Réforme des tutelles : un bilan en demi-teinte

« On attendait cette loi depuis dix ans et, même si elle a été votée en urgence, elle correspond à ce qu’on pouvait espérer », observe Sébastien Breton, responsable de la protection juridique à l’Unapei (Union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis). « Ses principes sont très positifs », note, pour sa part, Laurence Rambour, conseillère technique à la CNAPE (Convention nationale des associations de protection de l’enfant). En tête des motifs de satisfaction de la loi du 5 mars 2007 relative à la protection juridique des majeurs, entrée en vigueur en janvier 2009 (1) : l’accent mis sur la protection de la personne, alors que l’approche qui prévalait jusque-là visait surtout la gestion du patrimoine. Au nom du respect des droits de la personne, il s’agit désormais de protéger sans humilier ni diminuer, en tenant compte de ce que le majeur, même en situation d’incapacité, n’est pas un enfant. La loi de 2007 lui a ainsi reconnu une large autonomie. « Désormais, même sous tutelle, il peut prendre les décisions qui le concernent », explique Sébastien Breton. Il a même été défini un domaine réservé, les « actes strictement personnels » (relatifs à la filiation et à l’autorité parentale), qui ne peut donner lieu à aucune représentation ou assistance. Dans la même perspective, afin de garantir un ajustement de la mesure au plus près des besoins, le juge, qui doit désormais entendre le majeur avant de statuer, dispose d’une palette de dispositifs (tutelle, curatelle et sauvegarde de justice) mieux gradués qui peuvent être renforcés ou allégés. Témoignage de ce changement culturel, la dénomination « incapable majeur » qui existait jusque-là a été remplacée par celle, plus respectueuse, de « majeur protégé ». « Les pratiques professionnelles de type éducatif, qui considéraient la gestion désincarnée comme un non-sens, ne datent pas d’hier mais la loi de 2007 a permis de les justifier, de les préciser et de les généraliser », observe Pierre Bouttier, président de l’ANDP (As­sociation nationale des délégués et personnels des services de tutelles).

Cette nouvelle approche, centrée sur la personne, est confortée par la réorganisation des services mandataires à la protection des majeurs. Bien que la loi de 2007 ait renforcé le principe de priorité familiale – le juge ayant l’obligation de favoriser comme tuteur ou curateur un parent ou un proche –, environ la moitié des mesures de protection demeurent confiées à un mandataire extérieur à la famille du majeur protégé, principalement dans le cadre de services associatifs. Désormais intégrés au secteur social et médico-social, ces derniers sont soumis à la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale. A ce titre, ils ont l’obligation d’appliquer les droits des usagers (participation à la vie des établissements, information sur leurs droits et libertés). Une véritable avancée, pour l’UNAF (Union nationale des associations familiales) et l’Unapei, qui sont les deux poids lourds du secteur – la première gère environ 120 000 mesures de protection, la seconde, environ 80 000. Néanmoins cette obligation ne s’impose pas au secteur libéral. « Autrement dit, on considère que la personne protégée est un usager dans un service associatif, mais pas lorsque son mandataire exerce dans un cadre libéral », déplore Laurence Rambour. Un système d’autant plus injuste, ajoute la conseillère technique, que c’est le juge – même s’il tient compte des souhaits de la personne et de sa famille – qui décide de l’opérateur qui exercera la mesure.

Reste que ce qui est perçu comme un progrès par certains constitue pour d’autres une déstabilisation profonde : la FNAT (Fédération nationale des associations tutélaires), qui administre environ 60 000 mesures, était même tout à fait opposée à l’inscription des services mandataires dans le champ de la loi 2002-2, arguant que leur spécificité juridique (la mesure est ordonnée par un juge qui cadre leur mission) n’était pas suffisamment reconnue. Sa grande crainte : crouler sous un amoncellement de règles nouvelles.

En effet, l’application de la loi 2002-2 a multiplié les exigences : une notice d’information doit être remise à chaque personne protégée, où figure en annexe une charte de ses droits et libertés qui affirme notamment son droit à l’information et à l’autonomie. Les modalités de participation des personnes au service doivent être précisées : conseil de la vie sociale, groupe d’expression, enquête de satisfaction… Surtout, le majeur doit être associé, s’il est en capacité d’exprimer sa volonté, à l’élaboration par le service mandataire du document individuel de protection des majeurs (DIPM). Obligatoire et à réactualiser chaque année, cet équivalent du contrat de séjour définit les objectifs personnalisés de la mesure de protection et les modalités concrètes de prise en charge. « Cet outil a révolutionné nos pratiques dans un sens plus transparent et plus ouvert », observe Hadeel Chamson, responsable du service juridique de la FNAT. « Il s’agit de rendre la personne capable de dire “je”, ce qui est à la fois très lourd et très intéressant », note Pierre Bouttier.

