Dans un souci de clarification, la loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique a réécrit l’ensemble des règles relatives au recrutement des agents contractuels dans les trois fonctions publiques (Etat, territoriale et hospitalière). Chaque motif de recrutement d’un agent contractuel fait désormais l’objet d’une disposition particulière dans chacune des lois statutaires alors que, jusque-là, les mesures relatives à ces recrutements n’étaient, pour l’essentiel, traitées qu’au sein de quelques articles, à savoir :
→ les articles 3, 4 et 6 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat (FPE) ;
→ l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (FPT) ;
→ les articles 9 et 9-1 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (FPH).
La loi du 12 mars 2012 envisage donc, dans des dispositions distinctes ou réécrites :
→ le recours aux agents contractuels pour répondre à des besoins permanents ;
→ le remplacement de fonctionnaires occupant des emplois permanents ;
→ le recrutement de contractuels pour faire face à une vacance temporaire d’emploi ;
→ le recrutement de contractuels pour faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité ;
→ les situations de transferts d’autorité ou de compétences entre deux départements ministériels ou autorités publiques.
Au-delà de la recherche d’une meilleure lisibilité, l’idée du législateur était, tout en préservant l’architecture générale des cas de recours au contrat dans la fonction publique, de redéfinir notamment les conditions de durée et de renouvellement des contrats, afin de prévenir les situations de renouvellement abusif de contrats à durée déterminée sur des besoins permanents comme temporaires des administrations, et de modifier les conditions d’accès au contrat à durée indéterminée.
La loi du 12 mars 2012 contient également toute une série de dispositions pour assurer l’égalité, au sein de la fonction publique, entre les hommes et les femmes et, dans ce cadre, réforme le dispositif du congé parental. Elle donne en outre un cadre juridique au télétravail et comporte des mesures relatives au dialogue social.
(A noter) Les dispositions de la loi du 12 mars 2012 relatives à la lutte contre la précarité (plan de titularisation, transformation des contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée) ont fait l’objet d’un dossier spécifique (1).
Les cas de recours à des contractuels pour répondre à des besoins permanents sont en partie communs aux trois fonctions publiques, des situations spécifiques étant toutefois prévues pour chacune d’elle. Et un dispositif similaire s’applique dans les trois fonctions publiques en matière de durée des contrats conclus.
Dans la nouvelle écriture de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, les motifs de recours à des agents contractuels sont prévus aux articles 4 et 6. Pour la fonction publique territoriale, un article 3-3 a été introduit dans la loi du 26 janvier 1984. Enfin, dans la fonction publique hospitalière, ce recrutement est prévu, sans changement, à l’article 9 de la loi du 9 janvier 1986.
Le recrutement d’agents contractuels pour répondre à des besoins permanents de l’administration est possible :
→ dans les trois fonctions publiques, lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes ;
→ dans la FPE et la FPT, pour les emplois du niveau de la catégorie A (2) lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. Pour la fonction publique territoriale, il est désormais précisé que cette règle s’applique sous réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait pu être recruté dans les conditions prévues par les statuts, un principe qui était déjà affirmé par la jurisprudence.
A la liste commune des motifs de recrutement de contractuels, s’ajoutent :
→ pour la fonction publique de l’Etat, les fonctions qui, correspondant à un besoin permanent, impliquent un service à temps incomplet d’une durée n’excédant pas 70 % d’un service à temps complet ;
→ pour la fonction publique territoriale :
- les emplois de secrétaires de mairie des communes de moins de 1 000 habitants et de secrétaires des groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil,
- dans ces mêmes communes et groupements, les emplois à temps non complet lorsque la quotité de temps de travail est inférieure à 50 %,
- les emplois des communes de moins de 2000 habitants et des groupements de communes de moins de 10000 habitants dont la création ou la suppression dépend de la décision d’une autorité qui s’impose à la collectivité ou l’établissement en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d’un service public ;
→ pour la fonction publique hospitalière, les fonctions nouvellement prises en charge par l’administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées (sans changement).
Comme auparavant, lorsque les contrats sont conclus pour répondre à des besoins permanents, ils le sont, dans un premier temps, sous la forme d’un contrat à durée déterminée (CDD) d’au maximum 3 ans. Un renouvellement est toutefois possible par reconduction expresse dans la limite d’une durée maximale de 6 ans au total (loi du 11 janvier 1984, art. 6 bis ; loi du 26 janvier 1984, art. 3-3 ; loi du 9 janvier 1986, art. 9). La loi du 12 mars 2012 n’a donc rien modifié sur ce point.
