Réforme de la décentralisation : les projets de loi

« Renforcer l’efficacité de la puissance publique, qu’elle soit nationale ou locale, et […] améliorer la qualité du service public en s’appuyant sur les collectivités territoriales et en clarifiant l’exercice de leurs compétences. » Tel est l’objectif global affiché par le gouvernement avec sa réforme de la décentralisation et de l’action publique, désormais bel et bien lancée après sa présentation en conseil des ministres, le 10 avril dernier, sous la forme de trois projets de loi. Trois textes distincts et non plus un seul comme prévu à l’origine, le gouvernement ayant décidé de découper son imposante copie initiale de 124 articles en trois parties – sans rien changer sur le fond – face aux nombreuses critiques qu’elle a suscitées. Des critiques relayées en particulier du côté du Palais du Luxembourg. « Le Sénat [s’est] fait l’écho des préoccupations de nombreux parlementaires et élus locaux quant à la présentation d’un seul projet de loi additionnant une série de mesures sans ligne directrice clairement perceptible », a expliqué son président (PS), Jean-Pierre Bel, le 2 avril dans un communiqué. « Le Premier ministre a entendu ces observations. »

Composé de 55 articles, le premier projet de loi – dit « de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles » – pose de grands principes censés faciliter la répartition des compétences et éviter les doublons : création de conférences territoriales de l’action publique, institution d’un pacte de gouvernance territoriale – nouvel outil destiné à faciliter la mise en cohérence des compétences au niveau local –, désignation de collectivités « chefs de file » pour la mise en œuvre de telle ou telle compétence… Ce premier volet de la réforme crée par ailleurs un nouveau statut de métropole afin, explique l’exposé des motifs, « de donner aux grandes agglomérations françaises les atouts dont elles ont besoin pour exercer pleinement leur rôle » en matière, notamment, de développement économique et de politique de la ville.

Le deuxième projet de loi – dit « de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires » – est pour l’instant, avec 35 articles, le moins volumineux. Il est, comme son nom l’indique, dédié aux régions. Il fait notamment de ces collectivités des acteurs majeurs de la politique menée en faveur de l’emploi et de la jeunesse en les rendant pleinement compétentes en matière de formation professionnelle – y compris vis-à-vis des personnes handicapées et des détenus –, d’apprentissage et d’orientation. Le système de formation des travailleurs sociaux est également concerné par le texte.

Riche de 55 articles, le troisième et dernier étage de la réforme – le « projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale » – est celui dans lequel sont réellement abordés les transferts de compétences. Deux de ses articles ont d’ores et déjà provoqué l’hostilité du secteur associatif en prévoyant de confier aux départements la responsabilité des établissements et services d’aide par le travail (1).

L’examen de ces trois textes au Parlement sera étalé dans le temps. François Hollande souhaite que l’on aille « le plus loin possible le plus vite possible », a indiqué Marylise Lebranchu en présentant la réforme à la presse, le 10 avril. Le premier projet de loi fera son entrée au Sénat le 30 mai. L’objectif est que le troisième soit adopté avant mars 2014. « Ce n’est pas certain qu’on réussira, ce serait un tour de force mais on va essayer », a précisé la ministre de la Réforme de l’Etat, de la Décentralisation et de la Fonction publique, qui sait que les amendements seront nombreux car il y a « beaucoup de questions ».

(A noter) Dans les trois projets de loi sont prévues des dispositions relatives aux transferts et à la mise à disposition des agents de l’Etat, ainsi qu’à la compensation des transferts des compétences de l’Etat.

La première partie du projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles – dans laquelle il est notamment prévu de rétablir la clause de compétence générale des départements et des régions – vise à « clarifier les responsabilités des collectivités territoriales et de l’Etat ». Ses points saillants sont l’institution, dans chaque région, d’une nouvelle instance – la conférence territoriale de l’action publique – et d’un pacte de gouvernance territoriale, nouvel outil dans le cadre duquel, sur le territoire de la région, les collectivités territoriales coordonneraient leurs interventions avec celles de l’Etat et pourraient organiser librement les modalités d’exercice de leurs compétences. En résumé, l’idée est que les conférences territoriales de l’action publique deviennent « l’espace de discussion de référence au niveau local entre l’Etat et les différentes catégories de collectivités territoriales ainsi qu’entre ces dernières ». Chaque conférence territoriale adopterait un pacte de gouvernance territoriale qui, à travers un schéma d’organisation des compétences entre collectivités, prévoirait pour chaque compétence la création de services communs et de guichets uniques. Les collectivités qui n’adopteraient pas le pacte ne pourraient plus ni bénéficier des financements croisés, ni du montant maximal des subventions autorisé.

Autre mesure importante : la désignation de collectivités « chefs de file » pour la mise en œuvre de plusieurs compétences nécessitant l’intervention de collectivités territoriales relevant d’une autre catégorie. Les départements sont, sans surprise, désignés comme chefs de file sur l’action sociale et le développement social.

La seconde partie du projet de loi concerne l’affirmation des métropoles et vise à « conforter les dynamiques urbaines », explique l’exposé des motifs. Le texte refond le statut de la métropole institué par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, en prévoyant notamment des transferts de compétences de l’Etat aux métropoles ou bien encore la possibilité pour les départements et les régions de transférer l’exercice de certaines de leurs compétences à une métropole. Les métropoles de Paris, Lyon et Marseille devraient bénéficier d’un statut spécial.

