Qualification des directeurs : le grand bond en avant

Le 21 février 2007, le Journal officiel publiait le dernier texte, et sans doute aussi le plus âprement discuté, pris en application de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale : le décret du 19 février 2007 sur la qualification des directeurs d’établissements et services sociaux ou médico-sociaux, associatifs, commerciaux ou relevant de la fonction publique territoriale (CCAS notamment) (1). Au terme d’un marathon de plus de un an de négociations entre pouvoirs publics, fé­dérations d’employeurs, associations de directeurs et syndicats de salariés, la fonction de direction se voyait unifiée dans ces structures.

Le décret incite pour la première fois les employeurs à définir les délégations de pouvoir confiées à leurs directeurs en les notifiant dans un document écrit (voir encadré, page 29). La qualification requise pour exercer une direction est précisée. Un diplôme de niveau I (bac+5) s’impose dès lors que le directeur exerce dans une structure de coopération, dans un siège social ou s’il dirige un ou plusieurs établissements répondant à deux des trois ­critères entraînant un recours au commissaire aux comptes (plus de 50 salariés, chiffre d’affaires supérieur à 3 millions d’euros, bilan supérieur à 1,5 million d’euros). En dehors de ces critères, l’entrée dans la fonction requiert un diplôme « au moins de niveau II » ou, dans le cadre des petites unités ou des logements-foyers, un diplôme de niveau III assorti d’une formation en management. Le décret était assorti d’incitations très fermes : un directeur nouvellement recruté à un niveau inférieur à celui exigé pour sa fonction disposait de trois ans pour se mettre en conformité, durée portée à sept ans s’il était en poste avant le décret de 2007, et à dix ans s’il exerçait avant la date d’entrée en vigueur de la loi 2002-2.

Un grand nombre d’interrogations demeuraient néanmoins en suspens. En effet, compte tenu de la taille moyenne des établissements et services du secteur, les directeurs concernés par une qualification de niveau I risquaient d’être très minoritaires, de l’ordre de 12 à 15 % selon certaines estimations syndicales de l’époque. Alors qu’une tendance à embaucher des directeurs au niveau I semblait déjà se ­dessiner, n’y avait-il pas le risque d’y met­tre un coup d’arrêt et de tendre vers une déqualification globale de la fonction ? De même, les grilles salariales des directeurs étant alignées sur leur qualification, les employeurs n’allaient-ils pas s’arc-bouter sur les diplômes de niveau II au détriment des niveaux I, quitte à réduire les délégations de responsabilités confiées aux dirigeants de leurs unités ?

Or une évaluation du « dispositif de qualification » des directeurs, réalisée par le cabinet GESTE (Groupe d’études sociales, techniques et économiques) à la demande de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) (2) et présentée le 28 mars au Comité national de l’organisation sanitaire et sociale, montre que, contrairement aux craintes initiales, le décret a entraîné une élévation globale du niveau de qualification.

Réalisée par questionnaire auprès de 2 165 directeurs d’établissements et de services et complétée par des entretiens avec des employeurs, cette étude révèle que plus de la moitié d’entre eux possèdent aujourd’hui un diplôme de niveau I, contre un tiers seulement en 2005, dans la précédente étude menée par le cabinet GESTE (3). Par ailleurs, 30 % des directeurs détien­nent un diplôme de niveau II (bac + 3 ou 4), contre 20 % en 2005. Quant aux diplômes inférieurs, ils ne concernent plus que 15 % des directeurs, contre 47 % en 2005 (voir infographie, page 28).

Les attentes du décret sont dans tous les cas largement dépassées. Ainsi, la moitié des directeurs d’établissements non assujettis à l’obligation de certification des comptes (soit les structures de taille moyenne) détiennent actuellement une qualification de niveau I, quand la nouvelle réglementation ne leur impose qu’un niveau II. Les petites unités ou les logements-foyers, censés se satisfaire d’un diplôme sanitaire ou social de niveau III, ne sont pas en reste : 51 % de leurs directeurs sont titulaires d’un diplôme de niveau I et 30 % d’un di­plôme de niveau II.

