Résorption des bidonvilles : le travail social en tension

Commande publique liée à des enjeux de sécurité et de politique migratoire, délais contraints, marges de manœuvre mi­nimes… Le cadre qu’a fixé la circulaire interministérielle du 26 août 2012 sur l’anticipation et l’accompagnement de l’évacuation des campements illicites concentre à peu près tous les ingrédients des injonctions paradoxales faites au travail social. Le texte part pourtant d’une bonne intention : améliorer le sort des habitants des bidonvilles, majoritairement des Roms originaires de Roumanie et de Bulgarie. Si la circulaire rappelle en premier lieu la fermeté du gouvernement pour faire exécuter les décisions de justice d’expulsion, elle invite les préfets, par ailleurs appelés à créer des instances de concertation, à faire réaliser en amont un diagnostic global et individualisé des besoins des occupants en matière d’accès aux droits, de soins, d’hébergement, d’intégration scolaire ou d’emploi. De cette évaluation sociale, le plus souvent réalisée par des associations ou les services des collectivités locales, doit découler la recherche de solutions favorisant leur insertion.

Mais il y a très loin de la coupe aux lèvres : la circulaire suppose que les élus locaux, souvent propriétaires des terrains occupés, et les services de l’Etat, eux-mêmes partagés entre leur compétence d’ordre public, d’une part, et d’action sociale, d’autre part, soient sur la même longueur d’onde. Qui plus est avec des solutions à la clé, dans un contexte de saturation des dispositifs d’urgence qui exacerbe la concurrence entre les publics. En résulte un bilan peu encourageant déjà dressé dans plusieurs rapports associatifs ou officiels (1) : pendant la première année de leur mise en vigueur, les consignes interministérielles ont été suivies de manière très hétérogène, partielle, voire pas du tout. « Faire appliquer la circulaire est ma mission, la plus difficile qui m’ait été confiée, mais elle n’est pas impossible », a voulu rassurer le préfet Alain Régnier, délégué interministériel à l’hébergement et à l’accès au logement, lors d’une journée de bilan, le 27 septembre à l’Assemblée nationale. Mais pour l’heure, la situation génère un sentiment d’amertume parmi les associations de terrain, tiraillées entre la volonté de considérer cette circulaire comme un levier d’action et la crainte de se voir instrumentalisées.

Parmi elles, l’Association méditerranéenne pour l’insertion sociale par le logement (AMPIL) travaille depuis six ans auprès des populations rom de Marseille – quelque 1 000 personnes dans des campements de fortune. Elle suit environ 260 familles qui ont manifesté le souhait de rester en France et conduit deux dispositifs, l’un visant l’insertion par l’emploi et le logement, l’autre la mise à l’abri. « Le diagnostic social est la base de l’élaboration d’un projet de vie, approuve Marion Bonnet, coordinatrice de la « mission Rroms » de l’AMPIL. Le cadre de la circulaire s’est donc greffé à notre travail, mais nous nous sommes très vite rendu compte que nous étions le plus souvent sollicités 15 jours ou un mois avant l’évacuation… Pour établir un lien et travailler avec les familles avec lesquelles nous ne sommes pas encore entrés en contact, ce n’est pas suffisant ! » Faute de temps et de solutions à proposer, « l’évaluation s’apparente alors plus à un recensement et les travailleurs sociaux sont repérés comme les annonciateurs des expulsions », déplore cette conseillère en économie sociale et familiale de formation. Et ces expulsions se répètent, parfois chaque mois pour une même famille, entraînant des ruptures de suivi sanitaire, comme ne cesse de le dénoncer Médecins du monde. Malgré l’amélioration du dialogue avec les services de l’Etat, les résultats sont trop timides, confirme Dominique Michel, conseiller technique pour la mission « Habitat précaire » de l’ADDAP (Association départementale pour le développement des actions de prévention) 13, à Marseille. Ce service, créé à la suite d’une étude sur l’intervention sociale auprès des Roms (que l’association a réalisée en 2011 à la demande du conseil général), a donc décidé d’« aller prudemment » sur les diagnostics sociaux. En attendant que la méthode évolue (2).