Elle découle de la loi municipale de 1884 et a été étendue en 1982 aux autres collectivités territoriales : la clause de compétence générale accorde aux régions, aux départements et aux communes une capacité d’intervention générale, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une énumération de leurs attributions. Elle revient à habiliter les collectivités territoriales à statuer sur toutes questions d’intérêt public local sous réserve qu’elles ne soient pas dévolues par la loi à l’Etat ou à d’autres personnes publiques.

La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales avait programmé la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions à compter du 1^er janvier 2015. Autrement dit, il était prévu que, à partir de cette date, les compétences des départements et des régions soient limitées à celles que la loi leur attribue.

Le projet de loi propose de rétablir la clause. « Il est en effet nécessaire de maintenir les capacités d’action de chaque catégorie de collectivités territoriales au bénéfice de l’ensemble des citoyens », explique l’exposé des motifs. « En outre, la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions n’est pas déterminante pour la clarification de l’action publique locale. »

Consacrée par l’article 72 paragraphe 5 de la Constitution, la notion de « chef de file » permet, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités, d’autoriser par la loi l’une d’entre elles ou un de ses groupements à organiser les modalités de leur action commune.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a implicitement conforté le rôle de chef de file de la région pour l’action économique et l’aménagement du territoire, et du département dans le domaine de l’action sociale.

« Poursuivant un objectif de clarification de l’action publique locale », le projet de loi consacre la région comme chef de file en matière de développement économique et d’organisation des transports.

Le département est, quant à lui, « chargé d’organiser, en tant que chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de l’exercice des compétences relative à l’action sociale et au développement social, à l’autonomie des personnes, au tourisme, à l’aménagement numérique et à la solidarité des territoires ».

La commune est, quant à elle, consacrée chef de file des compétences relatives à la qualité de l’air et à la mobilité durable.

Le projet de loi prévoit que soit instituée, dans chaque région, une conférence territoriale de l’action publique. L’idée, expliquent les services de Marylise Lebranchu, est de « simplifier et rendre plus lisibles les politiques publiques menées par l’Etat et les collectivités ».

Ces conférences « concrétisent notre souhait de ne pas enfermer les collectivités locales dans un modèle unique, qu’il s’agisse des compétences transférées ou des formes de leur exercice », expliquait la ministre le 23 octobre lors d’un colloque consacré à la décentralisation. « Etat et collectivités discuteront compétence par compétence des modalités concrètes d’exercice, dans le respect du principe de non-tutelle d’une collectivité sur l’autre. Ces conférences doivent nous permettre de mieux prendre en compte la diversité des territoires ruraux, urbains, péri-urbains ou métropolitains, tout en cherchant à rendre au citoyen le service public le plus juste et le plus efficace. »

Chaque conférence territoriale devrait être articulée en deux formations :

→ une formation consacrée aux échanges entre l’Etat et les collectivités territoriales, co-présidée par le préfet de région et le président du conseil régional ;

→ une formation destinée à la concertation entre les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI), présidée par le président du conseil régional.

Le texte liste les membres de la conférence territoriale dans ces deux formations. Il s’agirait des présidents du conseil régional et des conseils généraux, des présidents des EPCI de plus de 50 000 habitants dont le siège est situé dans la région, un représentant par département des communautés de communes de moins de 50 000 habitants, les maires des communes de plus de 50 000 habitants et des communes chefs-lieux de département et trois représentants par département des maires de communes de moins de 50 000 habitants.

L’articulation des compétences entre collectivités prendra la forme d’un pacte de gouvernance territoriale. Selon le projet de loi, ce pacte ne s’imposera qu’aux collectivités l’ayant approuvé. Mais celles qui ne l’approuveront pas se verront pénalisées financièrement.

Le texte prévoit en effet qu’elles ne pourront plus bénéficier des « financements croisés », termes désignant les interventions financières (subventions) cumulées de plusieurs personnes publiques sur une même opération publique (par exemple des interventions financières de la région et du département sur un même projet).

En outre, chaque collectivité concernée qui n’adopte pas le pacte de gouvernance territoriale ne pourrait plus bénéficier du montant maximal de subventions autorisé (80 %).

Afin de « développer les potentialités des grandes agglomérations françaises », le gouvernement a décidé de refonder le statut de la métropole instituée par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Une métropole nouvelle formule « destinée à regrouper plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion à l’échelle nationale et européenne », explique l’exposé des motifs.

Sur le plan institutionnel, il s’agirait d’un établissement public de coopération intercommunale disposant de larges compétences transférées par les communes et l’Etat, et bénéficiant également de transferts facultatifs de compétences départementales et de compétences régionales, par voie de conventions. Pour certaines compétences départementales, le projet de loi prévoit que le transfert interviendra de plein droit au 1^er janvier 2017.

Le texte prévoit de transformer en métropoles les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui forment un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 500 000 habitants.

En dehors des trois métropoles à statut particulier de Paris, Lyon et Marseille (voir ci-dessous), 11 métropoles devraient être instaurées par décret à Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes, Rouen, Toulon et Montpellier.

Le projet de loi prévoit que la métropole exerce de plein droit, en lieu et place des communes, un certain nombre de compétences. On citera notamment, en matière de politique de la ville :

→ les dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ;

→ les dispositifs locaux de prévention de la délinquance.

Seraient également transférées, en matière de politique locale de l’habitat :

→ le programme local de l’habitat ;

→ la politique du logement, les aides financières du logement social, les actions en faveur du logement social et les actions en faveur du logement des personnes défavorisées ;

→ l’amélioration du parc immobilier bâti, la réhabilitation et la résorption de l’habitat insalubre ;

→ l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage.