Comment expliquer un tel bond en avant en si peu de temps ? Pour les auteurs de l’étude, ce résultat pourrait pour partie résulter du phénomène de regroupement des établissements et services, qui touche un tiers des structures : « Un petit établissement regroupé avec un établissement exigeant une direction de niveau I bénéficiera du coup de ce niveau de qualification. » De fait, les 68 % de directeurs « multi-établissements » détenteurs d’une qualification de niveau I tirent les statistiques vers le haut. En revanche, les directeurs mono-établissement ne sont que 44 % à détenir un diplôme de niveau I dans les structures de taille moyenne et 27 % dans les petites unités. Des niveaux néanmoins supérieurs à ceux constatés en 2005.

L’élévation de la qualification des jeunes générations de directeurs – à l’image de celle constatée dans l’ensemble de la population française – a aussi pesé. Alors qu’aucun lien entre l’âge et le niveau de qualification n’apparaissait en 2005, 82 % des moins de 30 ans détiennent aujourd’hui un bac + 5, contre la moitié des plus de 50 ans. Si ces nouveaux directeurs ont pour la plupart été qualifiés sur les bancs de l’école, la formation continue et la validation des acquis de l’expérience (VAE) ont donc joué un rôle très important pour les autres. Ainsi, 56 % des directeurs, majoritairement âgés de plus de 45 ans, ont pu remplir leurs obligations de qualification grâce à la formation continue et 5 % par la VAE.

Pour autant, le mouvement de qualification n’a pas été uniforme. C’est dans les structures du handicap et de la protection de l’enfance qu’on trouve le nombre le plus élevé de détenteurs d’une qualification de niveau I (plus de 70 % des directeurs) et le plus fort taux d’accès à la qualification par la formation continue (jusqu’à 75 % dans la protection de l’enfance). A l’inverse, le secteur des personnes âgées reste à la traîne avec seulement 50 % de directeurs de niveau I. De même, les directions des établissements associatifs comptent 61 % de diplômés de niveau I, contre 59 % dans le privé lucratif et seulement 33 % dans la fonction publique territoriale.

Quant aux diplômes choisis par les directeurs pour remplir leur obligation de formation, ils illustrent l’évolution du secteur social et médico-social. Pour 40 % des répondants qui se sont déjà qualifiés, le diplôme le plus élevé concerne la gestion ou le management, loin devant les titres professionnels du social ou du paramédical (voir infographie, page 30). Lorsqu’il y a une formation diplômante ou une démarche de VAE en cours ou en projet, le Cafdes (certificat d’aptitude aux fonctions de directeur d’établissement ou de service d’intervention sociale) est alors la première qualification recherchée, suivi des nombreux masters en management du secteur social ou médico-social. Et lorsqu’un directeur en poste veut faire une formation complémentaire non diplômante pour optimiser sa pratique, ce sont là encore quasi exclusivement des modules de pilotage des entreprises qu’il recherche (gestion, management, ressources humaines, droit).

Le second effet du décret de 2007 est, selon le cabinet GESTE, d’avoir précipité le développement des directions multi-établissements, amorcé depuis la loi 2002-2. « Les employeurs expliquent cette évolution tout d’abord pour des motifs budgétaires. Unposte de direction a un coût élevé et les financeurs incitent aujourd’hui fortement les organismes à réduire le nombre de ces postes. » Mais la seconde raison invoquée est la complexification de la fonction, qui incite à seconder les directeurs sur certaines tâches. « La réorganisation se fait alors soit par la mise en place de directions adjointes, soit par le transfert de certaines tâches au siège avec la création de services dédiés. » On voit par exemple se développer au sein des associations des logiques de pôles (enfance, adultes, familles, etc.), et non plus seulement d’établissements, avec des directeurs assurant les fonctions de direction générale et des adjoints qui chapeautent plusieurs structures. Il n’est pas rare non plus qu’une même direction recouvre deux établissements relevant chacun d’une association différente.

