La loi sur l’accès à l’emploi titulaire et le recours aux contractuels

La loi du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique constitue l’ultime étape d’une négociation ouverte en 2009 autour de l’état des lieux de l’emploi des agents publics non titulaires. Cette concertation avec les partenaires sociaux a conduit à la signature, le 31 mars 2011, d’un protocole d’accord sur la sécurisation des parcours professionnels des agents contractuels de la fonction publique entre l’Etat et six organisations syndicales représentatives de la fonction publique (CGT, CFDT, FO, UNSA, CFTC et CGC). Ce texte avait notamment pour ambition l’instauration d’un mécanisme spécifique d’accès à l’emploi titulaire et la transformation automatique des contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée pour les agents contractuels remplissant certaines conditions d’ancienneté. Il a été explicité, par la suite, par une circulaire du 21 novembre 2011.

La loi du 12 mars 2012, dans son volet « lutte contre la précarité », transpose donc ce protocole. Elle prévoit, en particulier, un plan de titularisation des agents contractuels avec l’ouverture, pendant 4 ans à partir de la publication de la loi, soit jusqu’au 13 mars 2016, de modes de recrutements réservés valorisant les acquis professionnels, sur des postes dont les statuts prévoient normalement un recrutement par la voie externe. Elle facilite, par ailleurs, la transformation en contrats à durée indéterminée des contrats à durée déterminée des agents dont le contrat était en cours au 13 mars 2012, date de sa publication au Journal officiel.

La loi a d’ores et déjà été complétée par un décret du 3 mai, puis par une circulaire du 26 juillet. D’autres textes réglementaires sont encore attendus.

(A noter) La loi du 12 mars 2012 contient également un volet consacré à l’encadrement des cas de recours aux agents contractuels, volet que les ASH détailleront dans un prochain numéro.

Dans les fonctions publiques de l’Etat (FPE), territoriale (FPT) et hospitalière (FPH), la loi ouvre, à titre dérogatoire, jusqu’au 13 mars 2016 (1), un dispositif de recrutements réservés valorisant les acquis professionnels (art. 1, 13 et 24 de la loi). Ce dispositif vise, selon les fonctions publiques et le vocabulaire utilisé, l’accès des agents non titulaires :

→ aux corps de fonctionnaires pour la FPE et la FPH ;

→ aux cadres d’emplois de fonctionnaires pour la FPT.

L’accès réservé n’est ouvert qu’aux agents ayant la qualité de contractuels de droit public, à l’exclusion, donc, des agents contractuels de droit privé (comme les contractuels des établissements publics industriels et commerciaux). Sont concernés tant les agents en contrat à durée indéterminée (CDI) que ceux en contrat à durée déterminée (CDD), ces derniers étant soumis toutefois à des conditions d’ancienneté spécifiques (voir page 41).

Dans les trois fonctions publiques, l’accès au dispositif de recrutement réservé est ouvert aux agents en fonction mais également à ceux qui bénéficient :

→ d’un congé annuel ;

→ d’un congé pour formation (formation syndicale, formation de cadres et d’animateurs pour la jeunesse, formation professionnelle) ;

→ d’un congé de représentation ;

→ d’un congé pour raison de santé (congé de maladie, de grave maladie, d’accident du travail, de maladie professionnelle, de maternité, de paternité ou d’adoption) ;

→ d’un congé non rémunéré pour raisons familiales (congé parental, congé d’accompagnement d’une personne en fin de vie, congé de présence parentale…) ou personnelles ;

→ d’un congé résultant d’une obligation légale ou d’activités dans une réserve (sécurité civile, sanitaire…).

Lorsqu’ils sont en fonction, les agents concernés peuvent être à temps complet ou incomplet sous réserve, dans ce dernier cas, de remplir une certaine quotité de temps de travail (70 % pour les fonctionnaires de l’Etat, 50 % pour ceux de la fonction publique territoriale ou hospitalière).

Le dispositif ne peut bénéficier aux agents licenciés pour insuffisance professionnelle ou faute disciplinaire après le 31 décembre 2010.

Pour bénéficier du dispositif, les agents devraient être en fonction ou bénéficier d’un congé à la date du 31 mars 2011 (2). Toutefois, les agents dont le contrat a cessé entre le 1^er janvier et le 31 mars 2011 peuvent bénéficier du mécanisme de titularisation dès lors qu’ils remplissent la condition de durée de services publics effectifs requise dans certaines hypothèses, en particulier, lorsqu’ils sont en contrat à durée déterminée (voir page 41).

