Instaurée par la loi de finances pour 2007, la notion de restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi (RSDAE) n’a été définie qu’en 2011 par un décret du 16 août et précisée par une circulaire de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 27 octobre. La RSDAE est une condition pour l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) aux personnes dont le taux d’incapacité permanente est compris entre 50 et 79 %. Elle remplace la condition d’être reconnu dans l’impossibilité de se procurer un emploi.
Cette réforme poursuit deux objectifs, explique la DGCS. Le premier est d’harmoniser sur l’ensemble du territoire les pratiques d’attribution de l’AAH par les commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Le second est de permettre aux acteurs locaux concernés de mieux distinguer les publics qui relèvent de l’AAH de ceux qui relèvent « plutôt » du revenu de solidarité active (circulaire du 27 octobre 2011). Rappelons que ces objectifs sont également ceux poursuivis dans le cadre du déploiement d’un dispositif de pilotage renforcé de l’attribution de l’AAH (1). Et que, dans le même temps, 10 maisons départementales des personnes handicapées volontaires expérimentent un nouvel outil d’évaluation de l’employabilité des personnes handicapées (2).
La RSDAE est en vigueur depuis le 1er septembre 2011, c’est-à-dire qu’elle s’applique à toutes les décisions d’attribution ou de renouvellement d’AAH prononcées par la CDAPH depuis cette date, quelle que soit la date du dépôt de la demande (circulaire du 27 octobre 2011).
La reconnaissance de la RSDAE par la commission des droits et de l’autonomie est encadrée par le décret du 16 août 2011 qui en définit le caractère substantiel et le caractère durable, et qui précise la notion d’emploi. La circulaire du 27 octobre 2011 rappelle que pour prendre sa décision la commission doit s’appuyer sur l’évaluation réalisée par l’équipe pluridisciplinaire de la MDPH. Cette évaluation est conduite à l’aide du guide d’évaluation des besoins de compensation du handicap prévu par un arrêté du 6 février 2008, dit guide d’évaluation « GEVA » (3). Pour apprécier la RSDAE, l’équipe pluridisciplinaire et la CDAPH doivent en outre s’appuyer sur un ensemble d’éléments permettant de mettre en évidence l’importance des effets du handicap dans les difficultés d’accès à l’emploi rencontrées par le demandeur, y compris lorsque ces difficultés sont liées à des interactions entre plusieurs facteurs (circulaire du 27 octobre 2011). L’administration propose plusieurs exemples de situation afin de guider les commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées dans leurs choix. Un schéma d’instruction de la notion de RSDAE récapitule les différentes étapes conduisant à la décision (voir page 48).
Le caractère substantiel de la restriction pour l’accès à l’emploi doit être évalué en tenant compte de plusieurs critères.
Les critères permettant de déterminer le caractère substantiel de la restriction pour l’accès à l’emploi sont listés par le décret du 16 août 2011 et précisés par la circulaire du 27 octobre 2011.
La restriction est substantielle lorsque le demandeur rencontre, du fait de son handicap même, des difficultés importantes d’accès à l’emploi (code de la sécurité sociale [CSS], art. D. 821-1-2, al. 2). Ces difficultés sont évaluées en tenant compte (CSS, art. D. 821-1-2, al. 2 à 6) :
des déficiences à l’origine du handicap ;
des limitations d’activités résultant directement de ces mêmes déficiences ;
des contraintes liées aux traitements et prises en charge thérapeutiques induites par le handicap ;
des troubles qui peuvent aggraver ces déficiences et ces limitations d’activités.
Pour apprécier si les difficultés importantes d’accès à l’emploi sont liées au handicap, les CDAPH doivent les comparer à la situation d’une personne sans handicap qui présente par ailleurs les mêmes caractéristiques en matière d’accès à l’emploi (CSS, art. D. 821-1-2, al. 7).
La circulaire du 27 octobre 2011 apporte des précisions sur ces éléments (voir ci-dessous). Elle invite aussi à prendre en compte les potentialités et les savoir-faire adaptatifs de la personne (voir page 47).