Dans ce grand brassage, les attentes en matière de recrutement se sont transformées. « Selon de nombreux employeurs, la fonction de direction […] ne s’inscrit plus dans le simple prolongement des postes d’encadrement intermédiaire. » Celle-ci est devenue une fonction managériale à part entière qui vise à « adapter les établissements au mouvement général de décloisonnement des secteurs et au développement du travail en réseau ». Le nouveau directeur d’établissement social et médico-social apparaît donc comme un développeur de « partenariats » qui doit en outre être porteur d’une « stratégie d’évolution » pour répondre aux exigences des démarches qualité ou des évaluations internes comme externes. Certains groupes d’établissements n’hésitent plus à mettre en avant dans leurs recrutements « la personnalité » du candidat plutôt que ses compétences techniques, qui peuvent toujours être assistées par le siège.

« Il en résulte un dilemme entre le recrutement d’un profil avec une expérience du public et le recrutement d’un profil détenant le niveau de qualification exigé, observent les auteurs de l’étude. Si l’idéal reste l’expérience et le diplôme de niveau I du secteur, la question se pose lorsque ce profil ne se présente pas. » Deux types d’attitude existent : d’un côté, les employeurs qui n’envisagent pas une prise de direction sans une expérience du public (notamment dans le secteur du handicap et la protection de l’enfance) et, de l’autre, ceux ouverts à d’autres parcours ; ces derniers se rencontrent particulièrement dans le secteur des personnes âgées, « qui a connu un fort développement ces dernières années et a donc dû faire appel à de nouvelles ressources humaines ». Ainsi, plus de 80 % des directeurs du secteur de la protection de l’enfance sont titulaires d’un diplôme professionnel du social ou du médico-social, contre 56 % dans le secteur des personnes âgées et 50 % dans le secteur de l’aide à la famille.

Cette chasse aux diplômés n’est pas sans effets pervers. « L’exigence de qualifi­cation a contribué depuis 2007 à restreindre progressivement le vivier des candidats potentiels, si ce n’est à le vider. » L’embauche de profils supplétifs venant de la banque, des services ou de l’industrie s’est accompagnée de son lot de malaise dans les établissements. « Leur recrutement, s’il peut être pertinent pour apporter un regard neuf sur certaines stratégies et orientations, génère aussi des difficultés potentielles de positionnement, d’acculturation, et aussi d’acceptation d’une partie des salariés. »

Reste une question : jusqu’où ce grand brassage des compétences peut-il aller ? A en croire les auteurs de l’évaluation, celui-ci n’en est qu’à ses débuts. Et de pointer au contraire l’existence de « freins » qui ont pu ralentir la mise en œuvre du décret de 2007. Le premier d’entre eux est le coût de l’accès à une qualification de niveau I. Certains directeurs ont par exemple financé leurs actions de formation via le DIF (droit individuel à la formation) pour ne pas trop amputer le plan de formation de l’établissement. L’absence du directeur en formation est un autre obstacle. Au point que des employeurs « excluent du recrutement les candidats ne détenant pas la qualification exigée, voire ne retiennent que ceux pour lesquels une qualification par la VAE est facilement envisageable ».

A cela s’ajoute la réticence des directeurs en poste depuis longtemps à entrer dans un parcours de qualification, long et souvent jugé inutile. « Il est fréquent d’entendre des responsables d’associations reconnaître qu’une partie de leurs directeurs n’obtiendront jamais la qualification requise, en particulier parmi les plus anciens. » Dans ce cas, leur départ en retraite signera l’arrivée de nouveaux diplômés.

D’où une série d’alertes adressées aux pouvoirs publics et aux organisations professionnelles en prévision d’un éventuel aménagement du décret de 2007. Si la nécessité d’une qualification fait consensus, beaucoup d’employeurs et de directeurs estiment toutefois que « la définition de son niveau en fonction de la taille de l’établissement ne correspond pas à la réalité ». Selon eux, cette définition n’intègre ni le caractère mono ou multi-sites de la direction, ni les caractéristiques du public accueilli, deux dimensions « qui impactent la difficulté de la fonction de direction ». La recherche à tout prix du niveau I peut aussi générer « une dérive consistant à privilégier le seul diplôme, alors qu’il ne saurait résumer à lui seul la compétence ». Sans compter que, pour répondre à une forte demande, « le risque est grand d’une multiplication de l’offre de formations courtes et sanctionnées par un niveau I en négligeant leur qualité ».