« Même si de nombreux services commençaient à se structurer sur le modèle médico-social avant la loi, cela reste un chamboulement énorme pour les professionnels qui ont dû faire face à ces changements tous azimuts », précise Elisabeth Perreve, directrice d’un service mandataire et responsable de la commission formation à la FNAT. « Toutes ces dispositions nouvelles, qui demandent beaucoup de temps, sont tombées d’un seul coup », observe également Sébastien Breton. Autant dire que la période a été mouvementée. Sur le terrain, les situations continuent d’ailleurs à être contrastées : des services persistent à faire l’impasse sur les droits des usagers ; d’autres s’y mettent peu à peu ; certains les conçoivent comme des principes vers lesquels il faut tendre ou comme des leviers à activer dans certains cas seulement – par exemple, pour faire émerger la parole d’un majeur manipulé par ses proches. La plupart tâtonnent : « On continue à réfléchir et à faire évoluer ces outils dans leur forme et leur fonction », explique Elisabeth Perreve, dont le service s’est d’ores et déjà attelé à l’organisation de groupes d’expression en vue de l’élaboration d’un questionnaire de satisfaction. D’autres, encore, peaufinent leurs outils. A Lille, Atinord, un service mandataire associatif, qui assure près de 6 000 mesures de protection juridique (principalement en direction de personnes handicapées mentales), a rédigé la charte des droits et des libertés et la notice d’information à destination des personnes protégées dans un langage accessible avec des dessins explicatifs.

L’intérêt de la loi 2002-2 tient surtout à ce qu’elle induit une formalisation de la posture des professionnels, en équilibre instable entre deux impératifs paradoxaux : leur mission de protection et le souci de l’autonomie des personnes. Pour les aider à y voir plus clair, l’ANESM (Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux) devrait prochainement publier une recommandation sur l’expression et la participation des majeurs protégés.

Mais, malgré l’intérêt de ces questionnements éthiques émergents, la surcharge de travail occasionnée par cette règlementation nouvelle met en difficulté l’ensemble du secteur tutélaire. Alors que certains mandataires se voient dans l’obligation de limiter la fréquence de leurs visites aux personnes protégées, les juges des tutelles se plaignent de ne pas avoir les moyens d’appliquer certaines exigences de la loi – individualisation des mesures de protection par exemple – alors qu’ils sont encore loin d’avoir réexaminé les anciennes mesures dont il était prévu qu’elles soient caduques en 2014 (le délai sera vraisemblablement prolongé). D’autant que cette surcharge intervient alors que la baisse du nombre de mesures, pourtant prévue par la loi, n’est pas au rendez-vous malgré le recentrage opéré sur les publics dont les facultés sont altérées, le durcissement des conditions pour en bénéficier et leur limitation dans le temps (2). Leur nombre, qui avait stagné en 2009-2010 après une période de forte hausse avant la réforme, serait en effet reparti à la hausse en 2011. Pour Sébastien Breton, il n’y a là rien de surprenant : « Non seulement la grande majorité des mesures étaient justifiées et ont été confirmées par le juge des tutelles mais la population française, qui vieillit, est de plus en plus concernée par la protection juridique. »

Dans ces conditions, les nouvelles règles budgétaires des services tutélaires, désormais soumis au régime des établissements et services sociaux et médico-sociaux prévu par la loi 2002-2, ne permettent pas partout de mettre fin au sous-financement chronique des services. « On a fait une belle loi mais sans les moyens pour la rendre applicable », regrette Sébastien Breton. Si la dotation globale de financement a permis aux associations de gagner en visibilité budgétaire (alors que le système du prix « mois tutelle » ne prenait pas en compte l’activité réelle des services), l’heure est au désengagement de l’Etat. En témoigne le fait que, désormais, les textes précisent que ce sont les personnes protégées qui sont les principaux financeurs de leur mesure de protection : elles rémunèrent le mandataire en totalité si leurs ressources sont suffisantes ou, si ce n’est pas le cas, avec un complément public (en provenance d’un organisme qui verse une prestation sociale [CAF, CNAV, CNAM…] et, dans une moindre mesure désormais, de l’Etat).