(A noter) Dans la fonction publique hospi?talière, il est toutefois prévu que le contrat peut d’emblée être conclu à durée indéterminée (loi du 9 janvier 1986, art. 9), ce qui est une différence notable avec les deux autres versants de la fonction publique.
Conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011 qui a servi de base à l’élaboration de la loi, les conditions d’accès à un contrat à durée indéterminée (CDI) à l’issue d’un CDD de 6 ans sont clarifiées. Selon les rapports parlementaires, si l’accès à un CDI après un CDD de 6 ans était déjà possible avant la loi du 12 mars 2012, il arrivait qu’un agent ne puisse pas, au terme de cette période, bénéficier d’un CDI, en particulier si :
→ son emploi permanent, auprès d’un même employeur, avait changé au sein d’une même catégorie hiérarchique ;
→ différents CDD s’étaient succédé, avec des interruptions courtes entre chaque contrat (par exemple inférieures à 3 mois), interruptions invoquées par l’employeur pour justifier la conclusion d’un nouveau CDD en lieu et place d’un CDI.
Pour répondre à ces critiques, la loi du 12 mars 2012 prévoit que, désormais, tout contrat conclu ou renouvelé avec un agent qui justifie d’une durée de services publics effectifs de 6 ans dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique est conclu, par une décision expresse, pour une durée indéterminée. En outre, lorsqu’un agent atteint l’ancienneté de 6 ans avant l’échéance de son contrat en cours, celui-ci est réputé être conclu à durée indéterminée. L’autorité d’emploi doit toutefois lui adresser une proposition d’avenant confirmant cette nouvelle nature du contrat (loi du 11 janvier 1984, art. 6 bis ; loi du 26 janvier 1984, art. 3-4, II ; loi du 9 janvier 1986, art. 9).
Dans les trois fonctions publiques, ces dispositions sont applicables aux contrats en cours au 13 mars 2012, date de publication de la loi au Journal officiel (art. 37, II, art. 41, II et art. 47, II de la loi).
(A noter) Comme auparavant, dans la fonction publique de l’Etat, les contrats conclus pour la mise en œuvre d’un programme de formation, d’insertion, de reconversion professionnelle ou de formation professionnelle d’apprentissage ne peuvent bénéficier du dispositif de transformation du CDD en CDI (loi du 11 janvier 1984, art. 6 bis).
Pour bénéficier de la transformation de son CDD en CDI, l’agent contractuel recruté pour répondre à un besoin permanent doit justifier d’une durée de services publics effectifs de 6 ans, c’est-à-dire de périodes pendant lesquelles il a réellement exercé des fonctions en qualité d’agent public ou de périodes assimilées (congés payés, congés pour formation syndicale, congés de maladie, congés pour grave maladie…). Cette durée de 6 ans est prise en compte au titre des emplois suivants :
→ dans la fonction publique de l’Etat, l’ensemble des services effectués dans des emplois occupés à titre permanent ou temporaire, à l’exception de ceux dérogeant à la règle de l’occupation d’emplois permanents par des titulaires – emplois supérieurs, emplois de certains établissements publics administratifs, emplois d’ouvriers d’Etat ou d’assistants d’éducation, notamment – ou les emplois d’enseignants-chercheurs associés ou invités des établissements d’enseignement supérieur et de recherche ;
→ dans la fonction publique territoriale, les services effectués dans des emplois non permanents (pour lesquels le recrutement est destiné à faire face à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité), des emplois permanents pour faire face à une vacance temporaire et des emplois permanents visés à l’article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 (voir page 42). Sont également pris en compte les services effectués par des agents mis à disposition des collectivités et établissements qui le demandent par les centres de gestion en vue d’assurer le remplacement d’agents momentanément indisponibles ou d’assurer des missions temporaires ou en cas de vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu, ainsi que les services effectués par des fonctionnaires mis à disposition de ces mêmes collectivités et établissements en vue de les affecter à des missions permanentes à temps complet ou non complet ;
→ dans la fonction publique hospitalière, les services effectués dans des emplois permanents pour assurer un remplacement temporaire ou faire face à une vacance temporaire.
