Aide sociale à l’enfance : jurisprudences récentes en matière de responsabilité

Plusieurs décisions de juridictions administratives – cours administratives d’appel et Conseil d’Etat – rendues ces derniers mois permettent d’apporter un éclairage nouveau, ou à tout le moins complémentaire, sur la responsabilité des services de l’aide sociale à l’enfance (ASE), et donc des départements dont ils relèvent, pour des faits commis par des mineurs qui leur sont confiés dans le cadre de l’assistance éducative. Une cour d’appel administrative s’est également penchée sur la responsabilité d’un service de l’aide sociale à l’enfance qui n’a pas effectué les démarches nécessaires à l’inscription d’un enfant comme pupille de l’Etat.

Qui de l’Etat ou du département est responsable des dommages causés à des tiers par des mineurs confiés à l’ASE dans le cadre de l’assistance éducative ? Quid de la responsabilité du département en cas d’agression d’un de ses agents contractuels par un mineur confié à son service de l’ASE au titre de l’assistance éducative ? C’est à ces deux questions que les décisions de justice présentées ci-après ont répondu.

La responsabilité de l’Etat pour des dommages causés à des tiers par des mineurs pris en charge par le service départemental de l’ASE dans le cadre de l’assistance éducative ne peut être recherchée sur le fondement du « risque spécial ». C’est ce qu’ont jugé, dans deux décisions, la cour administrative d’appel de Versailles et le Conseil d’Etat. Les magistrats n’ont donc pas souhaité étendre au champ de l’assistance éducative la position adoptée dans le cadre de la prise en charge de jeunes mineurs délinquants. Le Conseil d’Etat reconnaît en effet, de manière constante, que la responsabilité de l’Etat peut être recherchée devant la juridiction administrative, même en l’absence de faute, « en raison du risque spécial créé pour les tiers du fait de la mise en œuvre d’une des mesures de liberté surveillée prévues par l’ordonnance du 2 février 1945 » (1).

En conséquence, un département ne peut se retourner contre l’Etat en garantie des sommes que lui-même a dû verser au titre du dommage causé à un tiers par les mineurs pris en charge par son service de l’ASE dans le cadre de l’assistance éducative.

Dans une première espèce, un jeune mineur, placé sous la garde du département des Hauts-de-Seine dans le cadre de l’assistance éducative, met le feu à l’église d’un village. En première instance, le tribunal administratif de Versailles condamne le département à indemniser l’assureur de la commune où se trouve l’église, et écarte sa demande tendant à faire jouer la garantie de l’Etat à raison du risque spécial créé par la mesure de placement du mineur prise par le juge des enfants. Le département saisit alors la cour administrative d’appel (CAA) de Versailles en faisant valoir que, « en ne plaçant pas dans un établissement spécialisé le mineur auteur du dommage, eu égard aux troubles de sa personnalité, la puissance publique a choisi une méthode comportant pour les tiers un risque spécial susceptible d’engager, en dehors de toute faute, la responsabilité de l’Etat qui doit supporter la charge finale de la réparation de ce dommage ». Mais il n’obtient pas plus gain de cause.

Dans une décision du 9 juin 2011, la juridiction d’appel explique en effet que « la décision par laquelle le juge des enfants confie la garde d’un mineur, dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative prise en vertu des articles 375 et suivants du code civil, à l’un des services ou établissements mentionnés à l’article 375-3 du même code [2], transfère la responsabilité d’organiser, diriger et contrôler la vie du mineur à ce service ou établissement, dont la responsabilité est engagée pour les dommages causés aux tiers par ce mineur, même sans faute, sans qu’il puisse, lorsqu’il ne relève pas de l’autorité de l’Etat, rechercher la responsabilité pour risque de ce dernier au titre des agissements du mineur concerné ». « Le choix de la mesure de placement prise par le juge des enfants, qui n’est d’ailleurs pas détachable de la marche des services judiciaires et relève du contrôle des seules juridictions judiciaires, ne saurait par suite caractériser un tel risque spécial engageant la responsabilité de l’Etat » à l’égard du département concerné, poursuivent les magistrats (CAA de Versailles, 9 juin 2011, requête n° 10VE00272) (3).