Les commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées doivent apprécier le retentissement des déficiences et des limitations d’activités qui en résultent sur les possibilités d’accéder à un emploi ou de s’y maintenir. Toutefois, souligne l’administration, il n’y a pas toujours une corrélation exacte entre l’importance des déficiences, les limitations d’activités qu’elles entraînent et l’employabilité. Ainsi, par exemple, des personnes atteintes de déficiences importantes peuvent travailler, même si le plus souvent des aménagements de poste sont nécessaires. Dans d’autres cas, au contraire, des limitations d’activités d’un niveau moindre peuvent pourtant se révéler plus difficilement conciliables avec une activité professionnelle (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
La DGCS demande aux commissions des droits et de l’autonomie de prêter une attention particulière à certaines limitations d’activités qui peuvent avoir un impact particulier sur les possibilités d’accès à l’emploi. Il s’agit des activités figurant dans le volet « activités, capacités fonctionnelles » (volet 6) du guide d’évaluation « GEVA » (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1) :
activités du domaine « mobilité, manipulation » : se déplacer ;
activités du domaine « tâches et exigences générales, relation avec autrui » : s’orienter dans le temps, s’orienter dans l’espace, avoir des relations avec autrui conformes aux règles sociales ;
activités du domaine « communication » : mener une conversation, utiliser des appareils et des techniques de communication ;
activités du domaine « application des connaissances, apprentissage » : acquérir un savoir-faire, appliquer un savoir-faire.
Les CDAPH doivent identifier les contraintes pouvant être dues à l’importance et à la lourdeur des traitements, à leurs effets secondaires, aux modalités d’administration, à la nécessité d’un suivi régulier ou de prises en charge pouvant conduire à des consultations ou à des hospitalisations répétées (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
Au titre des troubles qui peuvent aggraver les déficiences et les limitations d’activités, la DGCS invite les commissions à tenir compte, par exemple, de la douleur, de la fatigabilité, de la tolérance limitée à l’effort ou encore de la difficulté à gérer le stress, dès lors que ces éléments ont un impact notable et qu’ils s’inscrivent sur une durée prévisible d’au moins 1 an (sur le caractère durable, voir page 47) (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
La restriction pour l’accès à l’emploi est dépourvue d’un caractère substantiel lorsqu’elle peut être surmontée par la personne handicapée. C’est le cas dans trois situations (CSS, art. D. 821-1-2, al. 8 à 11) :
grâce à des réponses apportées à ses besoins de compensation qui permettent de faciliter son accès à l’emploi sans constituer pour elle des charges disproportionnées ;
par le biais d’aménagement de son poste de travail par tout employeur au titre des obligations d’emploi des personnes handicapées sans constituer pour ce dernier des charges disproportionnées ;
par des potentialités d’adaptation dans le cadre d’une situation de travail.
Dans sa circulaire du 27 octobre 2011, la direction générale de la cohésion sociale explicite ces situations à travers plusieurs exemples.
Le plan personnalisé de compensation (4), notamment son volet consacré à l’emploi et à la formation professionnelle, a vocation à proposer des mesures pour favoriser l’accès à l’emploi, qu’elles relèvent ou non du champ de compétence de la CDAPH, rappelle l’administration (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1). Ainsi, par exemple, s’agissant des possibilités de déplacement, la DGCS demande à la commission de tenir compte des possibilités de compensation qui peuvent être mises en œuvre en fonction de la situation de la personne handicapée et notamment au titre de la prestation de compensation du handicap. Si une possibilité de compensation est effectivement ouverte au demandeur, même s’il n’en bénéficie pas au moment de la demande d’AAH, le facteur extérieur « déplacement » ne peut pas être pris en considération pour la reconnaissance de la RSDAE (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
Pour la direction générale de la cohésion sociale, l’accès effectif de la personne handicapée à une formation ne suffit pas à lui seul à écarter la reconnaissance de la RSDAE. La commission des droits et de l’autonomie doit aussi apprécier l’aptitude de la personne à acquérir de nouvelles compétences. Si les limitations des facultés d’apprentissage sont en lien avec la déficience principale ou avec des déficiences associées, elles peuvent constituer un facteur de reconnaissance de la RSDAE (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
Pour apprécier si les charges qui incomberaient à l’employeur pour aménager le poste de travail de la personne handicapée présenteraient ou non un caractère disproportionné, la CDAPH doit en particulier s’intéresser aux plafonds des montants des aides financières de l’Agefiph ou du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique et aux difficultés de mise en œuvre de ces mesures. Lorsque les possibilités d’aménagement du poste de travail peuvent être considérées comme raisonnables, elles ne constituent pas un élément de reconnaissance d’une RSDAE (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
L’analyse de la situation de la personne handicapée, notamment celle des possibilités d’insertion professionnelle, implique d’identifier ses potentialités et ses savoir-faire adaptatifs. « En effet, à déficience comparable, l’importance du retentissement fonctionnel et des possibilités d’accès à un emploi peut varier en fonction des compensations individuelles qui ont pu ou peuvent être mises en œuvre par la personne », souligne l’administration (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
La CDAPH doit donc s’assurer qu’a été ou que peut être valorisée l’utilisation appropriée et effective de la réadaptation fonctionnelle, de la rééducation, de la réhabilitation et de l’éducation de la personne handicapée et/ou de son entourage à la compensation sous toutes ses formes, y compris cognitive, gestuelle et stratégique (développement de stratégies pour compenser le handicap de manière à contourner les difficultés). Le cas échéant, l’équipe pluridisciplinaire peut faire des préconisations en ce sens dans le plan personnalisé de compensation.
