La représentation de l’action sociale : un enjeu qui divise les employeurs

Est-ce la fin du vieux serpent de mer d’une convention collective unique dans le champ de l’action sociale ? Le projet, depuis longtemps évoqué par les partenaires sociaux de la branche associative, sanitaire, sociale et médico-sociale (BASS), vient de franchir le cap des préliminaires au sein du comité directeur de l’Unifed. Jusqu’ici, tout le monde semblait à peu près d’accord sur le principe, mais les discussions bloquaient sur le périmètre d’un texte conventionnel commun. Fallait-il s’en tenir à celui couvert par les cinq membres de l’Unifed (voir encadré, page 23) ? Ou bien construire un immense champ de la protection sociale non lucrative, comme le faisait déjà valoir il y a trois ans la FEHAP ? Le comité directeur a fini par opter pour la seconde piste en lançant le chantier de façon pragmatique. Fin mars, le président de l’Unifed, Alain Carrée, également vice-président de la FEHAP, a adressé un courrier aux fédérations d’employeurs des secteurs de l’aide à domicile, des acteurs du lien social et familial, des ateliers et chantiers d’insertion, des établissements de l’assurance maladie, de la mutualité et même du régime minier. L’Unifed les a ainsi officiellement invités à partager sa réflexion, renvoyant en quelque sorte la balle dans leur camp. « Plus nous agrégerons de forces partageant notre cœur de métier – la personne – plus nous serons représentatifs et plus nous aurons une base commune ouvrant à davantage de transversalité, de mobilité, de cohérence dans les parcours professionnels », approuve Céline Poulet, directrice générale adjointe de la Fegapei, qui depuis plusieurs mois affirmait sa volonté de créer une convention collective unique étendue.

L’Unifed – qui représente plus de 700 000 salariés, soit 30 % de l’effectif de l’économie sociale et solidaire (ESS), et pèse 25 milliards d’euros – affiche désormais ouvertement sa volonté de rassembler, dans le champ de l’accompagnement et du soin, l’ensemble du secteur privé non lucratif. « Les pouvoirs publics ont tendance à oublier qu’à côté des secteurs public et commercial, il existe une troisième voie, celle du secteur privé non lucratif, caractérisé par son mode de gouvernance. Va-t-on être enfin capable, au-delà de la BASS, de réunir tout ce champ qui a du mal à se rendre visible ? », interroge Alain Carrée. Dans la droite ligne de l’évolution des politiques publiques, le président de l’Unifed estime aussi que ce projet pourrait « donner du sens au parcours de soins ». Son vœu : l’émergence, à terme, d’une organisation confédérale.

Ce passage à la vitesse supérieure s’explique par la préparation du projet de loi sur l’ESS attendu pour juin (voir l’interview de Benoît Hamon, ministre délégué à l’économie sociale et solidaire, page 25) et la crainte de voir le secteur de l’action sociale marginalisé. Mais le mouvement s’est aussi accéléré avec l’échec de la rénovation des deux principales conventions collectives de la branche (la CC 66 et la CC 51) (1) et – symbole d’un dialogue social grippé – l’agrément par le ministère, en décembre dernier, de la recommandation patronale de la FEHAP. Les partenaires sociaux ne pourront néanmoins s’exonérer de traiter certaines urgences avant que le chantier d’une convention unique, quelle qu’en soit l’ampleur, aboutisse. Pour ceux de la CC 51, il s’agit de rétablir un socle conventionnel pour continuer à faire exister la négociation collective. Pour chacune des deux conventions, d’intégrer les nouveaux métiers tels que les médiateurs familiaux ou les mandataires judiciaires à la protection des majeurs, voire, dans la CC 66, de dépoussiérer le texte, construit par un empilement d’annexes successives au fil du temps. « En attendant de négocier les premières briques de la convention unique, ce qui est un chantier de long terme, il faut travailler sur les enjeux actuels », explique Stéphane Racz, directeur général du Syneas. Pour Céline Poulet, il s’agit plutôt d’articuler le travail dans la CC 66 avec la mise en chantier de la convention unique : « L’objectif est d’adapter l’environnement conventionnel à l’évolution de l’accompagnement dans les territoires et de disposer d’un outil de travail de qualité au service des personnes », souligne-t-elle (la Fegapei doit par ailleurs prendre la tête de l’Unifed en septembre prochain). Dans ce nouveau contexte, les syndicats d’employeurs ont néanmoins décidé d’avancer prudemment sur la rénovation du texte…

D’autant que le principal sujet de crispation, l’enveloppe financière disponible, demeure. Ces dernières années, la stagnation du taux d’évolution de la masse salariale a pollué les négociations en opposant les employeurs – soucieux de dégager des marges de manœuvre financières pour gagner de la souplesse dans la gestion des emplois – aux syndicats de salariés attachés aux garanties collectives nées de la reconnaissance des métiers du secteur. A cela s’ajoute un délitement de l’opposabilité aux financeurs qui découle de l’agrément ministériel des accords collectifs des établissements sociaux et médico-sociaux. Celle-ci n’existe plus pour les EHPAD (établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes), liés par des conventions tripartites.