Le Conseil d’Etat confirme, dans un arrêt du 8 juillet 2011, la position de la cour administrative d’appel de Versailles. Dans cette seconde affaire, une femme est victime d’une agression perpétrée par deux mineures dont la garde avait été confiée, par le juge des enfants, l’une à un foyer associatif, l’autre directement au département qui avait fait le choix de placer la jeune fille dans ce même foyer. La victime se tourne alors vers l’Etat pour demander réparation de son préjudice et obtient gain de cause devant le tribunal administratif, qui condamne l’Etat à lui verser une indemnité. La juridiction de première instance s’appuie, pour ce faire, sur l’existence d’un « risque spécial créé pour les tiers du fait de la mise en œuvre d’une mesure d’assistance éducative ». Le ministre de la Justice demande alors l’annulation de ce jugement.

Saisi, le Conseil d’Etat lui donne raison. « La mise en œuvre à l’égard d’un mineur d’une mesure d’assistance éducative prise en vertu des articles 375 et suivants du code civil ne crée pas, par elle-même de risque spécial pour des tiers », estime la Haute Juridiction qui considère donc que le tribunal administratif a commis une erreur de droit. Dès lors, conclut-elle, la responsabilité de l’Etat ne peut être recherchée sur un tel fondement (Conseil d’Etat, 8 juillet 2011, requête n° 337102).

A noter : si la victime s’était retournée contre le foyer ou le département, elle aurait probablement obtenu gain de cause au titre d’une responsabilité sans faute.

Dans une décision du 22 juin 2011, le Conseil d’Etat se penche sur la responsabilité du département en cas d’agression d’un de ses agents contractuels par un mineur confié à son service de l’ASE au titre de l’assistance éducative (Conseil d’Etat, 22 juin 2011, requête n° 320744).

En l’espèce, une monitrice-éducatrice engagée en tant qu’agent contractuel par un département est frappée, dans les locaux du réseau éducatif départemental, par un mineur confié au service de l’ASE au titre de l’assistance éducative. Les coups reçus entraînent une incapacité totale de travail inférieure à 8 jours, prolongée par la suite pendant 2 mois. La professionnelle se tourne alors vers le département pour obtenir réparation des troubles dans ses conditions d’existence, ainsi que des préjudices causés par ses souffrances physiques et des préjudices financiers qu’elle prétend avoir subis du fait de l’agression dont elle a été victime. Des troubles non pris en compte dans le cadre de l’indemnisation des accidents du travail assurée par la sécurité sociale.

Le tribunal administratif ayant rejeté sa demande, l’intéressée forme un recours devant le Conseil d’Etat. L’agent contractuel peut-il, en sus de sa prise en charge par la sécurité sociale au titre de l’indemnisation des accidents du travail, obtenir réparation auprès de son employeur du préjudice subi ? C’était la question posée à la Haute Juridiction.

Au préalable, le Conseil d’Etat précise les hypothèses dans lesquelles un agent contractuel de droit public peut obtenir réparation :

 il peut demander au juge administratif la réparation, par son employeur, du préjudice que lui a causé l’accident de travail dont il a été victime, dans la mesure où ce préjudice n’est pas réparé par application du code de la sécurité sociale et que l’accident est dû à la faute intentionnelle de l’employeur ou de l’un de ses préposés (voir encadré ci-dessous) ;

 il peut également exercer une action en réparation de l’ensemble des préjudices résultant de cet accident non couverts par le code de la sécurité sociale, devant la juridiction de sécurité sociale, cette fois :

– contre son employeur, en cas de faute inexcusable de ce dernier (voir encadré ci-dessous),

– ou contre une personne autre que l’employeur ou ses préposés, conformément aux règles du droit commun, lorsque la lésion dont il a été la victime est imputable à ce tiers.

A l’inverse, donc, un agent contractuel de droit public, dès lors qu’il ne se prévaut pas d’une faute intentionnelle de son employeur ou de l’un des préposés de celui-ci, ne peut pas exercer contre cet employeur une action en réparation devant les juridictions administratives, conformément aux règles du droit commun, à la suite d’un accident du travail dont il a été la victime. En particulier, sauf en cas de régime légal de responsabilité d’exception (4), il ne peut, lorsque cet accident est imputable à un mineur dont le juge des enfants avait confié la garde à son employeur dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative, rechercher l’engagement de la responsabilité sans faute de son employeur en tant que personne responsable de ce mineur.

