Comme prévu lors de son installation en septembre dernier (1), le Haut Conseil du financement de la protection sociale a remis le 31 octobre au Premier ministre sa note établissant un état des lieux du financement de la protection sociale (2). Sur cette base, l’instance va « poursuivre ses travaux sur les évolutions souhaitables des modalités de financement de la protection sociale », a expliqué Jean-Marc Ayrault dans un communiqué du même jour. Dans une lettre du 6 novembre, rendue publique à l’issue du séminaire gouvernemental sur la relance de la croissance et de l’emploi (voir ce numéro, page 6), le chef du gouvernement précise au Haut Conseil les axes sur lesquels il devra plancher d’ici à mai 2013.
La part des dépenses de protection sociale dans le produit intérieur brut a atteint 32 % en 2010 (654 milliards d’euros) (3). Près des 4/5 d’entre elles ont été consacrés aux risques vieillesse-survie (278,5 milliards) et santé (213,1 milliards). Et, à lui seul, le régime général de la sécurité sociale représente plus de la moitié de ces prestations. « Le financement de la protection sociale repose largement sur les revenus d’activité » (à 77,3 %), rappelle le Haut Conseil : ce sont les cotisations sociales qui constituent aujourd’hui plus de la moitié des ressources, cotisations qui sont à 63 % acquittées par les employeurs. Autres sources de financement, la contribution sociale généralisée (13 % du total) ainsi que les impôts et taxes (10,6 %), les contributions publiques représentant 1/10 des ressources de la protection sociale.
Le problème, indique le Haut Conseil, est que la situation financière de la sécurité sociale est « fortement » liée à la croissance économique. En effet, explique-t-il, notre système de protection sociale dispose d’une capacité de financement (recettes supérieures aux dépenses) lors des périodes de forte croissance économique durant lesquelles la masse salariale du secteur privé – sa principale assiette de ressource – progresse au-dessus de sa moyenne. « A plus long terme, estime l’instance, les perspectives de financement de la protection sociale dépendront également de la dynamique de longue période propre aux dépenses de santé, de retraite et de prise en charge de la perte d’autonomie, eu égard notamment à l’allongement de la durée de la vie. »
Face à ces constats, le Premier ministre affirme, dans sa lettre adressée le 6 novembre au Haut Conseil, la volonté du gouvernement « d’adapter le financement de la protection sociale pour répondre à un triple défi rendu plus aigu par la crise économique », à commencer par celui du retour et du maintien à l’équilibre des régimes de protection sociale. Une réflexion qui devra inclure la question de la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées. Autre défi : « clarifier les principes de financement, selon que les branches financent largement des politiques de solidarité nationale ou sont majoritairement tournées vers la prise en charge de droits individuels contributifs, immédiats ou différés » (4). Jean-Marc Ayrault demande donc au Haut Conseil de formuler des recommandations sur les « options d’évolution des assiettes de financement des différents risques, qui devront viser la plus grande neutralité possible, notamment pour les entreprises et les ménages ». Enfin, le chef du gouvernement invite l’instance à réfléchir à des « pistes qui permettraient de mieux asseoir et de diversifier les financements de la protection sociale afin de rééquilibrer la part des contributions pesant exclusivement sur les revenus salariaux ». Et, à ce titre, à analyser « les niveaux de contribution des différents types de revenus ou d’avantages sociaux pour déterminer si ceux-ci sont équitablement mis à contribution ». Ses conclusions devront être rendues au plus tard le 1er mai 2013.
L’instance s’est par ailleurs penchée sur les dépenses de protection sociale des collectivités territoriales, largement concentrées sur les départements et sans cesse croissantes au gré des lois de décentralisation les désignant comme chefs de file de ces politiques (5). Si les textes stipulent qu’un transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales doit s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice, ils ne prévoient toutefois pas que les ressources affectées assurent, dans le futur, une compensation du coût des politiques transférées en raison d’écarts de dynamique entre dépenses et recettes, regrette le Haut Conseil. Il déplore aussi le fait que les règles budgétaires qui s’appliquent actuellement aux collectivités locales ne leur permettent de recourir à l’emprunt que pour les dépenses d’investissement, les soumettant ainsi à de « fortes tensions pour le financement de leurs dépenses de solidarité ». C’est pourquoi il propose d’inscrire ce sujet à son programme de travail à partir du premier semestre 2013. Une réflexion qui complétera celle que le gouvernement va mener avec les conseils généraux afin de définir des modalités de financement pérenne de la prestation de compensation du handicap, de l’allocation personnalisée d’autonomie et du revenu de solidarité active – les prestations qui pèsent le plus sur les budgets des départements –, a indiqué la ministre des Affaires sociales, le 6 novembre, lors des débats à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2013.
(2) Etat des lieux du financement de la protection sociale en France – Disponible sur
(3) Une part des dépenses légèrement supérieure à la moyenne européenne, ce qui place la France au deuxième rang de l’Union européenne, derrière le Danemark (33,4 %).
(4) Par exemple, illustre le Premier ministre, alors qu’elle couvre l’ensemble de la population, la branche famille est financée par des cotisations sociales acquittées par les employeurs.
(5) En 2010, les dépenses brutes des départements en matière de protection sociale se sont élevées à 33,7 milliards d’euros, soit de 76 à 86 % des dépenses sociales des collectivités locales.