangeabilité des agents : lors de la disparition d’un service, il est tentant de les envoyer là où l’on a besoin d’eux. » Nicole Hervier partage la même inquiétude : « Notre service de contentieux et de recouvrements des pensions alimentaires est désormais géré par la CAF de Clermont-Ferrand, ce qui pose la question du devenir du personnel jusque-là dédié à cette activité. Quant aux usagers, ils ne sont pas forcément mieux accompagnés : selon notre service social, il est désormais très difficile de joindre la plateforme téléphonique qui s’occupe de ces questions. »
L’extension des accueils sur rendez-vous, également planifiée par la COG, ne fait pas non plus l’unanimité : « Si les rendez-vous sont positifs dans certaines situations précises, dans la plupart des cas, les personnes qui se déplacent jusqu’aux CAF sont les plus en difficulté et elles ont besoin d’une réponse immédiate », dénonce Alain Giacomel. Circonspection également pour Nicole Hervier : « C’est certes plus confortable pour les techniciens qui peuvent préparer leurs dossiers et pour les allocataires qui n’ont pas à attendre, mais les rendez-vous entraînent mécaniquement une baisse du nombre total de personnes accueillies. » « Ce qui se profile, c’est davantage de calibrage : on va pouvoir programmer X rendez-vous par jour, ce qui correspond à X nombre d’agents, pas un de plus. Sauf à laisser au bord de la route une partie des publics, comment va-t-on pouvoir répondre ainsi à une demande qui ne cesse d’augmenter ? », s’interroge Mohamed Lounas.
Autre mesure importante de la COG et dont les résultats pourraient être à double tranchant : la simplification de certaines prestations (RSA, PAJE…). S’il y a consensus sur la nécessité d’alléger les procédures trop complexes, Mohamed Lounas redoute « une réduction de l’offre des prestations, qui ne colleraient plus aux besoins spécifiques des allocataires ». Malgré les propositions de la CNAF, les pouvoirs publics avancent cependant sur la pointe des pieds. Les annonces du dernier comité interministériel de modernisation de l’action publique (CIMAP), en décembre dernier, n’ont fait que conforter des mesures déjà en cours ou simplifier le système à la marge. Pour Chantal Rémy, « au vu de certaines réformes comme l’ajout de quotients familiaux intermédiaires et le partage du complément de libre choix d’activité entre conjoints, c’est même plutôt à une complexification que l’on assiste ». Il y a pourtant urgence, pointe-t-elle : « Etant donné qu’il faut au moins six mois entre la publication d’un décret et sa mise en œuvre sur le terrain, il serait nécessaire de prendre des décisions concrètes très rapidement. » Interrogé par les ASH, Daniel Lenoir, directeur de la CNAF, se veut toutefois rassurant : « Le second train de mesures de simplification qui sera annoncé lors du prochain CIMAP, en juin prochain, devrait diminuer les charges des caisses pour tenir les objectifs de la COG. »
Afin de tranquilliser les administrateurs de la CNAF sur la cohérence de la politique en cours, la COG a prévu qu’une mission des inspections générales des affaires sociales et des finances apprécie les effets du programme de modernisation et de simplification sur la charge de travail des CAF – mais elle n’est planifiée qu’au premier semestre 2015 ! D’ici là, la plupart des directeurs de caisse auront déjà commencé à réduire leurs effectifs pour répartir les efforts sur toute la durée de la COG. Ils n’ont d’ailleurs pas vraiment le choix : dans le cas où la mission observerait une réduction conséquente de la charge de travail, il est d’ores et déjà prévu une nouvelle réduction des effectifs, qui pourrait être de l’ordre de 300 postes. De quoi déséquilibrer un peu plus les CAF.
Destinés en priorité aux plateformes téléphoniques chargées d’apporter des réponses ou d’orienter les allocataires en difficulté, les 500 emplois d’avenir recrutés par les caisses d’allocations familiales (CAF) ne répondent pas aux besoins, pointent les syndicats. « Du fait d’une législation en constante évolution, les personnels des caisses doivent faire preuve d’une technicité importante. Or les emplois d’avenir s’adressent à des jeunes très éloignés de l’emploi », estime Patrick Ferey, secrétaire national de SUD Protection sociale. Il est certes prévu qu’ils bénéficient d’un tutorat.
« Mais cela va alourdir la charge de travail des agents en place, ce qui est contraire aux objectifs visés », souligne Alain Giacomel, chef de file CGT des administrateurs de la CNAF. Pour l’heure, « faute de formation suffisante, les 27 jeunes embauchés à la CAF des Bouches-du-Rhône apportent rarement une réponse satisfaisante, ce qui contribue paradoxalement à générer davantage de monde à l’accueil », déplore, pour sa part, Anne-Marie Meynard, secrétaire de l’Union départementale de la CGT.
(2) Dans un courrier daté du 6 mars 2013 adressé à Dominique Bertinotti, ministre déléguée à la famille.