Signalons encore, parmi les compétences transférées des communes, la construction, l’aménagement, l’entretien et le fonctionnement d’équipements culturels, socio-culturels, socio-éducatifs et sportifs d’intérêt métropolitain.

Le projet de texte donne la possibilité à l’Etat de déléguer par convention, à la métropole qui en fait la demande, la totalité des compétences suivantes, sans pouvoir les dissocier :

→ l’attribution des aides à la pierre ;

→ la gestion de tout ou partie du contingent préfectoral de réservations de logements sociaux ;

→ la gestion de la « garantie du droit à un logement décent et indépendant » – autrement dit le droit au logement opposable ;

→ la mise en œuvre des procédures de réquisition ;

→ la gestion de la veille sociale, de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement au logement de toute personne ou famille sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières d’accès au logement en raison de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence, ainsi que le financement des organismes et dispositifs qui y contribuent.

Toutes ses compétences seraient, le cas échéant, exercées au nom et pour le compte de l’Etat.

Cette délégation devrait être régie par une convention conclue pour une durée de 6 ans renouvelable. Elle pourrait être dénoncée par le préfet, au terme d’un délai de 3 ans, si les résultats de son exécution sont insuffisants au regard des objectifs définis par la convention.

La mesure suscite la grogne de l’Assemblée des départements de France. Le projet de loi prévoit que, par convention passée avec le département saisi d’une demande en ce sens de la métropole ou à la demande du département lui-même, la métropole pourra exercer à l’intérieur de son périmètre, en lieu et place du département, de larges compétences notamment dans le domaine de l’action sociale :

→ attribution des aides au titre du fonds de solidarité pour le logement ;

« missions confiées au service départemental d’action sociale par l’article L. 123-2 du code de l’action sociale et des familles ». Rappelons que, en vertu de cet article, le service départemental d’action sociale a pour mission générale l’aide aux personnes en difficulté à retrouver ou à développer leur autonomie de vie. Il assure en outre, à la demande et pour le compte des autorités compétentes de l’Etat, les interventions et les enquêtes qui sont nécessaires à l’exercice des missions de celles-ci ;

→ adoption, adaptation et mise en œuvre du programme départemental d’insertion. Pour mémoire, ce dernier définit la politique départementale d’accompagnement social et professionnel, recense les besoins d’insertion et l’offre locale d’insertion et planifie les actions d’insertion correspondantes ;

→ aide aux jeunes en difficulté. Rappelons en effet que le département est actuellement compétent pour attribuer aux jeunes en difficulté, âgés de 18 à 25 ans, des aides destinées à favoriser leur insertion sociale et professionnelle et, le cas échéant, leur apporter des secours temporaires de nature à faire face à des besoins urgents ;

→ actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu.

La convention devrait préciser l’étendue et les conditions du transfert et, après avis des comités techniques compétents, les conditions dans lesquelles tout ou partie des services départementaux correspondants serait transféré à la métropole. Elle devrait également constater la liste des services ou parties de services mis à disposition de la métropole pour l’exercice de ses missions et fixer la date de transfert définitif.

L’ensemble des compétences départementales transférées dans ce cadre – par accord et donc de manière non obligatoire – serait transféré « de plein droit » à la métropole au 1^er janvier 2017.

Signalons que le projet de loi prévoit également que le conseil général peut, à son initiative ou saisi d’une demande en ce sens par une métropole, transférer à celle-ci, dans les limites de son territoire, un certain nombre d’autres compétences comme celles exercées par le département en matière de personnes âgées, d’action sociale et d’aide sociale à l’enfance « ou une partie d’entre elles ». Elles ne seront toutefois pas transférées de plein droit à la métropole au 1^er janvier 2017.

Le projet de loi prévoit encore que, par convention passée avec la région saisie d’une demande en ce sens de la métropole ou à la demande de la région, la métropole pourra exercer à l’intérieur de son périmètre, en lieu et place de la région, les compétences régionales.

De la même façon, la métropole devrait pouvoir, à sa demande, se voir transférer de l’Etat, notamment, la compétence relative à la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et la gestion des logements étudiants. Elle pourrait également, indique le texte, créer des foyers de jeunes travailleurs. Et ainsi en assumer la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et la gestion.

Le projet de loi propose d’instituer, à partir du 1^er janvier 2016, un établissement public dénommé « métropole de Paris ». Composé de la Ville de Paris et des EPCI de l’unité urbaine de Paris, elle sera constituée « en vue de la définition et la mise en œuvre d’actions d’intérêt métropolitain afin de promouvoir un modèle de développement durable et améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire ».

Il est prévu que la métropole de Paris soutienne, entre autres :

→ la mise en œuvre de programmes d’aménagement et de logement ;

→ la mise en place de programmes d’action pour mieux répondre aux urgences sociales sur son territoire. A cette fin, la métropole élaborera en association avec l’Etat et les départements un « plan métropolitain de l’urgence sociale ». Ce plan, indique le projet de loi, « définit notamment, dans le respect du schéma régional de l’habitat et de l’hébergement, une programmation pluriannuelle de réalisation et de rénovation de places d’accueil et de services associés en faveur de l’insertion des personnes sans domicile fixe et des populations les plus fragilisées ».