Le manque de concertation n’est pas la seule récrimination des professionnels. Ils ont aussi l’impression que leur travail est dévoyé. « La circulaire a permis d’améliorer la situation de 10 ou 15 % des personnes vivant sur les campements, quand auparavant 100 % restaient sans solution », admet Patrick Vigneau, directeur de l’Areas (Association régionale d’étude et d’action sociale auprès des gens du voyage), dispositif de la Sauvegarde du Nord qui intervient dans les bidonvilles et les squats de la métropole lilloise. La structure, qui avait répondu à l’appel à projets de la DIHAL, a pourtant décidé de se retirer des diagnostics sociaux et de continuer à intervenir uniquement sur le « volet acompagnement ». « Nous avons senti la volonté des maires de régler le problème des campements avant les élections municipales et nous avons été vite débordés de demandes, auxquelles il fallait répondre dans l’urgence, explique-il. Finalement, nos préconisations on été peu suivies et les familles ont commencé à confondre notre rôle avec celui de la préfecture. »

Des solutions sont trouvées pour quelques jours, trois semaines, souvent inadaptées aux besoins, ce qui entraîne des refus d’hébergement. « Des familles sont expulsées avant que les solutions soient mises en œuvre », témoigne Patrick Vigneau. Quand elles ne partent pas d’elles-mêmes, après les passages successifs des forces de police. Pour les travailleurs sociaux, se pose également la question de la sélection de ceux qui peuvent entrer dans un logement, selon des critères jugés trop flous ou peu transparents. « Qu’on le veuille ou non, les diagnostics sociaux permettent de faire un tri, ce qui n’est pas l’esprit de la circulaire », déplore Lola Schulmann, coordinatrice du collectif Droits de l’Homme Romeurope.

Signal plus alarmant, « des personnes se voient délivrer une obligation de quitter le territoire après avoir été hébergées », s’insurge Adèle Dumontier, coordinatrice à Roms Action, qui accompagne, dans le cadre d’un suivi individuel ou collectif, les populations rom ressortissantes de l’Union européenne (non demandeuses d’asile) dans l’agglomération grenobloise. « Comment le travail social peut-il trouver sa place dans ces conditions ? Pour évacuer, une évaluation sociale n’est pas nécessaire. Elle serait plus pertinente après la mise à l’abri pour engager un travail d’insertion. » Membre du comité national de suivi mis en place par la DIHAL, Saïmir Mile, président de la Voix des Rroms, va plus loin dans la critique. Même si, insiste-t-il, ce n’est pas l’esprit de la circulaire qui est en cause, mais l’interprétation qui en est faite. « En Ile-de-France [où un directeur de projet a été chargé d’améliorer l’application du texte], les diagnostics sont suivis d’une expulsion dans un délai moyen de deux semaines, sans que rien ne soit fait pour améliorer la situation des personnes. Quel est le véritable objectif de l’utilisation des données personnelles ? » Au mois de janvier, l’association a, de sa propre initiative, réalisé un diagnostic social anonymisé jusqu’au bout (chaque personne est associée à un numéro), et l’a remis à la DIHAL comme « document pilote ».

La Fnasat (Fédération nationale des associations solidaires d’action avec les Tsiganes et les gens du voyage) a également instauré sa propre méthodologie, dont la délégation interministérielle s’est inspirée dans une fiche actualisée du guide destiné à ses correspondants dans les préfectures (voir page 37). Sa méthode : d’abord distinguer les équipes chargées de l’évaluation de celles chargées de l’accompagnement, afin d’éviter qu’elles soient à la fois juges et parties. « Et de proposer des solutions les plus individualisées possibles en sortant de la logique prépondérante des villages d’insertion », explique Alexandre Le?Clève, issu de la Fnasat et qui a créé, avec Olivier Peyroux, l’association Trajectoires, dédiée à l’appui aux collectivités. Ces solutions collectives sont parfois critiquées pour leur logique « enfermante ». Au-delà, la communauté rom est loin d’être homogène, souligne Alexandre Le Clève : les réponses, qui peuvent aussi passer par des projets de coopération décentralisée, dépendent de l’ancienneté de la présence des personnes en France, de leur niveau de qualification, de leur maîtrise du français, de leur âge. Outre les informations collectées sur le profil des familles, les intervenants, roumanophones, tentent de décrypter les conditions de départ des villages d’origine, par des visites sur place ou via des associations locales. Ce type de diagnostic dure pas moins de deux mois, quand certains autres ne courent que sur une ou deux journées. « On s’aperçoit que les familles les plus éloignées d’un suivi social étaient déjà marginalisées dans leur pays, vivaient dans des zones enclavées, ce qui remet en cause le seul critère de la volonté de s’insérer, explique Alexandre Le Clève. On peut aussi comprendre leur stratégie de gagner rapidement de l’argent, quand par exemple elles ont contractualisé une dette auprès d’autres Roms. » L’association observe la façon dont interviennent les autres acteurs sociaux sur le campement, pour proposer une action coordonnée ou moins parcellaire.