Face à cette refonte du financement, les associations se montrent très critiques. D’une part, pour des raisons techniques : le calcul de l’assiette qui permet de déterminer la participation du majeur se révèle extrêmement complexe alors qu’il serait plus simple de prendre en compte le revenu fiscal de référence. D’autre part, pour des raisons de fond : les associations remettent en cause l’importance du coût pour la personne. Pour Michel Marronnier, ancien président de la FNAT, le principe même de sa participation constitue une « incongruité »: « A l’opposé d’une justice au service de tous, notamment des plus fragiles, les plus susceptibles d’être abusés et maltraités […], l’intéressé paie pour une décision de justice qui n’est pas la sanction d’une faute, qui s’impose à lui, et dont il n’a pas, la plupart du temps, souhaité la mise en œuvre » (3). Et de plaider pour un « véritable service public de la protection » dont la gratuité permettrait d’accroître l’égalité entre les majeurs protégés (les mesures de protection exercées par la famille sont, elles, gratuites) et d’assainir la relation entre majeur protégé et mandataire (alors que ce dernier est chargé à la fois de calculer et de percevoir le montant de la participation).

A côté de la question de la participation des majeurs, plusieurs pistes sont suggérées pour désengorger le secteur tout en rendant la protection juridique plus accessible : il faudrait mieux informer les familles pour qu’elles recourent davantage à d’autres formules de droit commun (la procuration par exemple). Et, surtout, les former afin qu’elles acceptent plus fréquemment d’être désignées comme mandataires familiaux, dont le coût pour la collectivité est bien moindre. Un dispositif d’information et de soutien devait d’ail­leurs être mis en place dans le cadre de la réforme de 2007. Si, ici et là, certains services dédiés aux tuteurs familiaux ont vu le jour grâce à des financements locaux, aucun dispositif durable n’a été mis en place, faute de moyens pérennes.

La formation des tuteurs familiaux reste donc à construire. En revanche, la loi de 2007 a misé sur la formation des professionnels (voir encadré, page 25). Mais, alors que ce chantier de la formation se termine à marche forcée, le député (PS) Christophe Sirugue fait un bilan « mitigé » de la réforme de 2007, pointant « des retards et des dysfonctionnements qui appellent certains ajustements, ainsi que des renforts ciblés de moyens humains et financiers » (4). La situation est par­ticulièrement tendue en ce qui concerne les préposés aux tutelles chargés d’assurer des missions tutélaires dans les établissements de santé et médico-sociaux (voir encadré, page 26).

En outre, malgré le rôle central joué par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), le parlementaire déplore le caractère éclaté du pilotage national de la réforme, qui implique plusieurs directions du ministère de la justice ainsi que la sécurité sociale (qui chapeaute les caisses contribuant au financement des mandataires judiciaires). Témoignage de ce manque de lisibilité, alors que se profile déjà le prochain gros chantier, celui de l’évaluation des services mandataires (5), on attend toujours le bilan statistique annuel que doit présenter le gouvernement au parlement, pourtant prévu par la loi de 2007.

Aussi, forte de ce constat en demi-teinte, l’interfédération constituée de l’UNAF, de l’Unapei, de la FNAT et de la CNAPE a décidé, à la suite des assises nationales de la protection juridique des majeurs qui se sont tenues en février 2012, de poursuivre le débat sur le bilan de la réforme en rendant public d’ici cet été un « livre blanc ». Objectif affiché : faire valoir des propositions communes dans le cadre de la prochaine législature.

 Peut bénéficier d’une mesure de protection juridique « toute personne dans l’impossibilité de pourvoir seule à ses intérêts en raison d’une altération, médicalement constatée, soit de ses facultés mentales, soit de ses facultés corporelles de nature à empêcher l’expression de sa volonté ». Sont donc concernés, en majorité, des personnes âgées dépendantes, des personnes handicapées ou des malades relevant de la psychiatrie.

 Il existe trois mesures de protection juridique graduées selon l’ampleur de la restriction des droits : la tutelle, la curatelle et la sauvegarde de justice. Dans le cas d’une demande de tutelle, la personne doit avoir besoin d’être « représentée d’une manière continue dans tous les actes de la vie civile » ; pour la curatelle, elle doit simplement avoir besoin d’être « assistée ou contrôlée d’une manière continue dans les actes importants de la vie civile » ; pour la sauvegarde de justice, elle doit avoir besoin « d’une protection juridique temporaire ou d’être représentée pour l’accomplissement de certains actes déterminés ».