Pour le reste, il arrive que, dans un contexte budgétaire étriqué, les financements octroyés ne couvrent pas les coûts de l’accord appliqué par les établissements, qui n’ont plus qu’à former un recours contentieux. « Il y a un problème de compatibilité entre l’opposabilité des accords et celle des enveloppes limitatives de crédits, reconnaît Bruno Mars, ancien chef du bureau « Emploi et politique salariale » à la direction générale de la cohésion sociale. Quoi qu’il en soit, le système d’agrément permet « de s’assurer que les accords nationaux respectent bien les évolutions de la masse salariale, qui représente 70 % des dépenses du secteur, et de suivre les enjeux de développement de l’emploi ».

La suppression de l’agrément des accords nationaux n’est donc pas à l’ordre du jour, d’autant que les réformes de la tarification sont encore loin d’avoir abouti. Et, en fin de compte, la procédure représente un frein technique à une convention collective unique très élargie. « L’administration pourrait soutenir l’idée d’une convention unique, poursuit Bruno Mars. Celle-ci pourrait renforcer un discours plus unitaire, favoriser les mobilités intersectorielles, simplifier les regroupements et les fusions d’établissements. Mais elle ne pourrait pour l’heure qu’être limitée aux champs soumis à l’agrément. » D’un point de vue juridique, l’agrément n’empêche pas que des conventions collectives qui y sont soumises fusionnent avec d’autres qui ne le sont pas, mais il est peu probable que les signataires de ces dernières le souhaitent alors qu’ils ne bénéficieraient pas du mécanisme d’opposabilité.

Parmi les acteurs de la branche, beaucoup sont ceux qui, comme le Syneas, défendent d’ailleurs l’idée de commencer par unifier les environnements pro ? fessionnels les plus proches, ceux de l’Unifed, avant d’oser des rapprochements extérieurs. Une stratégie plus réaliste, qui éviterait en outre d’aboutir à une convention « plancher », au vu, notamment, des écarts salariaux entre l’aide à domicile et la BASS. « Il faut assurer la visibilité de la branche comme un champ repéré au sein de l’ESS », argumente Bernard Cavat, secrétaire général du GNDA (Groupement national des directeurs généraux d’associations du secteur éducatif, social et médico-social), selon lequel « ces choses ne pourront se débloquer que par le vœu de la puissance publique ». Pour la BASS, les enjeux sont multiples : valoriser les interventions professionnelles qui contribuent à la cohésion sociale, accélérer les décloisonnements, lutter contre la concurrence du « moins disant social » et clarifier les positions des employeurs face aux pouvoirs publics. Conseillère technique à l’Uniopss Picardie, Mathilde Hamelin constate sur le terrain les effets de la multiplicité des conventions : « Les différences entre la CC 66, la CC 51 et désormais la recommandation patronale de la FEHAP freinent la mobilité. » En plus de lever un obstacle aux recrutements, un même traitement des salariés éviterait de faire des conditions de travail « une variable d’ajustement dans les réponses aux appels à projets ».

Aux yeux de la CFDT Santé-sociaux également, il en va de l’avenir du secteur sanitaire et social à but non lucratif. « Il pâtit d’une baisse de reconnaissance de la part des pouvoirs publics qui jugent ses acteurs trop nombreux, trop éclatés, trop coûteux », estime Claudine Villain, secrétaire nationale de la fédération. Alors que la CFTC et FO jugent que les conditions financières ne sont pas réunies pour ce projet, la CFDT Santé-sociaux, la CFE-CGC Santé, médecine et action sociale et la CGT Santé et action sociale avaient, début 2012, adopté une position commune en faveur d’une convention unique de branche « de haut niveau ». « L’intérêt des salariés est d’avoir des garanties collectives fortes, qui reconnaissent leurs qualifications et leurs diplômes, et d’avoir des droits transférables », soutient Jean-François Marsac, secrétaire général de l’Union fédérale de l’action sociale-CGT, selon lequel entre 150 000 et 250 000 salariés ne sont pas couverts par une convention collective. « Poids léger » de la branche avec ses 18 000 salariés, la Croix-Rouge, présente sur plusieurs secteurs, engagée dans un partenariat technique avec la FEHAP et dans une révision de sa convention vivement dénoncée par les syndicats, verrait d’un bon œil la construction d’un texte conventionnel commun. L’Union intersyndicale des secteurs sanitaires et sociaux (UNISSS) (6 500 salariés), hors du champ de l’Unifed et également ouverte au lucratif, semble en revanche mise hors du jeu.