La métropole de Paris devra par ailleurs élaborer, dans le délai de un an après sa création, un « plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement ». Ce plan déclinera au niveau de chacune des intercommunalités membres de Paris métropole les objectifs du schéma régional de l’habitat et de l’hébergement, lequel fixera notamment les objectifs globaux et leurs déclinaisons territoriales en matière de construction et de rénovation de logements, de construction et d’amélioration des structures d’hébergement, de développement équilibré du parc de logements sociaux, de rénovation thermique des logements, d’actions en faveur des populations défavorisées, de rénovation urbaine, de requalification des quartiers anciens dégradés et de lutte contre l’habitat indigne.

Enfin, le projet de loi prévoit que la métropole de Paris pourra recevoir de l’Etat la même délégation de compétences que celle prévue pour les autres métropoles dans le domaine du logement : attribution des aides à la pierre, gestion du contingent préfectoral, gestion du DALO, mise en œuvre des procédures de réquisitions, gestion de l’hébergement d’urgence (voir page 44).

Le projet de loi prévoit d’instituer à partir du 1^er avril 2015 une collectivité territoriale à statut particulier dénommée « métropole de Lyon », par transformation de la communauté urbaine de Lyon et en lieu et place du département du Rhône, dont elle exercerait toutes les compétences sur son territoire (outre les compétences d’une métropole et, le cas échéant, certaines compétences régionales en cas d’accord avec la région).

Une intercommunalité à fiscalité propre dénommée « métropole d’Aix-Marseille-Provence » devrait être créée au 1^er janvier 2015, par substitution à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole, à la communauté d’agglomération Salon-Etang de Berre-Durance, à la communauté d’agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Etoile, au syndicat d’agglomération nouvelle Ouest Provence et à la communauté d’agglomération du Pays de Martigues.

Elle devrait exercer de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences des métropoles de droit commun. Elle exercera par ailleurs l’ensemble des compétences transférées par les communes et les intercommunalités intégrées dans son périmètre.

Le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires conforte la région dans son rôle de chef de file en matière de développement économique. Dans ce cadre, au-delà de l’évolution des compétences des régions en matière de soutien aux entreprises, le texte prévoit :

→ de leur confier tout ou partie de la gestion des fonds européens ;

→ de renforcer leurs compétences en matière de formation professionnelle, d’apprentissage, d’orientation et d’enseignement supérieur.

Plusieurs dispositions du texte tendent par ailleurs à promouvoir l’égalité des territoires, notamment en termes d’accessibilité des services à la population.

La réforme propose que, dans des conditions qui seront fixées par décret, pour la période 2014-2020, l’Etat confie aux régions, à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens. Soit, précisent les services de Marylise Lebranchu, les fonds européens de développement économique, rural, agricole ou les fonds sociaux. Concrètement, expliquent-ils, « cela permettra aux régions qui le souhaitent d’instruire les projets éligibles à ces fonds à la place des services de l’Etat ».

De plus, chaque région qui gérera ainsi les fonds européens pourra, selon le projet de loi, confier par délégation de gestion aux départements qui en font la demande tout ou partie des actions relevant du Fonds social européen.

Selon l’exposé des motifs du projet de loi, la région aura à l’avenir « la responsabilité de garantir l’accès de toute personne à la formation professionnelle [et sera] compétente vis-à-vis de tous les publics, y compris ceux relevant jusqu’à présent de la compétence de l’Etat », tels que les personnes handicapées et les personnes placées sous main de justice. Elle deviendra aussi « compétente vis-à-vis des personnes ayant quitté le système scolaire pour organiser les actions de lutte contre l’illettrisme et les formations permettant l’acquisition des compétences clés, en complément de la politique nationale de lutte contre l’illettrisme conduite par l’Etat ». Le renforcement du rôle de la région en matière de formation professionnelle a aussi un impact sur le dispositif de formation en travail social.

Selon le projet de loi, la région organisera et financera le service public régional de la formation professionnelle, qui sera coordonné avec le service public de l’orientation et le service public de l’emploi. Dans ce cadre, elle devra garantir à toute personne cherchant à s’insérer sur le marché du travail, quel que soit son lieu de résidence, le droit d’accéder à une formation professionnelle, afin d’acquérir un premier niveau de qualification, de faciliter son insertion professionnelle, sa mobilité ou sa reconversion. A cette fin, elle devra assurer, selon des modalités définies par décret, l’accès gratuit à une formation professionnelle conduisant à un diplôme ou à un titre à finalité professionnelle équivalant au plus au baccalauréat professionnel et enregistré au répertoire national des certifications professionnelles. Le décret fixera aussi les conditions de la prise en charge par la région de résidence du coût de la formation d’une personne accueillie dans une autre région.

Parmi les missions qu’exercerait la région dans le cadre du service public régional de la formation professionnelle figurent :

→ contribuer à la lutte contre l’illettrisme sur le territoire régional, en organisant des actions de prévention et d’acquisition de compétences clés, définies par décret ;

→ favoriser l’égal accès des femmes et des hommes aux filières de formation et contribuer à développer leur mixité ;

→ assurer l’accès des personnes handicapées à la formation (voir ci-dessous) ;

→ financer et organiser la formation professionnelle des personnes sous main de justice. Une convention conclue avec l’Etat précisera les modalités de leur accès au service public régional de la formation professionnelle ;

→ accompagner les candidats à la validation des acquis de l’expérience. La région pourra conduire des actions de sensibilisation et de promotion et contribuer au financement des projets collectifs d’accès mis en œuvre sur le territoire.