Dans les trois fonctions publiques, la durée de services de 6 ans doit avoir été accomplie dans sa totalité auprès :
→ du même département ministériel, de la même autorité publique ou du même établissement public, s’agissant de la fonction publique de l’Etat ;
→ de la même collectivité ou du même établissement dans la fonction publique territoriale ;
→ du même établissement de santé ou assimilé dans la fonction publique hospitalière.
Par ailleurs, l’agent concerné doit avoir totalisé cette durée de services dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique (A, B ou C).
En cas de services accomplis de manière discontinue, ces derniers sont pris en compte, sous réserve que la durée des interruptions entre deux contrats n’excède pas 4 mois.
En outre, les services accomplis à temps incomplet et à temps partiel sont assimilés à du temps complet.
Dans certains cas, un accès direct à un contrat à durée indéterminée est ouvert.
Répondant aux préconisations du protocole d’accord du 31 mars 2011, la loi du 12 mars 2012 prévoit d’expérimenter, pendant 4 ans à compter du 13 mars 2012 – soit jusqu’au 13 mars 2016 –, la possibilité pour les employeurs de l’Etat de recruter directement en CDI des agents contractuels sur des emplois permanents à temps complet, dans l’hypothèse où ces emplois ne peuvent être occupés par des fonctionnaires faute de corps de titulaires susceptibles d’exercer les fonctions correspondantes. En principe, dans cette hypothèse prévue par l’article 4, 1° de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat, les agents sont recrutés en CDD d’une durée maximale de 3 ans, renouvelable par reconduction expresse pour atteindre au maximum 6 ans. Ce n’est qu’à l’issue de ces 6 ans que ces contrats peuvent éventuellement être reconduits par décision expresse sous la forme d’un contrat à durée indéterminée (voir ci-dessus).
Au plus tard 6 mois avant le terme de l’expérimentation, soit avant le 13 septembre 2015, le gouvernement devra transmettre au Conseil supérieur de la fonction publique de l’Etat un rapport sur sa mise en œuvre en vue d’une éventuelle extension à la fonction publique territoriale, est-il précisé dans les rapports parlementaires.
Relevons qu’un tel dispositif existe déjà dans la fonction publique hospitalière. Selon l’article 9 de la loi du 9 janvier 1986, les emplois permanents peuvent y être occupés par des agents contractuels « lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient, notamment lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires hospitaliers susceptibles d’assurer ces fonctions ou lorsqu’il s’agit de fonctions nouvellement prises en charge par l’administration ou nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées ». Les agents concernés peuvent alors être recrutés soit en CDD, soit directement en CDI (ce qui est le cas, par exemple, des conseillers en génétique).
Les agents contractuels de l’Etat exerçant des fonctions qui, correspondant à un besoin permanent, impliquent un service à temps incomplet d’une durée n’excédant pas 70 % d’un service à temps complet peuvent désormais être directement embauchés en contrat à durée indéterminée. En fait, il ne s’agit pas vraiment d’une nouveauté puisque cette possibilité était déjà prévue par des dispositions à caractère réglementaire. L’insertion de cette règle au sein de l’article 6 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat permet uniquement de lui conférer une valeur législative.
Conformément au protocole d’accord du 31 mars 2011, la loi du 12 mars 2012 prévoit que, dans la FPE et la FPT, tout employeur public peut désormais recruter directement en CDI un agent bénéficiant déjà d’un contrat à durée indéterminée au sein de la même fonction publique, dès lors qu’il s’agit d’exercer des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique (loi du 11 janvier 1984, art. 6 ter ; loi du 26 janvier 1984, art. 3-5). Le gouvernement explique dans l’exposé des motifs du projet de loi que, combinée avec la possibilité de transformer un CDD en CDI au bout de 6 ans (voir page 43), cette disposition sécurise les parcours professionnels des agents contractuels recrutés sur des emplois permanents : la première mesure permet en effet d’organiser une mobilité fonctionnelle des agents contractuels au sein de leur ministère, établissement public ou collectivité territoriale pendant la période initiale de 6 ans ; à l’issue de cette période, au terme de laquelle le CDD sera transformé en CDI, la seconde mesure permet à l’agent de bénéficier d’une mobilité géographique ou fonctionnelle dans l’ensemble de la fonction publique dont il relève.
S’agissant de la fonction publique de l’Etat, ces dispositions sont applicables aux contrats en cours au 13 mars 2012 (art. 37, II de la loi).