Si elle ne suscite pas l’enthousiasme de tous ses membres, l’idée de la grande convention collective prônée par l’Unifed ne séduit pas non plus les autres champs sollicités. Difficile, pour les représentants de l’Union syndicale de l’aide à domicile (USB-domicile), de revenir sur dix ans de négociation qui ont abouti à la création d’une convention collective unique de l’aide à domicile (220 000 salariés), étendue depuis un peu plus d’un an. Les quatre organisations de l’USB (Adessa A domicile, ADMR, FNAAFP-CSF, UNA) sont, en outre, membres de l’Usgeres, qui ne représente que très partiellement le secteur de l’action sociale. L’organi ? sation patronale interbranche a signé, en sept ans, cinq accords-cadre agréés et étendus, ou en attente d’extension. « Dans le cadre de l’Usgeres, nous avons déjà engagé une démarche unitaire, qui se construit dans la durée », explique Hugues Vidor, directeur général d’Adessa A Domicile.

La réponse adressée au président de l’Unifed par Charles-Hervé Moreau, président du Syndicat national des employeurs des ateliers et chantiers d’insertion (Synesi), également membre de l’Usgeres (comme d’ailleurs le Snaecso, syndicat employeur des acteurs du lien social et familial), sonne tout autant comme une fin de non-recevoir. Dans la perspective de la reconnaissance de la représentativité des employeurs de l’économie sociale et solidaire, il lui semble plus judicieux d’envisager une « union transversale en capacité de porter les intérêts de l’ensemble des syndicats d’employeurs de l’économie sociale et solidaire ». Cela afin de « travailler à un rapprochement de l’ensemble des composantes employeurs du champ », avant de se pencher sur celui « des métiers et des activités ». En clair, pourquoi se lancer dans un chantier long et incertain, alors qu’il suffirait de décider enfin d’une union politique entre l’Unifed et les autres composantes de l’ESS ?

Créer une union professionnelle des employeurs de l’économie sociale et solidaire, c’est justement le projet auquel travaillent depuis quelques mois l’Usgeres et le Syneas, qui s’étaient tous deux associés pour participer à la conférence sociale de juillet dernier. « La structuration du secteur est une évidence, une nécessité pour la branche et une opportunité offerte par le gouvernement », au moment où le ministère organise la reconnaissance de l’économie sociale et solidaire et ouvre le débat sur la réforme de la représentativité patronale, explique Stéphane Racz. Après avoir consulté ses délégations régionales, le Syneas a soumis ce projet au vote d’un conseil d’administration extraordinaire, le 22 avril. Dans la motion qu’il a adoptée, sur la base de ses travaux et « des orientations stratégiques votées en assemblée générale en juin 2012 », le conseil d’administration du Syneas « décide de créer – en particulier avec l’Usgeres – une Union des employeurs de l’économie sociale et solidaire capable de représenter les employeurs associatifs de l’ESS auprès des pouvoirs publics et donne mandat à son président, Philippe Launay, pour mettre en œuvre cette décision ».

L’Unifed est-elle pour autant vouée à l’implosion ? « Il n’est pas question de choisir entre union et branche professionnelles. L’une et l’autre sont nécessaires et complémentaires puisqu’elles répondent à des rôles et des objectifs différents. Notre objectif, c’est de travailler à leur articulation », précise Stéphane Racz.« Il s’agit de construire les contours d’une union pour fédérer plus largement que les seuls adhérents de l’Usgeres, avec tout ceux qui le souhaitent », confirme quant à lui Sébastien Darrigrand, délégué général de l’Usgeres, qui revendique, au titre de sa représentativité « multiprofessionnelle », une place dans les instances de concertation et de participer au processus de préparation des négociations des accords nationaux interprofessionnels, même si elle ne peut siéger à la table des négociateurs (Medef, CGPME et UPA). « Le contexte crée un climat de cohésion qui favorise les coopérations. Tout ce qui participe à une meilleure unité du secteur va dans le bon sens et la volonté des acteurs est désormais en jeu », commente Emmanuel Verny, directeur général du CEGES.