Toujours dans le cadre du service public régional de la formation professionnelle, et sous réserve des compétences du département, la région devrait également pouvoir financer des actions d’insertion et de formation professionnelle à destination des jeunes et des adultes rencontrant des difficultés particulières d’apprentissage ou d’insertion, afin de leur permettre de bénéficier, à titre gratuit, d’un parcours individualisé comportant un accompagnement intégré à caractère pédagogique, social ou professionnel. A cette fin, précise le projet de loi, elle pourra, par voie de convention, habiliter pendant une durée de 5 ans, des organismes chargés de mettre en œuvre ces actions, moyennant compensation financière.

Le texte prévoit aussi que des conventions annuelles ou pluriannuelles peuvent être conclues, au niveau sectoriel, entre la région, les branches professionnelles concernées par le développement de la formation professionnelle initiale et continue, ainsi que l’Etat, pour coordonner différentes voies de formations professionnelles, notamment de formation professionnelle alternée et de formation des demandeurs d’emploi.

Le projet gouvernemental énonce que la région est chargée, dans le cadre du service public régional de la formation professionnelle, de l’accès à la formation et à la qualification professionnelle des personnes handicapées, missions qui relèvent actuellement de l’Etat. Pour cela, elle définit et met en œuvre un programme régional d’accès à la formation et à la qualification professionnelle des personnes handicapées en concertation avec l’Etat, le service public de l’emploi, le Fonds pour l’insertion professionnelle des handicapés (Agefiph), le Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP), les organismes de protection sociale ainsi que les organisations syndicales de salariés et d’employeurs et les associations représentatives des personnes handicapées. Ce programme régional recensera et quantifiera les besoins en s’appuyant sur le diagnostic intégré dans le plan régional pour l’insertion des travailleurs handicapés – élaboré tous les 5 ans par le service public de l’emploi, sous l’autorité du préfet de région – et sur l’analyse contenue dans le contrat de plan régional de développement de l’orientation et des formations professionnelles (voir encadré ci-dessous).

Le texte précise que, dans le cadre de ce programme régional, les établissements et services médico-sociaux de réadaptation, de préorientation et de rééducation professionnelle participent au service public régional de la formation professionnelle.

(A noter) L’Etat assurera toujours le pilotage de la politique de l’emploi des personnes handicapées. Il continuera donc de fixer les objectifs et les priorités de cette politique mais en lien avec les régions chargées du service public régional de la formation professionnelle (et non plus le service public de l’emploi) et, sans changement, l’Agefiph et le FIPHFP.

Sans remettre en cause les compétences de l’Etat en matière de formation professionnelle initiale des jeunes sous statut scolaire et universitaire et de service militaire adapté, la région devrait être chargée de la politique régionale d’accès à l’apprentissage et à la formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle. Dans ce cadre, prévoit le projet de loi, elle assurera notamment les missions suivantes :

→ définir et mettre en œuvre la politique d’apprentissage et de formation professionnelle, élaborer le contrat de plan régional de développement de l’orientation et des formations professionnelles (voir encadré, page 47) et adopter la carte des formations professionnelles initiales du territoire régional ;

→ dans le cadre du service public régional de la formation professionnelle, accorder des aides individuelles à la formation et coordonner les interventions contribuant au financement d’actions de formation au bénéfice de ces publics ;

→ conclure avec Pôle emploi une convention précisant l’objet, le montant et les modalités de la contribution de celui-ci au financement des formations collectives ;

→ conclure, avec les départements qui souhaitent contribuer au financement de formations collectives pour la mise en œuvre de leur programme départemental d’insertion, une convention qui détermine l’objet, le montant et les modalités de ce financement ;

→ mettre en place un réseau de centres et points d’information et de conseil et assurer l’accompagnement des candidats à la validation des acquis de l’expérience.

Actuellement, les établissements publics ou privés dispensant des formations préparant à un diplôme de travail social sont soumis, d’une part, à une obligation de déclaration préalable auprès du représentant de l’Etat dans la région et, d’autre part, à un agrément de la région qui conditionne le financement de cette dernière. Le projet de loi supprime l’obligation de déclaration préalable. Il maintient en revanche l’agrément de la région, en précisant que cette dernière délivre l’agrément au regard des besoins recensés dans le schéma régional des formations sociales sur avis conforme du représentant de l’Etat. Comme aujourd’hui, la région pourra, par voie de convention, déléguer aux départements qui en font la demande sa compétence d’agrément des établissements dispensant des formations sociales situés sur leur territoire.

L’Etat continuera, d’après le texte, de contrôler le respect des « textes relatifs aux diplômes » – expression qui remplacera « les programmes » –, la qualification des formateurs et des directeurs d’établissements et la qualité des enseignements délivrés par ces établissements pendant la durée des formations. Ce contrôle pédagogique sera effectué, pour chaque niveau de diplôme, en tenant compte notamment des partenariats en matière d’alternance, d’enseignements et de recherche ainsi que des démarches d’évaluation interne et d’actualisation des compétences pédagogiques, ajoute le projet de loi. Et il sera formalisé dans un avis transmis à la région.

Le projet de loi modifie les dispositions du code de l’action sociale et des familles relatives au financement par les régions des centres de formation en travail social. Ainsi, la région devrait assurer, dans les mêmes conditions qu’actuellement, le financement des établissements agréés pour dispenser une formation sociale initiale, exception faite des lycées et des établissements relevant du contrôle du ministre chargé de l’enseignement supérieur. Ces établissements agréés, précise le texte, participent au service public régional de la formation professionnelle (voir page 46).