L’article 32 de la loi, ajouté par voie d’amendement gouvernemental, précise que le dispositif d’accès à l’emploi titulaire n’est pas applicable aux agents qui ont, au 31 mars 2011, la qualité de fonctionnaire de l’Etat, de fonctionnaire territorial ou de fonctionnaire hospitalier ou l’acquièrent entre cette date et la date de clôture des inscriptions aux recrutements réservés organisés par la loi. L’objectif poursuivi par le gouvernement était d’écarter du dispositif de recrutements réservés les « agents contractuels dont la situation a été sécurisée depuis le 31 mars 2011 parce que titularisés suite à leur réussite à un concours organisé en application des dispositions du statut général ou du fait d’un dispositif spécifique de titularisation ». Selon lui, en effet, le dispositif d’accès à l’emploi titulaire prévu par la loi « vise à répondre aux situations de précarité rencontrées par certains agents contractuels qui ont acquis auprès de leur employeur public une solide expérience professionnelle sans pouvoir bénéficier des dispositions d’accès à l’emploi titulaire ni bénéficier d’un CDI dans le cadre des dispositions introduites par la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 » portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique (3).

L’accès à l’emploi titulaire dans la fonction publique par le dispositif de recrutement réservé est également possible pour les agents qui, au 13 mars 2012, remplissaient les conditions pour bénéficier de la transformation de leur CDD en CDI (4). Une condition est cependant posée pour ceux de ces agents employés à temps non complet : exercer, à cette même date, leurs fonctions pour une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % d’un temps complet dans la fonction publique de l’Etat et à 50 % d’un temps complet pour les fonctions publiques territoriale et hospitalière.

Les agents contractuels de droit public en contrat à durée déterminée doivent, en outre, remplir une condition d’ancienneté.

Dans les trois fonctions publiques, pour bénéficier du plan de titularisation, les titulaires de CDD doivent justifier d’une durée de services publics effectifs au moins égale à 4 années en équivalent temps plein :

→ soit au cours des 6 ans précédant le 31 mars 2011, c’est-à-dire entre le 31 mars 2005 et le 31 mars 2011 ;

→ soit à la date de clôture des inscriptions au recrutement auquel ils postulent. Dans ce cas, au moins 2 des 4 années de services exigées, en équivalent temps plein, doivent avoir été accomplies au cours des 4 années précédant le 31 mars 2011, c’est-à-dire entre le 31 mars 2007 et le 31 mars 2011.

Les 4 années de services publics doivent avoir été accomplies, pour ce qui est de la fonction publique de l’Etat, auprès du même département ministériel, de la même autorité publique ou du même établissement public qui emploie l’intéressé au 31 mars 2011 ou, en cas de cessation d’activité, qui l’a employé entre le 1^er janvier 2011 et le 31 mars 2011. Chaque établissement public qui dispose du pouvoir de recruter en propre ses agents contractuels est considéré comme un employeur distinct : l’ancienneté acquise au titre d’un contrat conclu avec un tel établissement public n’est donc pas conservée à l’occasion d’un nouveau recrutement sur un emploi relevant du ministère de tutelle ou d’un autre établissement public.

( Exemple ) Circulaire du 26 juillet 2012

Dans l’hypothèse où un agent exerce ses fonctions dans un service du ministère de l’Economie, il relève de l’autorité du ministre de l’Economie et peut occuper différents emplois dans les services relevant de l’autorité de ce ministre sans perdre le bénéfice de l’ancienneté acquise dans ces emplois précédents. En revanche, il ne peut conserver le bénéfice de son ancienneté s’il se fait recruter par un service placé sous l’autorité d’un autre ministre (ministre du Budget) quand bien même la gestion des personnels de ces deux ministères serait assurée par un secrétariat général commun placé sous la tutelle conjointe des deux ministres.

Néanmoins, indique la circulaire du 26 juillet 2012, pour les agents exerçant leurs fonctions dans un service placé sous l’autorité conjointe de deux ministres, l’ancienneté acquise dans ce service est conservée lors d’une mobilité effectuée auprès de l’un ou l’autre des deux ministères. De même, l’ancienneté est conservée en cas de transfert de compétences entre départements ministériels (voir ci-dessous).

En ce qui concerne la fonction publique territoriale, les 4 ans de services effectifs doivent avoir été accomplis auprès de la collectivité territoriale ou de l’établissement public qui emploie l’intéressé au 31 mars 2011 ou qui l’a employé entre le 1^er janvier et le 31 mars 2011.

Dans la fonction publique hospitalière, les 4 ans requis doivent avoir été effectués auprès de l’établissement de santé ou les autres structures visées par l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986 (voir page 43) qui emploie l’intéressé au 31 mars 2011 ou qui l’a employé entre le 1^er janvier 2011 et le 31 mars 2011.

Pour l’appréciation de l’ancienneté, les règles suivantes s’appliquent :

→ les services accomplis à temps partiel et à temps incomplet correspondant à une quotité supérieure ou égale à 50 % d’un temps complet sont assimilés à des services à temps complet ;

→ ceux accomplis selon une quotité inférieure à ce taux sont assimilés aux trois quarts du temps complet.

