Avant son entrée au gouvernement et alors que l’Assemblée nationale examinait le projet de loi sur l’immigration en première lecture, le député (UMP) Thierry Mariani notait, en septembre 2010, que « les services de l’Office français de l’immigration et de l’intégration constatent la persistance d’un certain absentéisme aux formations délivrées gratuitement aux signataires d’un contrat d’accueil et d’intégration [CAI] ». « A titre d’illustration, en 2008, seulement 73,2 % des étrangers primo-arrivants auxquels des formations linguistiques avaient été prescrites les ont suivies et 87,3 % des candidats au diplôme initial de langue française se sont effectivement présentés à l’examen. De même, en 2009, 21,8 % des signataires de CAI à qui une formation linguistique avait été prescrite ne l’ont pas suivie » (Rap. A.N. n° 2814, Mariani, septembre 2010, page 146). Pourtant, en principe, cet absentéisme peut être sanctionné au moment du renouvellement du titre de séjour, puisque le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) prévoit que, à cette occasion, l’autorité administrative tient compte du non-respect, manifesté par une volonté caractérisée, par l’étranger, des stipulations du contrat d’accueil et d’intégration.
Pour remédier à cette situation, le législateur a décidé de lier plus étroitement le renouvellement des cartes de séjour à l’effectivité du suivi des actions prévues par le CAI. Parallèlement, il a apporté une précision dans le Ceseda afin de spécifier clairement que l’examen du respect des stipulations du contrat d’accueil et d’intégration ne s’applique pas aux étrangers désireux d’obtenir leur première carte de résident qui sont entrés sur le territoire avant la généralisation des CAI et qui n’en ont pas signé.
Conclu pour 1 an (1), le contrat d’accueil et d’intégration constitue, pour mémoire, la première étape du parcours d’intégration des étrangers obtenant pour la première fois un titre de séjour les autorisant à s’installer durablement en France.
Il représente un engagement réciproque entre l’Etat et le migrant. Le premier s’engage à offrir au nouvel arrivant une série de prestations : accueil collectif, entretien individuel avec un auditeur social, « positionnement linguistique », entretien individuel si nécessaire avec un travailleur social en vue d’un accompagnement personnalisé, formations civique et linguistique, information sur la vie en France et les services publics, bilan de compétences professionnelles. L’étranger s’engage, pour sa part, à suivre les formations civique et linguistique organisées gratuitement par l’Office français de l’immigration et de l’intégration à son intention (2).
La première nouveauté concerne la formation civique : elle comporte une présentation des institutions françaises et des valeurs de la République, notamment l’égalité entre les hommes et les femmes et la laïcité, ainsi que, précise dorénavant la loi, « la place de la France en Europe » (Ceseda, art. L. 311-9 modifié).
Par ailleurs, afin de manifester plus clairement ce que peut recouvrir le non-respect des stipulations du contrat d’accueil et d’intégration, il est dorénavant inscrit dans la loi qu’il s’agit des valeurs fondamentales de la République, ainsi que de l’assiduité de l’intéressé et du sérieux de sa participation aux formations civique et linguistique, à la réalisation de son bilan de compétences professionnelles et, le cas échéant, à la session d’information sur la vie en France (Ceseda, art. L. 311-9 modifié). Une précision censée « exercer, sur les signataires de CAI qui prendraient un peu trop à la légère la démarche contractuelle dans laquelle ils se trouvent engagés, un effet incitatif en faveur d’une implication plus forte dans les formations qui leur ont été prescrites et dans l’acquisition d’un minimum de connaissances fondamentales à leur intégration dans la communauté vivant sur le territoire national », a expliqué le député (UMP) Claude Goasguen, rapporteur de la loi à l’Assemblée nationale (Rap. A.N. n° 3180, Goasguen, février 2011, page 56).
Autre nouveauté à signaler : il est désormais expressément prévu que l’examen du respect des stipulations du CAI ne peut avoir lieu que « lors du renouvellement de la carte de séjour intervenant au cours de l’exécution du contrat […] ou lors du premier renouvellement consécutif à cette exécution » (Ceseda, art. L. 311-9 modifié).
Disposition miroir à celle prévue pour le CAI individuel, il est dorénavant prévu que l’examen du respect des stipulations d’un contrat d’accueil et d’intégration pour la famille (CAIF) ne peut avoir lieu que « lors du renouvellement de la carte de séjour intervenant au cours de l’exécution du contrat […] ou lors du premier renouvellement consécutif à cette exécution » (Ceseda, art. L. 311-9-1 modifié).