A petits pas, elle espère montrer aux collectivités l’intérêt de réaliser des évaluations en profondeur. Entre novembre 2012 et février 2013, elle a mené une telle mission pour le département de l’Essonne. « Nous l’avons demandée à la fois en tant que propriétaire du terrain concerné et responsable de l’action sociale », précise Jean-Paul Raymond, directeur général adjoint chargé des solidarités du conseil général. Ce qui n’a pas empêché l’expulsion avant la mise en œuvre des recommandations, le préfet ayant invoqué les risques encourus par les occupants. « En revanche, le diagnostic, présenté à des élus locaux et à la préfecture, a permis de fournir des éléments de compréhension partagés sur la situation, défend-il. Ceux-ci ont permis aux partenaires d’être vigilants sur l’hébergement des familles pour éviter autant que possible les ruptures de scolarisation. Certaines familles ont pu être rapatriées dans l’Essonne une fois que des places ont été disponibles et être suivies par les maisons départementales des solidarités. »

Même si son efficacité se heurte toujours à l’exécution des décisions de justice et à l’attidude des édiles, la circulaire d’août 2012 revêt une autre dimension quand les conseils généraux cherchent, indépendamment de son application, à intégrer les populations rom parmi les usagers de leur politique sociale de droit commun. Une volonté qui permet de dé­passer la stricte logique de mise à l’abri. Les services du conseil général de l’Essonne effectuent des visites régulières sur les campements, notamment sur les questions de santé et de protection maternelle et infantile. « S’il n’y a rien avant et après, le diagnostic social ne sert à rien, revendique Jean-Paul Raymond. Il doit s’inscrire dans une chaîne de politique publique de solidarité, non de régulation. »

La stratégie du conseil général du Val-de-Marne va dans le même sens. « Il faut que les services de la PMI, de la protection de l’enfance et de l’action sociale considèrent cette population comme la leur », invite Michèle Créoff, sa directrice générale adjointe, chargée du pôle « Enfance-Famille ». Le département du Val-de-Marne mène des actions d’accompagnement, dans un cadre collectif (le village d’insertion d’Orly, qui doit fermer en juin 2014) ou individuel. Les services de la PMI interviennent dans les bidonvilles. La scolarisation, souligne Michèle Créoff, fait office de prévention, limitant par exemple la mise en couple de très jeunes filles. Selon elle, mieux vaudrait agir beaucoup plus en amont, dès que les premières familles s’installent, grâce à des équipes mobiles qui pourraient être co-financées par les agences régionales de santé. Ne pas attendre que les campements grossissent éviterait, par ailleurs, « aux mafias de s’installer ».

La volonté politique des élus locaux change bien sûr la donne. A Grenoble, le CCAS (centre communal d’action sociale), qui par ailleurs effectue des maraudes dans les squats, organise des diagnostics sociaux avec des associations. Olivier Noblecourt, vice-président du CCAS, cerne les conditions de l’exercice : « L’évaluation est un travail permanent. Si les associations deviennent des prestataires de service dans l’urgence, ça ne marche pas ! Il faut aussi distinguer le diagnostic social du diagnostic administratif, qui, lui, doit être effectué par l’Etat. » A la fin de l’année 2012, le CCAS a anticipé la fer­meture de deux campements de quelque 100 personnes chacun, de façon à ce qu’elle coïncide avec la montée en charge du dispositif d’hébergement hivernal.

Si elle bénéficie d’un contexte plus favorable qu’ailleurs – un nombre limité de campements, la proximité des institutions européennes, des compétences élargies en matière d’action sociale –, la ville de Strasbourg, qui a mis en œuvre un plan d’action globale, en partie financé par les crédits accordés dans le cadre de la cir­culaire, fait figure de modèle d’implication (voir encadré, page 35). « La circulaire nous permet de faire de façon plus structurée ce que l’on faisait de manière empirique », estime pour sa part Louis ­Souchal, directeur général délégué à la cohésion sociale et aux territoires de la ville de Nantes. La commune, qui mène une politique assumée d’expulsions de campements illégaux, a pourtant changé de stratégie depuis 2009. « Nous avions ouvert trois sites d’insertion, mais les résultats étaient faibles par rapport à l’investissement et les trafics s’y développaient. Nous avons décidé de les fermer progressivement et d’en ouvrir un autre en regardant de plus près les projets d’insertion des personnes. » Le site héberge désormais en permanence une dizaine de familles qui doivent respecter certaines obligations, comme l’assuidité scolaire et l’absence de commission de délits, et sont accompagnées vers le logement social (une cinquantaine y a eu accès depuis la création des premiers sites, en 2004). Pour Louis Souchal, « il faut qu’un acteur local prenne la main » sur le dossier, et « celui qui a compétence générale sur le territoire, c’est-à-dire la ville, est légitime à le faire ».