Par exception, pour les agents reconnus handicapés, les services accomplis à temps partiel ou à temps incomplet sont assimilés à des services à temps complet, y compris si leur quotité est inférieure à 50 %.

Par ailleurs, conservent le bénéfice de l’ancienneté acquise au titre de leur précédent contrat les agents dont le contrat a été transféré ou renouvelé du fait d’un transfert :

→ d’activités, d’autorités ou de compétences entre deux départements ministériels ou autorités publiques, ou entre l’Etat et les collectivités territoriales ou établissements hospitaliers (FPE et FPH) ;

→ relatif à un service public administratif entre une personne morale de droit public et une collectivité ou un établissement public (fonction publique territoriale).

Dans la fonction publique de l’Etat, le bénéfice de l’ancienneté est également conservé par les agents qui, bien que rémunérés successivement par des départements ministériels, autorités publiques ou personnes morales distincts, continuent de pourvoir le poste de travail pour lequel ils ont été recrutés.

En revanche, n’entrent pas dans le calcul de l’ancienneté, les services accomplis :

→ dans certains emplois permanents (emplois supérieurs dont la nomination est laissée à la décision du gouvernement, emplois de certains établissements publics figurant sur une liste particulière en raison du caractère spécifique de leur mission) ;

→ dans des emplois occupés par dérogation à la règle selon laquelle les emplois permanents ont vocation à être occupés par des fonctionnaires titulaires ;

→ dans des emplois permanents à temps complet d’enseignants chercheurs associés ou invités des établissements d’enseignement supérieur et de recherche

→ dans le cadre d’une formation doctorale.

Ne sont pas pris en compte dans le calcul de l’ancienneté les services accomplis :

→ dans les fonctions de collaborateurs d’élus au sein des assemblées délibérantes des collectivités locales, qu’il s’agisse des conseils municipaux des communes de plus de 100 000 habitants, des conseils généraux, des conseils régionaux ou des conseils des communautés urbaines de plus de 100 000 habitants ;

→ dans des emplois de direction au sein des collectivités territoriales ;

→ dans des emplois de collaborateurs de cabinet des autorités territoriales ;

→ par des agents mis à disposition des collectivités et établissements territoriaux par les centres de gestion, à moins que la collectivité ou l’établissement n’ait ensuite recruté par contrat l’agent mis à sa disposition.

Dans la fonction publique hospitalière, sont exclus du calcul de l’ancienneté les services qui ont été accomplis :

→ par des personnes n’ayant pas la qualité de fonctionnaire sur des emplois de directeur d’établissements ;

→ dans des emplois régis par une disposition qui déroge au principe général selon lequel les emplois permanents de la fonction publique ont vocation à être occupés par des fonctionnaires titulaires.

Les emplois visés par le dispositif de titularisation varient selon la fonction publique concernée. L’esprit commun est toutefois, pour l’essentiel, que les postes concernés répondent à un besoin permanent. A défaut, l’accès au mécanisme est tout de même possible, sous réserve que les intéressés remplissent une condition d’ancienneté.

Les intéressés doivent occuper un emploi qui répond à un besoin permanent de l’Etat, de l’un de ses établissements publics ou d’un établissement public local d’enseignement. Le poste occupé doit être :

→ soit un emploi non pourvu dans le cadre des corps existants ;

→ soit un emploi du niveau de la catégorie A et, dans les représentations de l’Etat à l’étranger, des autres catégories, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient ;

→ soit un emploi impliquant un service à temps incomplet, à la condition que la quotité de temps de travail soit au moins égale à 70 % d’un temps complet ;

→ soit un emploi pour lequel l’agent a vu, en application de l’article 34 I de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, son CDD transformé en CDI. Là encore, pour les agents employés à temps incomplet, la quotité de temps de travail doit être au moins égale à 70 % d’un temps complet. Pour mémoire, les emplois concernés visent à accomplir des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l’entretien ou au gardiennage de services administratifs ou des fonctions de même niveau concourant au fonctionnement de services administratifs de restauration, des hôtels de représentation du gouvernement dans les régions et les départements, des hôtels de commandement ou des services d’approvisionnement relevant du ministère chargé de la défense.

L’accès au dispositif de titularisation est ainsi ouvert aux agents occupant, en qualité d’agent contractuel de droit public de l’Etat, de l’un de ses établissements publics ou d’un établissement public local d’enseignement, un poste répondant à des besoins temporaires, soit, plus précisément :

→ un emploi correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel, lorsque ces fonctions ne peuvent être assurées par des fonctionnaires titulaires ;

→ un emploi pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison notamment d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé parental, d’un congé de présence parentale, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale de 1 an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu.