La région devrait également assurer le financement des établissements agréés pour dispenser une formation sociale continue, lorsqu’ils participent au service public régional de la formation professionnelle.

Le projet de loi dispose que les diplômes de travail social délivrés après l’obtention du baccalauréat s’inscrivent dans le cadre de l’espace européen de la recherche et de l’enseignement supérieur.

Les établissements qui dispensent des formations conduisant à la délivrance, après l’obtention du baccalauréat, de diplômes de travail social peuvent développer des coopérations avec des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, indique le texte gouvernemental.

Au regard des nouvelles compétences des régions en matière de formation professionnelle, le projet de loi clarifie les rôles respectifs de l’Etat et des régions en matière de financement de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle qui suivent un stage agréé.

Il prévoit ainsi que :

→ les stages pour lesquels l’Etat et les régions concourent au financement de la rémunération du stagiaire sont, comme actuellement, les stages suivis par les salariés à l’initiative de leur employeur, les stages suivis par les travailleurs non salariés et, à l’avenir, les stages en direction des demandeurs d’emploi qui ne relèvent pas du régime d’assurance chômage. Aujourd’hui, l’Etat et les régions ne font pas que concourir au financement de ces stages mais doivent l’assurer ;

→ les stages pour lesquels les régions assurent seules le financement de la rémunération du stagiaire sont les stages en direction des travailleurs reconnus handicapés et les formations de 3 mois au maximum suivies en centre de formation d’apprentis par les apprentis dont le contrat a été rompu sans qu’ils soient à l’initiative de cette rupture. Actuellement, ce financement est partagé avec l’Etat.

La réforme portée par Marylise Lebranchu tend à élargir les compétences des régions en matière d’apprentissage. Celles-ci devraient être ainsi les seules à l’avenir à pouvoir élaborer des contrats d’objectifs et de moyens sur le développement de l’apprentissage, contrats qu’elles pourraient conclure avec l’Etat, les organismes consulaires ou bien une ou plusieurs organisations syndicales de salariés et d’employeurs représentatives. Actuellement, chacune de ces parties peut être à l’initiative de ces contrats.

Par ailleurs, le projet de loi procède à une décentralisation complète des centres de formation d’apprentis (CFA), la région se voyant investie d’une compétence exclusive en la matière (création, fonctionnement, financement), compétence qu’elle partage actuellement avec l’Etat. Ce dernier restera toutefois chargé du contrôle pédagogique des CFA.

Le projet de loi organise le partage des compétences entre l’Etat et les régions en matière d’orientation. Tous deux, indique-t-il, ont la charge du service public de l’orientation tout au long de la vie. L’Etat définit, au niveau national, la politique d’orientation des élèves et des étudiants dans les établissements scolaires et les établissements d’enseignement supérieur. Il met en œuvre cette politique dans ces établissements et délivre à cet effet l’information nécessaire aux élèves et aux étudiants. La région, elle, coordonne les actions des organismes participant au service public de l’orientation (hors établissements scolaires). Elle assure notamment à cet effet la mise en réseau de tous les services, structures et dispositifs qui concourent sur son territoire à la mise en œuvre du service public de l’orientation tout au long de la vie. L’Etat et la région définissent les conditions dans lesquelles ils coordonnent l’exercice de leurs compétences respectives dans la région via une convention annuelle.

Par ailleurs, dans le dispositif de repérage des jeunes « décrocheurs » mis en place par la loi du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie (2), l’Etat continuera de mettre en œuvre et de coordonner au niveau national le système de collecte et de transmission des coordonnées des jeunes sortis du système de formation initiale sans un diplôme national ou, ajoute le projet de loi, un titre professionnel enregistré au RNCP. Les actions de prise en charge de ces jeunes seront, quant à elles, mises en œuvre et coordonnées au niveau local par la région en lien avec les autorités académiques.

Le projet de loi affirme que « l’Etat et les collectivités territoriales poursuivent un objectif partagé d’amélioration de l’accessibilité des services au public, en milieu rural comme en milieu urbain, et pour toutes les catégories de public. Cet objectif concerne à la fois les services publics, qu’ils soient exercés par l’Etat ou les collectivités et leurs groupements ou par des organismes chargés d’une mission de service public, et les services privés indispensables à la qualité de vie des populations. » Pour atteindre cet objectif, il est prévu notamment que « l’Etat et le département élaborent conjointement un schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public sur le territoire départemental. Ce schéma définit pour une durée de 6 ans un programme d’actions destiné à renforcer l’offre de services dans les zones présentant un déficit d’accessibilité des services et comprend un plan de développement de la mutualisation des services sur l’ensemble du territoire départemental », précise le texte.

De plus, le projet gouvernemental réécrit les dispositions de la loi du 2 avril 2000 relatives aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations concernant les maisons des services publics, rebaptisées « maisons de services au public ». Selon, le texte, ces maisons ont pour objet « d’améliorer l’accessibilité et la qualité des services, en milieu rural et urbain, pour tous les publics ». Elles « pourront rassembler des services publics relevant de l’Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, d’organismes nationaux ou locaux chargés d’une mission de service public, ainsi que des services privés ». Un fonds, alimenté par des contributions de l’Etat et des organismes nationaux chargés d’une mission de service public, devrait être créé pour financer la mise en place et l’équipement de ces maisons. Côté effectifs, les maisons de services au public bénéficient de personnels de collectivités locales mis à leur disposition et, pour leur assurer une plus grande souplesse dans la gestion de ces agents, le projet de loi prévoit que les conditions de leur mise à disposition pourront déroger au régime de la mise à disposition, notamment concernant les modalités de remboursement et d’exercice de l’autorité hiérarchique.