Enfin, l’attention est attirée sur un effet collatéral du développement des directions multi-sites, non anticipé en 2007. « Cette mutualisation des fonctions de direction, s’accompagnant d’une réduction du nombre de directeurs d’établissements, risque d’entraîner des transferts de tâches vers les chefs de service, qui restent en dehors du champ d’application du décret. » Or, si quelques associations semblent avoir intégré une élévation progressive du niveau de qualification de leurs cadres intermédiaires, « il n’y a nulle obligation et des disparités importantes pourraient se creuser entre les établissements ».

Le décret de 2007 a contribué à l’évolution de la fonction de direction par un autre biais que la qualification. Celui-ci oblige en effet l’employeur qui recrute un directeur d’institution sociale ou médico-sociale à notifier dans un « document unique de délégation » (DUD) l’ensemble des compétences et missions qu’il lui confie, en termes de budget, ressources humaines, gestion et coordination.

Quatre ans après le décret, près de 70 % des directeurs disent avoir leurs compétences et missions consignées dans un tel document. Un score honorable compte tenu de la fréquente difficulté de formalisation des délégations entre les différents niveaux de direction (conseil d’administration, directeur général, directeurs, adjoints, chefs de service). « Au-delà de son contenu, le travail d’élaboration du document lui-même, lorsqu’il a été mené de manière collective, a permis de reposer la question des délégations et d’actualiser le fonctionnement de l’association », font remarquer les auteurs de l’évaluation du dispositif de qualification des directeurs.

L’existence du DUD semble avoir levé le tabou sur les enjeux de pouvoir à l’intérieur des organismes. « Le DUD peut résulter d’une négociation plus ou moins subtile entre président, vice-président, directeur, et d’une certaine manière contribue à légitimer chacun dans son rôle, avec un équilibre parfois délicat à trouver. » Toutefois, on note une forme de résistance de certains organismes, qui refusent de fixer dans un document les compétences déléguées à leurs directeurs, voire ne les mentionnent qu’à moitié. Auquel cas « c’est la complexité des organigrammes, leur caractère encore mouvant, qui freinent la consignation des délégations dans un document figé ».

Ce sont les secteurs du handicap et de la protection de l’enfance qui semblent les plus convaincus, avec un taux de signature de DUD de l’ordre de 80 %, loin devant les établissements pour personnes âgées dans lesquels seulement 58 % des directeurs ont vu leur missions consignées.

Si tous se félicitent de l’élévation du niveau de qualification, les employeurs s’inquiètent de l’impact financier pour les associations et les directeurs redoutent que l’évolution du pilotage des structures n’entraîne un affaiblissement de la fonction de direction. D’où la demande d’une refonte du décret.

Le moins que l’on puisse dire est que l’élévation de la qualification des di­recteurs, constatée en quatre années d’application du décret de 2007, a surpris. Par son intensité, mais également par la mobilisation des employeurs qu’elle suppose. Le financement des formations, qui avait été éludé par les pouvoirs publics lors des travaux préparatoires au décret, au grand dam des représentants des directeurs, semble ne pas avoir été un obstacle. « Nous n’avons pas vu d’effet notable à l’OPCA [organisme paritaire collecteur agréé]. Les employeurs ont dans la plupart des cas financé les formations sur leur plan de formation », constate Annie Léculée, administrateur national d’Unifaf, l’OPCA de la branche sanitaire, sociale et médico-sociale à but non lucratif.

Une lourde ardoise
L’obligation de qualification ne peut expliquer à elle seule le fait que les organismes gestionnaires aient mis la main à la poche si facilement. « Il était devenu indispensable pour les associations de faire monter en compétence leurs cadres afin de s’adapter aux nouvelles contraintes législatives et réglementaires. Elles se sont saisies du décret comme d’un levier pour une réorganisation cohérente », explique Marie Aboussa, directrice déléguée de la Fegapei (Fédération nationale des associations gestionnaires au service des personnes handicapées). Alors qu’une large part des enveloppes de formation était déjà mobilisée pour répondre à d’autres enjeux tels que le handicap psychique ou le vieillissement des personnes handicapées, « la qualification des directeurs a quelquefois contraint les associations à puiser dans leurs fonds propres ». Selon la Fegapei, l’ardoise promet d’être lourde. En ajoutant l’ensemble des frais occasionnés par le remplacement d’un directeur en formation, une formation de type Cafdes (certificat d’aptitude aux fonctions de directeur d’établissement ou de service d’intervention sociale), qui coûte aux alentours de 15 000 à 20 000 €, pourrait revenir en fait à la structure « au double en coût réel » !