Ce principe vaut en dépit du fait que la décision du juge des enfants a transféré au service départemental de l’ASE la responsabilité d’organiser, diriger et contrôler la vie de ce mineur. En effet, estime le Conseil d’Etat, la casquette « établissement gardien du mineur » ne prévaut pas sur celle « d’employeur de l’agent ».

De fait, le juge administratif aurait pu considérer la monitrice comme une personne extérieure et faire jouer le principe de la responsabilité sans faute du département à l’égard des tiers victimes. Mais sa décision ne va pas dans ce sens. Il estime que, dès lors qu’un département emploie un agent contractuel lors de l’agression dont celui-ci est victime dans les locaux du réseau éducatif départemental, sa qualité d’employeur prévaut, pour les actions en réparation de cet accident du travail, sur celle de personne chargée de la responsabilité d’organiser, diriger et contrôler la vie du mineur auquel cet accident est imputable.

Le service de l’aide sociale à l’enfance qui n’entreprend pas les démarches pour faire déclarer un enfant pupille de l’Etat alors que celui-ci aurait droit à ce statut engage sa responsabilité. Ainsi en a décidé la cour administrative d’appel de Bordeaux dans un arrêt du 7 mars 2011 (CAA de Bordeaux, 7 mars 2011, requête n° 10BX00189).

Dans cette affaire, une jeune femme, abandonnée par ses parents et accueillie en qualité d’« enfant de garde » par le service de l’aide sociale à l’enfance du département de Haute-Garonne, intente à l’âge adulte une action contre ce département. Elle invoque la faute commise par le service de l’ASE pour ne pas avoir entrepris les démarches qui lui auraient permis d’être immatriculée comme pupille de l’Etat. Or ce défaut de statut de pupille de l’Etat ou de déclaration d’abandon judiciaire a fait obstacle, selon elle, à son adoption plénière pendant sa jeunesse et, à tout le moins, à la possibilité de bénéficier d’une aide et d’un accompagnement accordés aux pupilles et anciens pupilles de l’Etat devenus majeurs.

Dans un jugement du 23 octobre 2009, le tribunal administratif, après avoir admis l’existence d’une faute du service de l’ASE, et donc du département, a tout de même rejeté la demande de réparation de la requérante au motif que les préjudices invoqués ne présentaient pas un caractère certain. L’intéressé saisit alors la cour administrative d’appel de Bordeaux qui, elle, entend ses griefs.

La cour reconnaît, tout d’abord, que le département a commis une faute. Elle relève en effet que, « bien que l’enfant ait été considérée par ce service comme en abandon de fait et prise en charge par le département pendant toute sa minorité, aucune action n’a été engagée en vue d’obtenir une reconnaissance par la justice de cet abandon et aucune démarche n’a été effectuée en vue de son immatriculation comme pupille de l’Etat alors que toutes les conditions étaient réunies pour que l’intéressée bénéficie de ce statut ». Dès lors, « la carence de ce service dans l’accomplissement de sa mission constitue une faute de nature à engager la responsabilité du département ».

La cour administrative d’appel examine ensuite si le département était en droit de d’opposer à la requérante l’exception de prescription quadriennale. Ce dernier faisait valoir en effet que la jeune femme avait engagé son action en réparation trop tardivement, à savoir au-delà du délai de prescription de 4 ans prévu par la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics. Mais les magistrats ne retiennent pas cet argument. Selon eux, « la connaissance par la victime de l’existence d’un dommage ne suffit pas à faire courir le délai de la prescription quadriennale ; [et] le point de départ de cette dernière est la date à laquelle la victime est en mesure de connaître l’origine de ce dommage ou du moins de disposer d’indications suffisantes selon lesquelles ce dommage pourrait être imputable au fait de l’administration ». En l’occurrence, relève la cour administrative d’appel, ce n’est que par une lettre datée du 9 juillet 2002 émanant du service de l’aide sociale à l’enfance du département en cause que l’intéressée a été informée de ce qu’elle avait eu, au sein de ce service, un statut assimilé à celui de pupille de l’Etat mais n’avait pas été immatriculée comme tel, contrairement à ce qui aurait normalement dû être fait. Ce n’est donc qu’à compter de cette date que la prescription quadriennale pouvait courir. La demande d’indemnisation effectuée en 2004 par l’intéressée était donc bien valable.