Rappelons que c’est la loi « Hortefeux » du 20 novembre 2007 qui a créé cet outil. S’ajoutant au contrat d’accueil et d’intégration individuel, le CAIF concerne l’étranger admis au séjour en France et, le cas échéant, son conjoint de nationalité étrangère, dont un ou plusieurs enfants ont bénéficié de la procédure de regroupement familial. Par ce contrat conclu avec l’Etat, les intéressés s’obligent à respecter l’obligation scolaire mais aussi à suivre une formation sur les droits et les devoirs des parents en France. Cette dernière porte notamment sur l’autorité parentale, l’égalité entre les hommes et les femmes, la protection des enfants et les principes régissant leur scolarité en France.
Le fait pour un étranger d’avoir conclu un contrat d’accueil et d’intégration et d’en avoir respecté les stipulations est aussi pris en compte par l’administration lorsqu’elle examine la réalité de « l’intégration républicaine » de l’étranger dans la société française en vue de la délivrance d’une première carte de résident. Cette condition est appréciée « en particulier au regard de son engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française, du respect effectif de ces principes et de sa connaissance suffisante de la langue française ».
Auparavant, le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile indiquait que l’administration devait tenir compte également de la souscription et du respect des stipulations du CAI lorsqu’elle examinait l’intégration de l’intéressé. Or « l’examen du respect des stipulations du CAI suppose qu’il a été conclu et ne s’applique pas aux étrangers entrés sur le territoire avant la généralisation des contrats d’accueil et d’intégration, qui n’en ont pas signé », a expliqué le sénateur François-Noël Buffet (Rap. Sén. n° 392, mars 2011, Buffet, page 29). C’est ainsi que, dorénavant, le Ceseda précise que l’administration tient compte, « lorsqu’il a été souscrit », du respect des stipulations du CAI (Ceseda, art. L. 314-2 modifié).
La loi comporte quatre dispositions relatives à l’asile. Trois d’entre elles concernent le fonctionnement de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA). La dernière vient préciser la notion de « demande d’asile reposant sur une fraude délibérée », pouvant conduire au refus d’admission en France d’un demandeur d’asile.
La loi du 16 juin 2011 précise la notion de « demande d’asile reposant sur une fraude délibérée », pouvant conduire à un refus d’admission provisoire au séjour en France d’un demandeur d’asile et justifiant l’examen de la demande selon la procédure dite « prioritaire ».
Pour bien comprendre de quoi il s’agit, il convient de rappeler que l’admission en France d’un étranger qui demande à bénéficier de l’asile ne peut être refusée que dans 4 hypothèses limitativement énumérées par l’article L. 741-4 du Ceseda :
si l’examen de la demande d’asile relève de la compétence d’un autre Etat (en application du règlement européen n° 343/2003 du 18 février 2003, dit « Dublin II ») ;
si l’intéressé a la nationalité d’un pays respectueux des obligations de la convention de Genève ou considéré comme un « pays d’origine sûr » ;
si sa présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’Etat ;
si sa demande d’asile repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d’asile ou n’est présentée qu’en vue de faire échec à une mesure d’éloignement prononcée ou imminente.
Dans le premier cas de refus, le demandeur d’asile n’est pas en mesure de saisir l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et fait, en principe, l’objet d’une procédure de réadmission vers l’Etat membre de l’Union européenne responsable de sa demande. Dans les 3 autres cas, le refus d’admission au séjour n’interdit pas à l’intéressé d’introduire sa demande auprès de l’OFPRA. Simplement, ce dernier statue alors selon la procédure prioritaire (3).
La loi du 16 juin 2011 vient compléter la dernière des éventualités énumérées par l’article L. 741-4 du Ceseda, en précisant que constitue une demande d’asile reposant sur une fraude délibérée « la demande présentée par un étranger qui fournit de fausses indications, dissimule des informations concernant son identité, sa nationalité ou les modalités de son entrée en France afin d’induire en erreur les autorités ».
« Pour le gouvernement, il s’agit principalement de prévenir les pratiques de mutilation des empreintes digitales mises en œuvre par certains demandeurs d’asile afin d’empêcher la vérification de leur identité par le système EURODAC [4] », a expliqué le rapporteur (UMP) de la loi au Sénat, François-Noël Buffet (Rap. Sén. n° 239, tome 1, Buffet, janvier 2011, page 208).