Mais la situation est plus tendue dans d’autres territoires, notamment les plus concernés par les terrains illicites. Dans la Seine-Saint-Denis (qui concentre, selon la DIHAL, 20 % des habitants de campements du territoire), « Le préfet se targue d’avoir réduit de 8 000 à 3 000 le nombre de Roms présents, constate Grégoire Valadié, animateur du Secours catholique pour la délégation départementale. A force d’être expulsés, ils finissent par quitter le département ! » Il témoigne du refus de scolarisation, voire de mobilisations anti-Roms par des élus locaux. Dans l’Essonne, le Secours catholique, qui tente de lutter contre les discriminations, a sollicité les maires sur l’accueil des Roms. « Nous avons été reçus par huit élus sur 196, raconte Laurent Lurton, délégué départemental. Parmi eux, seulement trois ont fait la promesse d’essayer de mettre à disposition quelques appartements dans le diffus ! »

Dans ses nouvelles orientations pour les appels à projets de 2014, la DIHAL devrait insister sur le développement de « stratégies contractualisées » dans les territoires, impliquant les collectivités (conseils généraux, régionaux, villes), les associations et l’Etat. Selon son cabinet, le préfet Alain Régnier a, par ailleurs, reçu mandat du Premier ministre pour réfléchir à un dispositif expérimental d’accueil de mineurs « auteurs et victimes ». L’objectif : les sortir des réseaux de traite des êtres humains, autre dossier épineux de la résorption des bidonvilles.

« Quand je suis arrivée en 2008, j’ai découvert des zones de non-droit. Nous avons voulu passer d’une politique de sécurité publique à une politique de solidarité, explique Marie-Dominique Dreyssé, adjointe au maire (EELV) de Strasbourg chargée de la Solidarité et de la Santé. La circulaire d’août 2012 est venue donner un cadre et un soutien à cette action locale. » En janvier 2013, la ville a créé une « mission Roms », qui comprend notamment une médiatrice roumanophone, dont le poste est en partie financé par la Commission européenne. Outre les coopérations techniques et financières avec les services de l’Etat, une plateforme partenariale rassemble les acteurs concernés, dont les associations, sur des actions ciblées, comme l’insertion par l’activité économique.

En 2011, la ville a ouvert un premier site d’insertion, qui accueille dans des caravanes environ 150 personnes (contre près de 350 vivant dans des campements illicites). Elles ont « contractualisé » leur hébergement et leur accompagnement social, ce dernier étant assuré par l’association Horizon amitié. Un conseil de la vie sociale a été instauré. En septembre dernier, sept personnes ont signé un contrat unique d’insertion après avoir suivi un stage pré-professionnel.

« L’objectif est d’arriver à 35 d’ici à juin 2014 », précise Jean-Claude Bournez, responsable de la « mission Roms ». Une première étape avant le processus d’accès au logement, subordonné aux ressources. Après la fermeture prochaine d’un terrain où vit une centaine de personnes, un deuxième site devrait ouvrir au printemps.

Des solutions transitoires de mise à l’abri sont prévues pour l’hiver. « Les familles qui restent sur les terrains illicites continuent d’être suivies », précise Jean-Claude Bournez.

Depuis 2012, le programme Andatu, mis en œuvre par Forum réfugiés-COSI à la demande de la préfecture du Rhône, financé par le Grand Lyon, l’Etat, le Fonds social européen et la fondation Abbé-Pierre, permet à des ménages roumains et bulgares d’accéder à un titre de séjour (dans un cadre dérogatoire), à une place d’hébergement dans un premier temps, à une formation linguistique et à un accompagnement socio-professionnel, la prise en charge devant durer deux ans pour chacun des ménages. Le dispositif n’est pas lié à l’anticipation de l’évacuation des campements illicites. « En 2014, les restrictions dans l’accès au travail des citoyens roumains et bulgares vont sauter, explique Damien Malard, chef du service « Accompagnement migrants de Roumanie et Bulgarie Andatu de Forum réfugiés-COSI ». Face à une population en grande précarité qui restait sur le territoire, la volonté de la préfecture a été de voir comment, en lui permettant d’accéder au droit au séjour avec autorisation de travailler, elle pourrait s’intégrer. »

Depuis, 95 familles ont eu accès au dispositif, orientées par les pouvoirs publics. Chaque adulte signe un contrat avec le préfet et Forum réfugiés, selon lequel il s’engage à respecter certaines obligations. La commission d’un délit provoque l’exclusion du programme. Les personnes ayant fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire ou d’une aide au retour n’y ont pas accès. « Nous avons un recul pour les 19 familles entrées dans le dispositif en janvier 2012, poursuit Damien Malard. Parmi elles, 18 ont eu un logement social, d’abord en bail glissant, et presque la totalité auront eu un logement en bail direct d’ici à la fin de l’année. Il y un emploi dans 75 % des ménages. » S’ils reconnaissent l’intérêt de la démarche, les autres acteurs associatifs s’étonnent toutefois du décalage entre son approche et l’insuffisance des réponses apportées pour les Roms expulsés des campements de l’agglomération.