Du côté du Syneas (Syndicat des employeurs associatifs de l’action sociale et santé), on se félicite que, dans de telles conditions, l’urgence d’appliquer le décret n’ait pas enfermé les employeurs dans la course aux diplômés. « On a l’impression qu’un grand nombre d’associations se sont appropriées l’obligation de qualification en positionnant le diplôme comme un niveau d’identification des compétences, tout en le complétant par celles qui pouvaient être évaluées à travers le parcours de formation de la personne. C’est plutôt positif », souligne Stéphane Racz, directeur général du Syneas. « Le problème est que ces formations ne sont pas reconnues dans les grilles salariales. Celles-ci n’ont pas évolué, contrairement à ce qui était attendu. Lorsqu’un directeur titulaire d’un diplôme de niveau I occupe un poste correspondant à un diplôme de niveau II, il ne sera pas plus payé », regrette Françoise Toursière, directrice de la Fnadepa (Fédération nationale des associations de directeurs d’établissements et services pour personnes âgées), historiquement très implantée dans les foyers-logements gérés par les centres communaux d’action sociale.

Derrière l’effort de qualification, se profile aussi la recomposition du secteur : directions multi-établissements, regroupements d’établissements via les CPOM (contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens), transformation des étages décisionnels dans les dispositifs sociaux et médico-sociaux. « Les sièges sociaux d’association ont musclé leur jeu. On voit se mettre en place progressivement des directeurs de pôles par catégorie de publics ou des directeurs régionaux dans les grosses associations nationales. L’effet pervers est la dépossession de la figure d’autorité du directeur lambda, puisqu’il devient de fait directeur adjoint », assure Michel Defrance, président de la Fnades (Fédération nationale des associations de directeurs d’établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux sans but lucratif). Si cette centralisation des responsabilités correspond aux attentes des autorités de tutelle, elle induit aussi un changement de fond dans la fonction de direction dont on devrait mesurer les effets dans les prochaines années, alerte-t-il. « Dans la mesure où des pans entiers d’activité sont remontés au siège de l’association, la fonction de garant du projet institutionnel qui incombait au directeur s’évapore. Du coup, pour le même travail, un cadre intermédiaire peut suffire. Nous en appelons à la responsabilité sociétale des employeurs associatifs en leur demandant de ne pas déposséder les directeurs de plein exercice de leur autorité de décideur ! »

Des efforts à faire sur les délégations
Quant à l’ADC (Association de directeurs, cadres de direction et certifiés de l’Ecole des hautes études en santé publique), elle déplore la médiocre application du document unique de délégation (DUD), censé graver toutes les missions conférées à un directeur. « En dépit de son caractère obligatoire, le DUD n’est mis en place que pour 70 % des directeurs et, sur le nombre, combien ont fait l’objet d’une réelle consultation interne ? Autant les employeurs ont fait des efforts sur les recrutements et la formation, autant il reste du chemin à parcourir s’agissant des délégations », relève Laurent Viglieno, vice-président de l’ADC. S’appuyant sur l’augmentation des qua­lifications constatée chez les directeurs, l’ADC demande que le décret de 2007 soit revisité « sur le fond » en faisant du niveau I le niveau de qualification de référence pour toutes les structures, quitte à ce que des dérogations pour le niveau II soient accordées dans des cas spécifiques. « C’est ni plus ni moins ce qui existe déjà dans le secteur public hospitalier, commente Laurent Viglieno. Le champ social et médico-social n’a pas fini d’évoluer et, avec lui, le mode de gouvernance des associations et le métier de directeur continueront d’évoluer. »

Se disant elle aussi favorable à une refonte du décret, la Fegapei émet néanmoins deux réserves : « Que l’on n’oublie pas l’investissement financier que représenterait une généralisation du niveau I pour les organismes gestionnaires et que l’on ait une attention particulière pour les cadres intermédiaires dans le décret. Il faut désormais revaloriser leur place si nous voulons que les directions fonctionnent. »