A l’inverse, précise la DGCS, lorsque les tentatives de rééducation/réadaptation sont demeurées infructueuses, cette situation doit être prise en compte pour l’appréciation de la restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
La restriction d’accès à l’emploi est durable dès lors qu’elle est d’une durée prévisible d’au moins 1 an à compter du dépôt de la demande d’AAH, même si la situation médicale du demandeur n’est pas stabilisée (CSS, art. D. 821-1-2, al. 12). En effet, les facteurs concourant à la reconnaissance de la RSDAE, compte tenu du handicap, peuvent varier dans le temps, indique l’administration (circulaire du 27 octobre 2011).
Si les troubles de la personne handicapée ont un caractère évolutif, les perspectives d’amélioration ou d’aggravation doivent être prises en compte pour déterminer la RSDAE (circulaire du 27 octobre 2011). En cas de perspective d’amélioration durable, la CDAPH doit prévoir des mesures destinées à préparer l’accès à l’emploi, tout en veillant à respecter le délai réglementaire d’instruction de la demande d’AAH fixé à 4 mois. Dans ce cas, la restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi pourrait être reconnue pour une courte durée (1 an), suggère la DGCS. En cas de perspective d’aggravation des troubles, en particulier lorsque cette évolution est rapide, il doit en être tenu compte pour fixer une durée d’attribution de l’allocation plus longue (2 ans par exemple) (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
Le caractère fluctuant de certaines déficiences ou incapacités doit également être pris en considération. Pour l’administration, la fréquence, la durée, l’importance et le retentissement des différents épisodes des troubles liés au handicap sont autant d’éléments à intégrer parmi les éléments d’appréciation de la restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi. Elle souligne l’intérêt de prévoir un réexamen attentif du dossier à brève échéance, c’est-à-dire après 2 ans au maximum (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
Le décret du 16 août 2011 et la circulaire du 27 octobre 2011 précisent quelles sont les situations d’emploi ou de non-emploi à prendre en compte pour l’appréciation de la RSDAE. Chaque situation est illustrée par des exemples.