Le ministre de l’Intérieur et de l’Immigration a commenté la nouvelle disposition dans une annexe à sa circulaire du 17 juin 2011. Il y précise notamment que le fait que le demandeur d’asile soit démuni de documents d’identité ou de voyage ne doit pas, à lui seul, conduire les préfets à conclure à une fraude délibérée. En effet, « cette situation peut être liée aux circonstances de la fuite depuis le pays d’origine », circonstances qu’il ne leur appartient pas d’apprécier (cette appréciation relevant exclusivement de l’OFPRA, sous le contrôle de la CNDA). Pour Claude Guéant, les préfets peuvent conclure à une fraude – et, par voie de conséquence, refuser l’admission provisoire au séjour en France et enclencher une procédure prioritaire – « dans des cas caractérisés, lorsque le demandeur d’asile, de manière délibérée, dans le but d’induire en erreur les autorités auprès desquelles il recherche la protection, refuse de donner des indications sur son état civil et les conditions de son entrée en France ou fournit de fausses informations à cet égard ». Ils le peuvent également lorsque le demandeur d’asile refuse de se soumettre à l’obligation du relevé d’empreintes digitales ou rend volontairement impossible l’identification de ses empreintes. Ou bien encore lorsqu’il refuse de donner toute information sur son identité, sa nationalité, les modalités de son entrée, ou lorsqu’il fournit, à cet égard, des indications en contradiction manifeste avec des informations dont l’administration dispose par ailleurs (demandeur d’asile ayant fait l’objet précédemment d’un refus de séjour sous une autre identité…).
En revanche, la seule circonstance que les informations recueillies par l’OFPRA ne coïncident pas avec celles données par l’intéressé lors de l’enregistrement de la demande par la préfecture n’est pas suffisante pour appliquer la procédure prioritaire et peut s’expliquer par des motifs légitimes. Le ministre invite toutefois les préfets à tenir compte des différences dans les déclarations pour refuser l’admission provisoire au séjour en cours de procédure lorsque, en particulier, les informations données à l’OFPRA sur la nationalité ou le pays de provenance permettent de constater que l’intéressé est originaire d’un pays « sûr » ou que l’examen de sa demande relève d’un autre Etat membre en application du règlement Dublin (circulaire du 17 juin 2011, annexe 1).
La loi du 16 juin 2011 a restreint l’octroi de l’aide juridictionnelle devant la Cour nationale du droit d’asile pour les procédures de réexamen des demandes d’asile.
Selon le rapporteur (UMP) Thierry Mariani, « les recours contre des décisions [de l’OFPRA] rejetant une demande de réexamen sont le plus souvent dénués de tout fondement, ont un caractère dilatoire et pèsent lourdement sur le rôle de la Cour nationale du droit d’asile » (Rap. A.N. n° 2814, Mariani, septembre 2010, page 358). Aussi, tout au long de la procédure parlementaire, les députés de la majorité ont-ils poussé pour exclure du bénéfice de l’aide juridictionnelle l’ensemble des requérants en réexamen, quelles qu’aient été les conditions d’examen de leur demande initiale et quelle que soit la pertinence ou la recevabilité des éléments nouveaux invoqués à l’appui de la nouvelle demande. Mais, craignant qu’une telle disposition ne conduise dans certains cas à priver de l’assistance d’un avocat des demandeurs d’asile de bonne foi, les sénateurs ont bataillé pour la nuancer… et ont fini par obtenir gain de cause.
Ainsi, au final, ne sont exclus du bénéfice de l’aide juridictionnelle que les requérants qui ont déjà été entendus par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides et la Cour nationale du droit d’asile à l’occasion d’une précédente demande en étant assistés d’un avocat désigné au titre de l’aide juridictionnelle (Ceseda, art. L. 731-2 modifié).
Le sénateur (UMP) François-Noël Buffet s’est dit convaincu que de telles conditions permettent de « garantir que le demandeur d’asile a été entendu, d’une part par un officier de protection, d’autre part par une formation collégiale de la cour ». Elles doivent permettre également de garantir qu’il a bénéficié de l’aide d’un avocat à l’appui d’un précédent recours, le plaçant ainsi en mesure de faire valoir ses craintes de persécutions en cas de retour dans son pays d’origine (Rap. Sén. n° 239, tome 1, Buffet, janvier 2011, page 206).
Autre nouveauté à signaler : les requérants sont dorénavant nécessairement informés des modalités de demande de l’aide juridictionnelle « dans une langue dont il est raisonnable de supposer » qu’ils la comprennent, conformément aux termes retenus par le droit communautaire (Ceseda, art. L. 731-2). Cette information se fait via l’accusé de réception de son recours devant la Cour nationale du droit d’asile.
La loi du 16 juin 2011 permet à la CNDA de recourir à des moyens de télécommunication audiovisuelle pour entendre les requérants souhaitant présenter des observations au soutien de leur recours, comme l’article L. 733-1 du Ceseda le leur permet (en étant assisté d’un conseil et d’un interprète). « Le développement de la visioconférence est en effet apparu de nature à faciliter l’accès à la [cour] des requérants qui n’ont pas les moyens de se rendre dans ses locaux ou dont les frais de transport ne sont pas pris en charge » comme les demandeurs d’asile en procédure prioritaire, a expliqué le député (UMP) Claude Goasguen (Rap. A.N. n° 3180, Goasguen, février 2011, page 160).