Le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale procède, en premier lieu, à un certain nombre de transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités territoriales, parmi lesquels figurent le logement étudiant et les établissements et services d’aide par le travail (ESAT). Il renforce également les compétences « sociales » des structures intercommunales. Par ailleurs, le texte met en place un Haut Conseil des territoires, instance de dialogue entre l’Etat et les collectivités territoriales (3).

Le projet de loi procède à la décentralisation totale des établissements et services d’aide par le travail qui doivent être transférés de l’Etat aux départements à compter du 1^er janvier 2015. Selon l’exposé des motifs du texte, « au-delà de la gestion d’une prestation [la prestation de compensation du handicap], le département disposera ainsi d’un réel outil de pilotage de sa compétence en matière de handicap, lui permettant notamment de développer une politique d’insertion professionnelle des personnes handicapées ».

Le département devrait ainsi se substituer à l’Etat dans toutes ses responsabilités en matière d’ESAT. Concrètement, il devrait, à l’avenir :

→ autoriser les ESAT ;

→ prendre en charge les charges de fonctionnement de l’activité sociale des ESAT, au titre de l’aide sociale, sans qu’il soit tenu compte des ressources de l’intéressé ou de la participation pouvant être demandée aux personnes tenues à l’obligation alimentaire à son égard. Le frais des ESAT directement entraînés par la formation professionnelle ou le fonctionnement de l’atelier devraient en revanche être pris en charge par l’assurance-maladie, sans qu’il soit tenu compte des ressources de l’intéressé ;

→ financer l’aide au poste versée aux ESAT pour les aider à financer la rémunération garantie des salariés ;

→ compenser totalement aux ESAT les charges et les cotisations sociales afférentes à la partie de la rémunération garantie égale au montant de l’aide au poste ;

→ adopter le schéma d’organisation pour les ESAT. Le projet de loi précise en outre que les schémas relatifs aux personnes handicapées ou en perte d’autonomie, arrêtés par le président du conseil général après concertation avec le représentant de l’Etat dans le département et avec l’agence régionale de santé, devront recenser les besoins d’insertion professionnelle des bénéficiaires d’un contrat de soutien et d’aide par le travail conclu avec les ESAT ;

→ fixer la participation au prix de repas fourni, le cas échéant, aux personnes handicapées accueillies en ESAT.

Aujourd’hui, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui en font la demande ont la charge de la construction, de la reconstruction, de l’extension, des grosses réparations et de l’équipement des locaux destinés au logement des étudiants. Dans ce cas, les biens appartenant à l’Etat ou à un établissement public et affectés au logement des étudiants sont obligatoirement transférés, par arrêté du préfet de département, à ces communes ou EPCI. Le projet de loi rend ce transfert facultatif et précise que les locaux ainsi transférés doivent rester affectés au logement étudiant dans les mêmes conditions. Le texte prévoit aussi que ce transfert facultatif peut se faire au profit des régions qui en font la demande, ce qui n’est possible actuellement que pour la région Ile-de-France. Sans changement, ce sont les centres régionaux des œuvres scolaires et universitaires (CROUS) qui géreront les logements ainsi transférés aux communes, aux EPCI et, à l’avenir, aux régions.

Un décret en Conseil d’Etat fixera les modalités de ces transferts. Ce texte précisera par ailleurs « les critères d’attribution des logements étudiants que doivent appliquer tous les délégataires de gestion » de ces logements. Actuellement, seuls les CROUS procèdent à l’affectation des logements étudiants sur le fondement de critères nationaux (revenus, éloignement géographique, situation familiale..). Objectif de la mesure : « conserver une égalité de traitement entre étudiants résidant dans des territoires différents », explique l’exposé des motifs.

Le projet de loi renforce le bloc des compétences obligatoires des communautés de communes et des communautés d’agglomération et modifie le champ de leurs compétences optionnelles.

Pour mémoire, une communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant plusieurs communes. Elle a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace. Quant à la communauté d’agglomération, il s’agit d’un EPCI regroupant plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave, autour d’une ou plusieurs communes centre de plus de 15 000 habitants.

Tout d’abord, le texte gouvernemental ajoute l’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage à la liste des compétences que la communauté de communes et la communauté d’agglomération exercent de plein droit en lieu et place des communes membres.

Puis il augmente le nombre de compétences optionnelles que la communauté de communes exerce. Actuellement, elle doit choisir une compétence parmi 6. Le projet de loi prévoit que, à l’avenir, elle en choisira 3 sur 7. Il allonge donc la liste des compétences optionnelles tout en la modifiant. La communauté de communes devrait ainsi pouvoir exercer des compétences relevant des nouveaux groupes suivants :

→ « en matière de politique de la ville, dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d’insertion économique et sociale ; dispositifs locaux de prévention de la délinquance » ;

→ création et gestion de maisons de services au public (voir page 49).

La communauté d’agglomération voit aussi la liste de ses compétences optionnelles modifiées avec l’ajout de la création et de la gestion des maisons de services au public.

Les communautés de communes et d’agglomération auront jusqu’au 1^er janvier 2016 pour se conformer à ces nouvelles règles.

Le projet de loi propose d’instituer un Haut Conseil des territoires (HCT), nouvelle entité qui absorbera toutes les instances existantes réunissant l’Etat et des collectivités territoriales. Présidé par le Premier ministre, il aura vocation à devenir le cadre du dialogue permanent entre l’Etat et les collectivités territoriales.