Pour l’appréciation de la RSDAE, l’emploi auquel la personne handicapée pourrait accéder s’entend d’une activité professionnelle lui conférant les avantages reconnus aux travailleurs par la législation du travail et de la sécurité sociale (CSS, art. D. 821-1-2, al. 12). La DGCS entend cette notion comme l’exercice d’une activité professionnelle en milieu ordinaire de travail. La situation d’emploi inclut toutes les personnes qui se trouvent dans trois catégories : emploi salarié, employeurs ou travailleurs à leur propre compte, travailleur familial non rémunéré (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
La reconnaissance d’une restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi est par ailleurs compatible avec (CSS, art. D. 821-1-2, al. 8 à 11) :
l’exercice d’une activité à caractère professionnel exercée en milieu protégé par un demandeur admis au bénéfice de la rémunération garantie. En effet, rappelle l’administration, un travailleur handicapé orienté en établissement ou service d’aide par le travail a une capacité de travail reconnue par la CDAPH inférieure à un tiers par rapport à celle d’une personne valide, « ce qui plaide fortement » pour la reconnaissance d’une RSDAE (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1) ;
l’exercice d’une activité professionnelle en milieu ordinaire de travail pour une durée de travail inférieure à un mi-temps, dès lors que cette limitation du temps de travail résulte exclusivement des effets du handicap du demandeur ;
le suivi d’une formation professionnelle spécifique ou de droit commun, y compris rémunérée, résultant ou non d’une décision d’orientation prise par la CDAPH. L’administration précise qu’il s’agit des formations professionnelles suivies par les personnes handicapées, qu’elles soient demandeurs d’emploi ou en activité professionnelle, quelle que soit la durée de la formation. En effet, « l’un des objectifs étant d’inciter les personnes handicapées à accéder ou à se maintenir dans l’emploi, il convient de ne pas les décourager de suivre des actions de formation professionnelle » (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
Dans sa circulaire du 27 octobre 2011, la DGCS présente les facteurs constitutifs de difficultés d’accès à l’emploi, dont certains sont directement et exclusivement liés au handicap de la personne.
Dans certains cas, explique l’administration, la situation médicale de la personne peut suffire à éclairer la commission des droits et de l’autonomie pour reconnaître ou non une RSDAE compte tenu du handicap. C’est le cas lorsqu’il est possible de considérer que la personne pourrait en relever pour une durée prévisible d’au moins 1 an. Il en est ainsi, par exemples, d’un arrêt maladie prolongé lors de la phase de traitement lourd d’une pathologie chronique ou pour une affection de longue durée (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
Il est fréquent que la réduction des possibilités d’accès à l’emploi ne résulte pas d’un facteur unique directement lié au handicap de la personne, explique la DGCS. Le handicap se conjugue alors avec d’autres facteurs, lesquels peuvent d’ailleurs constituer des freins à l’emploi que rencontrent également les personnes valides.
Les facteurs peuvent être d’ordre personnel. Il peut s’agir, notamment, de facteurs (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1) :
liés à la situation sociale et familiale (âge, conditions de logement…) ;
relatifs aux parcours scolaire et professionnel de la personne handicapée (formation initiale et continue, compétences acquises, durée d’inactivité, projet professionnel, motivation…).
Ces facteurs peuvent aussi être extérieurs à la personne comme par exemple ceux :
liés à l’environnement local (état du réseau de transport…) ;
ou liés au contexte du marché local du travail.
Pour la DGCS, les facteurs limitatifs d’ordre personnel ou extérieurs à la personne ne peuvent être pris en compte pour l’appréciation de la RSDAE qu’à titre secondaire et seulement si les effets du handicap ont un impact sur eux. Seuls les facteurs sur lesquels le handicap du demandeur engendre ou aggrave notamment une restriction à l’emploi supplémentaire par rapport à une personne valide peuvent peser dans l’appréciation de la RSDAE (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
L’administration présente plusieurs exemples pour aider les commissions des droits et de l’autonomie à faire le tri entre les facteurs à retenir et ceux à écarter (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1) :
la durée d’interruption de l’activité professionnelle. L’existence d’une interruption prolongée de l’activité professionnelle est un facteur réducteur pour l’employabilité. Mais elle ne doit être prise en compte dans l’appréciation de la RSDAE que si elle est en lien direct et exclusif avec le handicap ;
l’âge. En tant que tel, l’âge n’a pas à être pris en compte directement. Cependant, la CDAPH doit apprécier si les problèmes de santé dus au vieillissement contribuent à majorer les effets du handicap ;
la comparaison avec une personne sans handicap. Les perspectives d’accès à l’emploi, que l’on considère une personne handicapée ou non, sont conditionnées en partie par le contexte local du marché du travail, entendu au niveau régional ou en termes de bassin d’emploi. La CDAPH doit identifier un impact particulier du handicap sur l’accès à l’emploi dans un contexte de marché du travail donné. Dans ce cadre, l’administration invite la commission à comparer les parcours scolaire et professionnel (niveau d’études, diplômes, formation, expérience professionnelle…). Par exemple, une personne qui ne pourrait postuler que dans des secteurs d’activité sinistrés localement, parce que son handicap exclurait toute possibilité de mise à niveau ou de reconversion professionnelle au moyen de formations, doit être reconnue comme ayant une RSDAE. En effet, explique la DGCS, il apparaît nécessaire d’apprécier les difficultés particulières que rencontreraient une personne handicapée par rapport à une personne valide dans le cas d’une mobilité géographique vers un bassin d’emploi plus favorable (sortie du périmètre de la MDPH, contraintes liées aux traitements que la personne handicapée doit suivre…).