Le problème est réel. En effet, comme l’a précisé de son côté le sénateur (UMP) François-Noël Buffet, « les requérants sont systématiquement convoqués par la cour, sauf lorsque la nature de l’affaire ne justifie pas l’intervention d’une formation collégiale » (auquel cas le président de la CNDA ou un président de section peut régler l’affaire par ordonnance). « La présence à l’audience du requérant n’est en théorie pas requise, la CNDA ? étant une juridiction administrative statuant au vu des pièces du dossier. » Toutefois, « en pratique, l’oralité tient un rôle important dans l’examen du recours, et l’absence du requérant, qui ne peut, de ce fait, s’expliquer sur la réalité de ses craintes de persécutions en cas de retour, conduit la plupart du temps à un rejet de ce dernier » (Rap. Sén. n° 239, tome 1, Buffet, janvier 2011, page 211).
« Afin d’assurer une bonne administration de la justice et de faciliter la possibilité ouverte aux intéressés de présenter leurs explications à la cour », le président de la Cour nationale du droit d’asile peut donc, dorénavant, « prévoir que la salle d’audience de la cour est reliée, en direct, par un moyen de communication audiovisuelle ». Le législateur a toutefois entouré cette possibilité d’un certain nombre de garanties (Ceseda, art. L. 733-1 modifié) :
les moyens utilisés doivent garantir la confidentialité de la transmission ;
la salle d’audience reliée à celle de la CNDA doit être spécialement aménagée, ouverte au public et située dans des locaux relevant du ministère de la Justice plus aisément accessibles par le demandeur ;
l’utilisation de la visioconférence doit se faire dans des conditions respectant les droits du requérant à se faire assister d’un avocat et d’un interprète ;
une copie de l’intégralité du dossier doit être mise à la disposition de l’intéressé ;
si ce dernier est assisté d’un conseil, celui-ci doit être physiquement présent auprès de lui.
En outre, ces opérations doivent donner lieu à l’établissement d’un procès-verbal dans chacune des salles d’audience ou à un enregistrement audiovisuel ou sonore (Ceseda, art. L. 733-1 modifié).
A noter : le requérant qui, séjournant en France métropolitaine, refuse d’être entendu par un moyen de communication audiovisuelle, peut être convoqué, à sa demande, dans les locaux de la cour (Ceseda, art. L. 733-1 modifié).
La Cour nationale du droit d’asile peut dorénavant saisir le Conseil d’Etat d’une demande d’avis avant de statuer sur une requête soulevant une « question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges ».
Cette faculté, qui n’est susceptible d’aucun recours des parties, était d’ores et déjà offerte aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d’appel.
Le Conseil d’Etat est tenu de répondre dans un délai de 3 mois à la question soulevée. Jusqu’à la formulation de son avis ou à l’expiration de ce délai, il sera sursis à la décision du fond (Ceseda, art. L. 733-3 nouveau).
DANS NOTRE NUMÉRO 2730 DU 28 OCTOBRE 2011, PAGE 37
I. Les dispositions relatives à l’acquisition de la nationalité
DANS CE NUMÉRO
II. La prise en compte de l’intégration pour le droit au séjour
A. Lors du renouvellement d’un titre de séjour
B. Lors de la délivrance d’une première carte de résident
III. Les dispositions relatives à l’asile
A. La notion de « demande d’asile reposant sur une fraude délibérée »
B. Une restriction à l’octroi de l’aide juridictionnelle devant la CNDA
C. Le recours à la visioconférence devant la CNDA
D. La possibilité donnée à la CNDA de consulter le Conseil d’Etat
Loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 et décision du Conseil constitutionnel n° 2011-631 DC du 9 juin 2011, J.O. du 17-06-11.
Décret n° 2011-1265 du 11 octobre 2011, modifiant le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993, J.O. du 12-10-11.
Décret n° 2011-1266 du 11 octobre 2011, J.O. du 12-10-11.
Arrêté du 11 octobre 2011, NOR:IOCN1126048A, J.O. du 12-10-11.
Circulaire du 17 juin 2011, NOR:IOCK1110771C, disp. sur
Circulaire du 24 août 2011, NOR: IOCN1114306C, disp. sur
(1) Le CAI peut toutefois être prolongé de une année dans certains cas.
(2) Il peut toutefois être dispensé de la formation linguistique compte tenu des résultats qu’il a obtenus lors du test de connaissance de la langue française.
(3) Rappelons que la procédure prioritaire se caractérise par le fait que l’intéressé ne bénéficie pas d’une admission provisoire au séjour pendant l’instruction au fond de sa demande, ainsi que par un délai d’instruction de l’OFPRA de seulement 15 jours et le caractère non suspensif de l’éventuel recours devant la CNDA.
(4) Base de données dotée d’un système automatisé de reconnaissance d’empreintes digitales, EURODAC a pour objet de contribuer à déterminer l’Etat membre qui, en vertu du règlement de Dublin II, est responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans un Etat membre.