 Environ 760 000 majeurs bénéficient d’une mesure de protection juridique, soit 1,5 % de la population française adulte. Une grosse moitié des mesures est assurée par un mandataire familial, l’autre moitié par un mandataire judiciaire à la protection des majeurs ; ce dernier exerce très majoritairement dans le cadre de services mandataires associatifs (environ 322 000 mesures) mais aussi dans le secteur privé libéral (environ 36 000 mesures) et comme préposé d’un établissement médico-social (environ 35 000 mesures) (6).

UN CERTIFICAT OBLIGATOIRE POUR UN STATUT UNIQUE

Depuis la loi du 5 mars 2007, les professionnels, dorénavant regroupés sous le statut unique de « mandataire judiciaire à la protection des majeurs », doivent être titulaires d’un certificat national de compétence. Un défi puisqu’il a fallu former tous les intervenants – de formations générales très hétérogènes même si les travailleurs sociaux (conseillers en économie sociale familiale, assistants de service social, éducateurs spécialisés) et, dans une moindre mesure, les juristes, sont majoritaires – en un temps record (7). « Sur nos 30 mandataires, un tiers était absent une semaine par mois, ce qui n’a pas été simple à organiser », explique Elisabeth Perreve, directrice d’un service de protection juridique. La bonne volonté des associations qui ont dû pallier les absences de leur personnel en formation n’a pas suffi. Les pouvoirs publics ont dû accorder plusieurs délais supplémentaires – le dernier en date autorise les professionnels des services mandataires en cours de formation à terminer leur cursus d’ici au 31 décembre 2012.

Mais, bien qu’il professionnalise et homogénéise le secteur – ce dont les associations se félicitent –, le certificat, qui s’accompagne de nouvelles règles d’exercice de la profession, leur a laissé un goût amer : elles auraient préféré un véritable diplôme qui aurait signifié, pour les mandataires, la reconnaissance d’un métier à part entière. De l’avis de tous, la fonction est en effet bien spécifique : « A la croisée de l’économique, du social et du juridique, elle demande une triple expertise puisqu’il faut à la fois pouvoir intervenir sur un budget, savoir actionner les bons organismes du secteur médico-social et signer des contrats et des engagements », souligne Hadeel Chamson, responsable du service juridique de la FNAT. Aussi le diplôme reste-t-il un « objectif à atteindre », comme le note Laurence Rambour, conseillère technique à la CNAPE. En attendant, certains services mandataires ont d’ores et déjà fait le choix d’adosser le certificat à une formation universitaire qualifiante pour valoriser la fonction et permettre des passerelles vers des niveaux supérieurs.

Chargés des mesures de protection juridique dans les établissements sociaux, médico-sociaux et de santé, les préposés aux tutelles ont potentiellement un rôle important. Près d’un quart des majeurs protégés seraient en effet hébergés en institution (hôpitaux, foyers d’hébergement, maisons de retraite…) (8). Mais les préposés restent finalement assez peu répandus. Alors qu’on leur reproche de gérer parfois plusieurs centaines de dossiers (contre une soixantaine par mandataire dans les services tutélaires), ce qui rend difficile un suivi de qualité des personnes et des biens, c’est toutefois surtout leur positionnement qui dérange : de nombreux préposés demeurent à la fois employés de l’établissement et chargés des intérêts des résidents protégés, ce qui les place dans une situation de conflit d’intérêts, même si le risque est moindre lorsque les établissements mutualisent la protection des majeurs (désignation d’un préposé pour plusieurs structures). « L’Unapei, dont les associations qu’elle fédère gèrent pourtant de nombreux établissements, refuse d’en nommer : un tuteur doit être neutre etce n’est pas le cas si, alors qu’il s’occupe du patrimoine d’un majeur protégé, il l’héberge, le nourrit et le soigne par ailleurs », explique Sébastien Breton, responsable de la protection juridique à l’Unapei (Union nationale des associations de parents, de personnes handicapées mentales et de leurs amis). Les établissements publics n’ont toutefois pas cette marge de manœuvre : la loi de 2007 a rendu obligatoire la désignation d’au moins un mandataire judiciaire parmi leur personnel pour les structures qui hébergent des personnes âgées ou handicapées dont la capacité est supérieure à 80 places. Mais, faute de solution de financement sécurisé, ces établissements risquent de se retrouver dans l’incapacité d’appliquer la loi. En effet, lorsque les personnes protégées n’ont pas les ressources suffisantes pour s’acquitter de la participation requise au titre de la mesure, ils doivent se tourner vers les départements censés prendre en charge son coût dans le cadre du prix de journée. Or nombreuses sont les collectivités qui s’y refusent.