L’administration élargit la notion de restriction substantielle et durable pour l’« accès à l’emploi » aux situations de « maintien dans l’emploi ». Ainsi, l’article D. 821-1-2 du code de la sécurité sociale qui définit la RSDAE vise non seulement l’accès mais aussi le maintien dans l’emploi pendant une durée minimale, nécessaire à une certaine consolidation de l’activité, à apprécier au cas par cas, explique la DGCS. Selon elle, cette durée ne devrait pas être inférieure à 2 mois, ce qui correspond à la durée maximale de la période d’essai d’un contrat de travail à durée indéterminée pour les ouvriers et les employés fixée par le code du travail. En effet, une difficulté de maintien dans l’emploi pendant cette période peut caractériser une difficulté plus générale à accéder à l’emploi, explique-t-elle. Ainsi, des personnes qui ont subi des échecs répétés lors de leurs tentatives d’insertion ou de réinsertion professionnelle entrent dans le cadre de la RSDAE si l’examen de leur situation établit que ces échecs ont un lien direct avec les effets du handicap et qu’ils ne résultent pas, par exemple, d’une orientation inadaptée (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
La durée d’attribution de la restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi va de 1 à 2 ans et peut être modulée en fonction de plusieurs critères.
La RSDAE est reconnue pour une durée de 1 an à 2 ans (CSS, art. D. 821-1-2, al. 12). Pour les personnes handicapées qui en relèvent, la durée d’attribution de l’AAH peut donc également varier de 1 à 2 ans (au lieu de 5ans au maximum auparavant) (CSS, art. R. 821-5, al. 1). Cet alignement est « cohérent » au regard du caractère évolutif de la RSDAE, estime l’administration (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
Toutefois, est-il précisé, la durée d’attribution initiale ne préjuge pas des suites ultérieurement données à l’occasion du réexamen du dossier dans le cadre d’une demande de renouvellement de l’AAH. La commission des droits et de l’autonomie doit à nouveau procéder à un « examen attentif » de la condition de RSDAE (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1).
L’administration demande en outre à la CDAPH d’accorder une « attention toute particulière » (circulaire du 27 octobre 2011) :
aux premières attributions ;
aux premières demandes de renouvellement de l’AAH ;
aux demandes émanant de jeunes adultes ;
aux demandes des personnes dont le handicap se caractérise par une variabilité des troubles ;
et aux demandes des personnes dont le handicap est d’apparition récente ou tardive.
Pour l’ensemble des cas, la durée d’attribution peut être modulée principalement en fonction (circulaire du 27 octobre 2011, annexe 1) :
des perspectives d’amélioration ou, à l’inverse, d’aggravation des troubles du handicap ;
des possibilités ou des difficultés de mise en œuvre des mesures de compensation du handicap destinées à faciliter l’accès à l’emploi ou le maintien dans l’emploi de la personne ;
des délais de mise en œuvre de ces mesures de compensation.
Qui est concerné ?
Les personnes handicapées dont le taux d’incapacité est compris entre 50 et 79 % et qui déposent une première demande ou une demande de renouvellement d’aah.
Qui décide ?
La commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées de la maison départementale des personnes handicapées, après une évaluation par une équipe pluridisciplinaire.
Depuis quand ?
Depuis le 1er septembre 2011, pour toutes les décisions prises par la commission, quelle que soit la date de la demande d’allocation aux adultes handicapés
Pour quelle durée ?
La restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi est reconnue pour une durée allant de 1 à 2 ans.
(4) Ce plan, élaboré par l’équipe pluridisciplinaire, prend en compte les besoins et les aspirations de la personne handicapée tels qu’ils sont exprimés dans son projet de vie et fait partie des éléments pris en compte par la CDAPH pour prendre ses décisions.