Deux exigences toutefois s’imposent :

→ l’emploi doit être à temps complet ou incomplet pour une quotité de temps de travail au moins égale à 70 % d’un temps complet ;

→ les intéressés doivent justifier d’une durée de services publics effectifs au moins égale à 4 années en équivalent temps plein au cours des 5 années précédant le 31 mars 2011.

Enfin, l’accès au dispositif de titularisation est ouvert aux agents occupant, au 31 mars 2011, un emploi dans un établissement public ou une institution administrative qui, en raison du caractère particulier de leurs missions, sont inscrits sur des listes fixées par décret leur permettant de déroger au principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires titulaires et dont l’inscription sur ces listes sera supprimée d’ici au 13 mars 2016.

Pour la FPT, les emplois susceptibles d’être concernés par le plan de titularisation sont :

→ les emplois permanents pourvus conformément à l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale, c’est-à-dire occupés par des contractuels qui assurent le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison notamment d’un congé de maladie, d’un congé de maternité, d’un congé parental, d’un congé de présence parentale, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale de 1 an à la vacance d’un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu ;

→ soit un emploi pour lequel l’agent a vu, en application de l’article 35 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, son CDD transformé en CDI. Les agents concernés assurent des fonctions du niveau de la catégorie C concourant à l’entretien ou au gardiennage de services administratifs ou au fonctionnement de services administratifs de restauration.

Rappelons que pour les agents employés à temps non complet, leur quotité de temps de travail doit être au moins égale à 50 %.

Pour la FPH, et à l’image de ce qui est prévu pour la fonction publique de l’Etat, l’emploi occupé doit répondre à un besoin permanent d’un établissement mentionné à l’article 2 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction hospitalière. Sont visés par cet article les agents – à l’exception du personnel médical (médecins, biologistes, pharmaciens et orthodontistes) – travaillant dans :

→ les établissements publics de santé ;

→ les maisons de retraite publiques, à l’exclusion de celles qui sont rattachées au centre d’action sociale de la Ville de Paris ;

→ les établissements publics ou à caractère public relevant des services départementaux de l’aide sociale à l’enfance et les maisons d’enfants à caractère social ;

→ les établissements publics ou à caractère public pour mineurs ou adultes handicapés ou inadaptés, à l’exception des établissements nationaux et des établissements d’enseignement ou d’éducation surveillée ;

→ les centres d’hébergement et de réinsertion sociale, publics ou à caractère public.

A l’inverse, deux types d’emplois sont exclus :

→ les emplois de directeur des établissements précités lorsqu’ils sont occupés par des personnes n’ayant pas la qualité de fonctionnaires (sachant que l’accès de non-fonctionnaires à ces emplois n’entraîne pas leur titularisation et que leur nomination à ces emplois a un caractère révocable) ;

→ tout autre emploi faisant exception au principe selon lequel les emplois permanents ont vocation à être occupés par des fonctionnaires (principe prévu à l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires).

À SUIVRE…

Plan de titularisation. La loi ouvre, dans les trois fonctions publiques, et jusqu’au 13 mars 2016, un dispositif de recrutements réservés valorisant les acquis professionnels.

Bénéficiaires. Peuvent accéder au plan de titularisation les agents contractuels de droit public en poste ou en congé à la date du 31 mars 2011, qu’ils soient en contrat à durée déterminée (CDD) ou indéterminée (CDI). Y sont également éligibles les agents qui, au 13 mars 2012, remplissent les conditions posées par la loi pour bénéficier d’une transformation de leur CDD en CDI. Les agents en CDD doivent remplir une condition d’ancienneté d’au moins 4 ans.

Emplois concernés. Les emplois visés par le plan de titularisation sont, en principe, des emplois répondant à un besoin permanent. Les emplois répondant à un besoin temporaire peuvent toutefois être concernés, sous certaines conditions, d’ancienneté notamment.

Dans ce numéro

I. Le plan de titularisation

A. Les conditions d’accès

Dans un prochain numéro

I. Le plan de titularisation (suite)

B. Les modalités de mise en œuvre des recrutements réservés

II. La transformation des CDD en CDI

A. Les conditions communes aux trois fonctions publiques

B. Les dispositions spécifiques à chaque fonction publique

C. Les effets possibles de la transformation du contrat

 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, J.O. du 13-03-12.

 Décret n° 2012-631 du 3 mai 2012, J.O. du 4-05-12.

 Circulaire du 21 novembre 2011, NOR : MFPF1128291C, disponible sur http://circulaires.legifrance.gouv.fr.

 Circulaire du 26 juillet 2012, NOR : RDFF1228702C, disponible sur http://circulaires.legifrance.gouv.fr.