À SUIVRE…
Répondre à des besoins permanents. La loi liste, de manière plus claire et lisible, les cas de recours à des agents contractuels pour répondre à des besoins permanents. Certains sont communs aux trois fonctions publiques et d’autres sont spécifiques à chacune d’elles.
Accès à un CDI après 6 ans de CDD. Tout contrat conclu ou renouvelé pour répondre à un besoin permanent avec un agent qui justifie d’une durée de services publics effectifs de 6 ans dans des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique doit l’être pour une durée indéterminée.
Accès direct à un CDI. La loi ouvre, à titre expérimental jusqu’au 13 mars 2016, la possibilité, dans la FPE, de recruter directement en CDI des agents contractuels sur des emplois permanents à temps complet faute de corps de titulaires susceptibles d’exercer les fonctions correspondantes.
Dans ce numéro
I. L’encadrement du recours aux contractuels
A. Pour répondre à des besoins permanents
Dans un prochain numéro
I. L’encadrement du recours aux contractuels (suite)
B. Pour répondre à des besoins temporaires
C. Pour répondre à un accroissement temporaire ou saisonnier d’activité
II. Les autres dispositions
A. La consécration du télétravail
B. Des mesures en faveur de l’égalité professionnelle
C. La réforme du congé parental
D. Les dispositions relatives au dialogue social
Contractuels inscrits sur une liste d’aptitude (art. 41 de la loi)
Le nouvel article 3-4, I de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale impose désormais à l’autorité territoriale une obligation à l’égard des agents non titulaires recrutés sur le fondement des articles 3-2 (vacance temporaire de poste) ou 3-3 de cette même loi (voir page 42) lorsque ces derniers sont parallèlement inscrits sur une liste d’aptitude d’accès à un cadre d’emplois dont les missions englobent l’emploi qu’ils occupent. Dans cette hypothèse, l’autorité doit, au plus tard au terme de leur contrat, les nommer en qualité de fonctionnaire stagiaire.
Création des emplois permanents (art. 44)
La loi du 12 mars 2012 modifie, pour tenir compte de la jurisprudence du Conseil d’Etat, la procédure de création des emplois permanents par une autorité territoriale. Si l’architecture d’ensemble est conservée – la compétence pour créer ces emplois demeure entre les mains de l’organe délibérant de l’autorité territoriale et la délibération prise précise le grade de l’emploi créé –, le recours à des agents contractuels pour répondre à ces besoins ne sera plus exclusif. Pour cela, le texte précise que la délibération devra indiquer, « le cas échéant, si l’emploi peut également être pourvu par un agent contractuel sur le fondement de l’article 3-3 » de la loi du 26 janvier 1984 qui encadre le recours aux agents contractuels pour occuper des emplois permanents (loi du 26 janvier 1984, art. 34 modifié).
Pourvoir un emploi créé ou devenu vacant (art. 45)
La procédure à suivre pour pourvoir un emploi créé ou devenu vacant fait l’objet de trois modifications (loi du 26 janvier 1984, art. 41 nouveau) :
en cas de création d’un emploi permanent ou de vacance de ce dernier, les emplois susceptibles d’être pourvus exclusivement par voie d’avancement de grade n’ont plus à faire l’objet d’une information par l’autorité territoriale au centre de gestion compétent qui est chargé d’en faire la publicité. Cela, afin de mettre fin à un formalisme jugé pesant ;
l’information sur les emplois vacants soumis à publicité est, par ailleurs, améliorée puisqu’il est désormais nécessaire de préciser le motif de la vacance et de présenter une description du poste à pourvoir ;
une priorité nouvelle est accordée au recrutement des candidats inscrits sur les listes d’aptitude des concours.
Commissions consultatives paritaires pour les contractuels (art. 46)
La loi du 12 mars 2012 instaure des commissions consultatives paritaires au profit des agents contractuels territoriaux, à l’instar de ce qui existe déjà dans la fonction publique de l’Etat. Un décret doit encore fixer les conditions dans lesquelles ces commissions consultatives paritaires seront créées. Elles seront, en particulier, organisées par catégories et auront à connaître des questions individuelles, des décisions de mutation interne à la collectivité ou à l’établissement, de sanction et de licenciement des agents non titulaires recrutés sur des emplois permanents (loi du 26 janvier 1984, art. 136 modifié).
(2) Et, s’agissant de la FPE, dans les représentations de l’Etat à l’étranger, pour les emplois des autres catégories.