Concrètement, entre autres choses, le HCT :

→ pourra être consulté sur la politique du gouvernement à l’égard des collectivités territoriales et sur la programmation pluriannuelle des finances publiques ;

→ pourra faire toutes propositions de réforme intéressant l’exercice des politiques publiques conduites par les collectivités territoriales ou auxquelles celles-ci concourent ;

→ apportera au gouvernement son expertise sur les questions liées à l’exercice par les collectivités territoriales de leurs compétences ;

→ débattra, à la demande du Premier ministre, sur tout projet de loi relatif à l’organisation et aux compétences des collectivités territoriales ;

→ pourra être consulté sur tout projet de texte réglementaire ou toute proposition d’acte législatif de l’Union européenne intéressant les collectivités territoriales ;

→ sera associé aux travaux d’évaluation des politiques publiques intéressant les compétences décentralisées décidés par le gouvernement.

Le projet de texte en fixe la composition. Il comprendra des membres du gouvernement et du Parlement, ainsi que des représentants de chaque catégorie de collectivités territoriales, des collectivités territoriales à statut particulier et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Il se réunira en formation plénière, permanente ou spécialisée selon son ordre du jour.

Chef de file. Le département devrait être consacré « chef de file » en matière d’action sociale.

Métropoles. Des « métropoles » devraient se voir doter de larges compétences, transférées par l’Etat, les régions, les départements et les communes.

ESAT. Les établissements et services d’aide par le travail (ESAT), actuellement de la responsabilité de l’Etat, devraient être totalement transférés aux départements à partir du 1^er janvier 2015.

Formation professionnelle. La région devrait voir son rôle renforcé en matière de formation professionnelle en devenant notamment compétente pour les personnes handicapées et les détenus, en lieu et place de l’Etat. Elle pourrait aussi organiser des actions de lutte contre l’illettrisme.

Travail social. La réforme supprime l’obligation de déclaration préalable auprès du préfet de région des centres de formation en travail social. Elle maintient en revanche l’agrément de la région, qui sera délivré au regard des besoins recensés dans le schéma régional des formations sociales sur avis conforme du représentant de l’Etat.

Le projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l’emploi et de promotion de l’égalité des territoires tend à simplifier la gouvernance des politiques de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle. Ainsi, il prévoit de fusionner le Conseil national de l’emploi et le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie en une seule instance : le Conseil national de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle, placé auprès du Premier ministre et qui doit permettre « d’assurer dans des domaines très liés (emploi, formation professionnelle, orientation) une concertation renforcée » entre l’Etat, les régions et les organisations syndicales de salariés et d’employeurs, explique le gouvernement dans l’exposé des motifs. Dans le même esprit, le texte crée des comités de coordination régionaux de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle.

C’est au sein du comité de coordination régional de l’emploi, de l’orientation et de la formation professionnelle que la région élaborera, sur la base des documents d’orientation présentés par le président du conseil régional, le représentant de l’Etat dans la région, les autorités académiques et les organisations syndicales de salariés et d’employeurs, le contrat de plan régional de développement de l’orientation et des formations professionnelles (actuellement dénommé contrat de plan régional de développement des formations professionnelles). Ce contrat, dont le projet de loi réécrit l’objet et simplifie la procédure d’adoption, devra permettre d’analyser les besoins à moyen terme du territoire régional en termes d’emplois, de compétences et de qualifications et la programmation des actions de formation professionnelle des jeunes et des adultes, compte tenu de la situation et des objectifs de développement économique du territoire. Il définira, sur le territoire régional et, le cas échéant, par bassin d’emploi :

 les objectifs dans le domaine de l’offre de conseil et d’accompagnement en orientation, afin de sécuriser qualitativement l’accès aux programmes disponibles ;

 les objectifs en matière de filières de formation professionnelle initiale et continue ;

 dans sa partie consacrée aux jeunes, un schéma de développement de la formation professionnelle initiale, favorisant une représentation équilibrée des femmes et des hommes dans chacune des filières, incluant le cycle d’enseignement professionnel initial dispensé par les établissements d’enseignement artistique et valant schéma régional des formations sociales et schéma régional des formations sanitaires ;

 dans sa partie consacrée aux adultes, les actions de formation professionnelle ayant pour but de favoriser l’accès, le maintien et le retour à l’emploi ;

 un schéma prévisionnel de développement du service public de l’orientation ;

 les priorités relatives à l’information, à l’orientation et à la validation des acquis de l’expérience.

Installée en 2008 et composée d’élus, la commission consultative d’évaluation des normes (CCEN) est aujourd’hui une formation restreinte du comité des finances locales (CFL), consultée obligatoirement sur l’impact financier des projets de textes réglementaires ou communautaires concernant les collectivités territoriales. Le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale renforce ses compétences afin de la conforter dans son rôle de régulateur des normes applicables aux collectivités territoriales. Le texte prévoit notamment que le rapport relatif aux agréments des conventions et accords collectifs applicables dans les établissements sociaux et médico-sociaux privés à but non lucratif, que les ministres chargés de la sécurité sociale et de l’action sociale doivent transmettre chaque année au Parlement, au CFL et aux partenaires sociaux concernés, soit également transmis à la CCEN. En effet, explique l’exposé des motifs, « les arrêtés ministériels d’agrément s’imposent aux départements en tant qu’autorités compétentes en matière de tarification ».