Mais les divisions sont tenaces. Au sein même de l’Unifed, les acteurs restent tributaires du poids de l’histoire, qui a longtemps tenu à distance les uns des autres les secteurs sanitaire – aujourd’hui tenus par des enjeux financiers spécifiques (la tarification à l’activité) –, social et médico-social. « La CC 51 et la CC 66 ont construit leur chemin sans jamais réussir à se rejoindre », analyse Didier Tronche, anciennement attaché à la présidence du Syneas. Victime de ses divisions, « l’Unifed a soigneusement évité, ces dernières années, d’afficher une orientation politique claire pour la branche ». Et elle n’a pas non plus « été capable d’avoir des rapports construits avec l’Usgeres », souligne-t-il. A deux exceptions notables près : en 2002, l’Usgeres, l’Unifed, le GEMA et l’Unassad (devenue membre de l’Usgeres en 2003, aujourd’hui UNA) ont décidé de présenter des listes communes d’employeurs de l’économie sociale aux élection prud’homales (19 % des voix en 2008). Puis l’Usgeres, l’Unifed et le GEMA pour les employeurs, la CFDT, la CGT et la CFTC pour les salariés, ont signé l’accord du 22 septembre 2006 sur la formation professionnelle tout au long de la vie dans l’économie sociale et solidaire. Depuis, les autres accords signés pour l’ESS ne l’ont été que par l’Usgeres.

Les batailles identitaires, une représentation polymorphe (« employeurs » et associative) et la logique de survie des conventions collectives ont finalement empêché toute recherche de cohérence, analyse Hubert Allier, ancien directeur général de l’Uniopss, aujourd’hui vice-président de la CPCA. L’Unifed, jalouse de l’autonomie de la branche, « a craint de disparaître dans l’ESS », ajoute-t-il, non sans rappeler que l’Uniopss, membre de l’Usgeres bien que n’étant pas syndicat employeur (elle a porté la création du Syndicat général des organisme privés sanitaires et sociaux à but non lucratif et de l’OPCA Uniformation), a déjà tenté par le passé de favoriser les rapprochements. Alors qu’elle s’est construite sur les enjeux majeurs du développement de l’emploi et de la formation, la branche a récemment buté sur la révision des accords de 2008 sur la formation professionnelle. « Il va y avoir une heure de vérité sur ce sujet et celui de la reconnaissance des acteurs de l’action sociale dans le cadre de la loi sur l’ESS, estime Didier Tronche. Vont-ils continuer à être des avatars du secteur public ou être des entrepreneurs sociaux portant un projet politique d’intérêt général ? »

Unifed (Union des fédérations et syndicats nationaux d’employeurs sans but lucratif du secteur sanitaire, médico-social et social)

• Composition : Croix-Rouge française, FEHAP (Fédération des établissements hospitaliers et d’aide à la personne à but non lucratif), fédération Unicancer, Fegapei (Fédération nationale des associations gestionnaires au service des personnes handicapées et fragiles) et Syneas (Syndicat d’employeurs associatifs de l’action sociale et médico-sociale).

• Mission : assurer la représentation des intérêts de la branche associative sanitaire, sociale et médico-sociale et négocier des accords de branche, notamment dans le champ de la formation professionnelle (elle a signé avec les syndicats de salariés, en 1993, l’accord créant la commission paritaire nationale de l’emploi et, en 2005, celui portant création de l’organisme paritaire collecteur agréé Unifaf).

Usgeres (Union de syndicats et groupements d’employeurs représentatifs dans l’économie sociale)

• Composition : 26 groupements et syndicats d’employeurs (secteur associatif, coopératives et mutuelles) agissant dans 12 branches professionnelles (60 000 employeurs).

Pour les associations du secteur sanitaire et social : Adessa A domicile, FNAAFP (Fédération nationale des associations de l’aide familiale populaire)-CSF, Fédération des PACT, Snaless (Syndicat national des associations laïques employeurs du secteur sanitaire, social, médico-éducatif et médico-social) – à noter que ses adhérents appliquent la CC 66 ou la CC 51 –, Union nationale ADMR (Associations du service à domicile), UNA (Union nationale des associations de soins et services à domicile) et Uniopss (Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux).

• Mission : agir pour la reconnaissance d’un mouvement d’employeurs propre à l’économie sociale, négocier des accords collectifs de travail et faire reconnaître sa représentativité en tant qu’organisation patronale « multiprofessionnelle » au niveau national.

CEGES (Conseil des entreprises, employeurs et groupements de l’économie sociale)

• Composition : entreprises, employeurs et organisations nationales des grandes familles de l’économie sociale, dont la Conférence permanente des coordinations associatives (CPCA), l’Usgeres et l’Unifed.

• Mission : fédérer les acteurs de l’économie sociale et solidaire et les représenter dans le dialogue avec les pouvoirs publics et la société civile. Son collège employeurs est aussi un interlocuteur des partenaires sociaux, mais ne signe pas d’accords collectifs.