Enfin, les juges du fond se prononcent sur les différents préjudices, et, en premier lieu, sur l’existence d’un préjudice moral. Pour les magistrats, la requérante est bien en droit de faire valoir que le fait de ne pas avoir été immatriculée comme pupille de l’Etat lui a fait perdre « une chance sérieuse de bénéficier d’une adoption plénière » durant toute son enfance. Ils lui allouent dès lors une indemnisation à ce titre. Ils expliquent en effet que, « pour qu’un enfant de nationalité française puisse faire l’objet d’une adoption plénière, il faut soit que ses père et mère ou le conseil de famille aient consenti à l’abandon, soit qu’il soit pupille de l’Etat, soit qu’il ait fait l’objet d’une déclaration judiciaire en abandon ; que la carence du service d’aide sociale à l’enfance a empêché [l’intéressée] de bénéficier, pendant sa minorité, d’une immatriculation comme pupille de l’Etat ou à tout le moins d’une déclaration judiciaire d’abandon qui lui auraient permis de faire l’objet d’une procédure d’adoption plénière ».

S’agissant du préjudice financier, la cour administrative d’appel se prononce également en faveur de la jeune femme. En effet, alors qu’elle était presque quadragénaire, celle-ci a fait l’objet d’une adoption simple par un homme et a hérité de ce dernier à son décès de la moitié de l’actif net de la succession. N’ayant pas le statut de pupille de l’Etat, qui lui aurait permis, dans le cadre de la législation sur les successions, d’être reconnue comme ayant un lien de parenté avec le défunt, elle a dû payer des frais de succession très élevés. Pour les juges, la carence de l’administration dans sa mission de protection est bien la cause directe de l’obligation dans laquelle s’est trouvée l’intéressé de devoir acquitter ces droits de succession beaucoup plus importants. Elle condamne donc le département à régler la différence entre le montant des droits qu’elle a payés et celui qu’elle aurait dû acquitter si le statut de pupille lui avait été accordé normalement.

 Dommages causés à un tiers. Le département est responsable des dommages causés à des tiers par des mineurs pris en charge par l’ASE au titre de l’assistance éducative et ne peut invoquer l’existence d’un risque spécial pour obtenir de l’Etat le remboursement des indemnisations versées aux victimes.

 Dommages causés à un agent. L’agent contractuel agressé par un mineur confié à l’ASE dans le cadre de l’assistance éducative ne peut pas obtenir réparation de son préjudice auprès du département dès lors qu’il n’y a pas eu faute intentionnelle de ce dernier.

 Défaut d’immatriculation comme pupille. Le service de l’ASE qui n’effectue pas les démarches pour faire déclarer un enfant pupille de l’Etat alors que toutes les conditions étaient remplies engage la responsabilité du département, l’enfant ayant perdu une chance de faire l’objet d’une adoption plénière.

 En matière d’accidents du travail, la faute intentionnelle s’entend d’une faute commise volontairement dans l’intention délibérée de causer un dommage. Si l’accident est dû à la faute intentionnelle de l’employeur ou de l’un de ses préposés, la victime perçoit toutes les prestations de sécurité sociale normales prévues en cas d’accident du travail et peut, en outre, demander à l’auteur de l’accident des indemnités complémentaires afin d’obtenir la réparation intégrale du préjudice subi conformément aux règles du droit commun de la responsabilité, dès lors que ce préjudice n’est pas réparé par la législation sur les accidents du travail (code de la sécurité sociale [CSS], art. L. 452-5).

 La faute inexcusable de l’employeur se définit, elle, par rapport à l’obligation de sécurité de résultat à laquelle il est tenu en vertu du contrat de travail conclu avec son salarié. Selon la jurisprudence, le manquement à cette obligation présente le caractère d’une faute inexcusable au sens de l’article L. 452-1 du code de la sécurité sociale (5) lorsque l’employeur avait ou aurait dû avoir conscience du danger encouru par le salarié et qu’il n’a pas pris les mesures nécessaires pour l’en préserver. L’intérêt pour la victime de faire reconnaître la faute inexcusable de son employeur est d’obtenir une majoration de sa rente et la réparation de ses préjudices (CSS, art. L. 452-2 à 452-4).