Les DAS intègrent diversement le nouveau management public

Au fil des transferts de compétences et des réformes des politiques publiques, les départements ont dû engager leurs services dans une stratégie de responsabilisation et d’intéressement visant à mieux contrôler leurs dépenses d’action sociale. Pourtant, les incidences de ce vaste mouvement de rationalisation économique sur le pilotage des services chargés des politiques sociales territorialisées, et la façon dont leurs responsables se sont acclimatés au mot d’ordre de la performance, restent encore peu explorées.

D’où le grand intérêt de l’enquête nationale sur les directeurs d’aide et d’action sociales des départements (DAS) (1), rendue publique le 17 septembre dernier, lors des journées techniques de l’Andass (Association nationale des directeurs d’action sociale et de la santé des conseils généraux) (2). Lancée fin 2010 par le groupe de travail « pratiques et instruments de management du social » de l’université d’Avignon et des Pays-de-Vaucluse, et conduite en partenariat avec l’Andass, elle visait à dresser le profil de ces hommes et de ces femmes qui font le social dans les départements.

Sur la base d’un questionnaire adressé dans 96 départements aux quatre niveaux hiérarchiques immédiatement placés sous le directeur général des services – le directeur général adjoint chargé du social et ses adjoints, le directeur et ses adjoints (3) –, les chercheurs ont étudié leurs pratiques de direction et leurs attitudes face au « processus général de “managérialisation” du social actuellement à l’œuvre dans les départements ». En premier lieu, ils ont tenté de mesurer ce qui, dans la diffusion des valeurs de ce nouveau management public, « appartient à la pression externe exercée par la volonté réformatrice de l’Etat et ce qui relève des logiques internes, autrement dit de la modification des représentations et des comportements des acteurs ».

Les réponses des 247 DAS attestent d’une transformation rapide des administrations départementales. La plupart des répondants se définissent comme des « managers » qui mettent en place de nouveaux instruments de gestion et de réorganisation des services. Invités à classer cinq conceptions possibles de leur fonction, ils sont 68,3 % à placer en premier choix l’aspect managérial et seulement 13,6 % à mettre en avant la fonction politique. « Comme d’autres corps de l’Etat, les administrations départementales s’adaptent donc elles aussi au nouvel environnement des politiques publiques, mais cette adaptation ne se réduit manifestement pas à une simple accommodation sous la pression du milieu : elle prend aussi la forme d’une assimilation. » Et c’est la conjonction de ces deux mouvements, selon les chercheurs, « qui générerait une forme singulière de nouveau management public du social, produit par les acteurs eux-mêmes ».

La conversion managériale des DAS se traduit par l’adoption massive d’instruments de gestion ou de management, plus ou moins inspirés des méthodes des entreprises privées, tels que tableaux de bord, indicateurs de pilotage, schémas directeurs et autres bilans de performance. Plus de 86 % déclarent avoir mis en place personnellement ce type d’outils depuis leur prise de responsabilité. Ils sont également 76 % à s’être attelés à une réorganisation des services. « Tout comme la territorialisation [de l’action sociale] à laquelle elle est souvent liée, celle-ci est en effet souvent vécue par les DAS comme une occasion d’introduire des logiques managériales, ou tout au moins de faire mine de s’accommoder » aux nouvelles injonctions gestionnaires de l’action publique.

Cette pénétration des logiques managériales, vue par beaucoup comme un vecteur de la « marchandisation du social », ressemble à une lame de fond. Elle s’observe quelles que soient les variables démographiques ou sociales du département, telles que la densité de population, le taux de chômage, le nombre de bénéficiaires d’allocations sociales. Elle transcende également les convictions du directeur, la masse budgétaire ou salariale des directions. Ainsi, 90 % des départements observés sont traversés par cette vague managériale sans qu’on puisse réellement cerner si les réalités locales l’exigeaient. Tout au plus peut-on constater que l’introduction d’outils de gestion semble se systématiser « un peu plus » dans les grosses directions départementales et que la réorganisation des services se fait « plus fréquente » dans les départements où la demande sociale est forte.

Selon les chercheurs, « l’introduction de nouveaux instruments de management s’apparenterait à une “panacée”, voire parfois à une réforme de luxe dans la mesure où elle est un peu moins fréquente dans les départements où les problèmes sociaux sont les plus importants à résoudre ». Quant à la réorganisation des services, elle apparaît « plutôt » comme une nécessité face à l’augmentation des situations de précarité sociale.

A quand remonte ce grand tournant managérial ? L’hypothèse communément admise est qu’il serait un des effets directs de la décentralisation, en particulier du transfert aux départements d’allocations aussi lourdes que le revenu minimum d’insertion ou l’allocation personnalisée d’autonomie. Les DAS auraient cherché à mettre leurs services en ordre de bataille. Pourtant, vue de plus près, cette affirmation se fragilise. 65 % de ces directeurs ne sont en poste que depuis moins de cinq ans, dont beaucoup depuis moins de trois ans. Soit après la loi du 13 août 2004 qui a fait des conseils généraux des « chefs de file de l’action sociale ».

Questionnés sur les outils de direction ou de management qu’ils ont trouvés à leur prise de fonction, près de la moitié des enquêtés déclarent qu’ils n’en existaient aucun. Ils évoquent même la faible culture managériale de leurs prédécesseurs, précisant que la grande majorité ignorait des outils simples comme les indicateurs d’activité. L’introduction et le renforcement de pratiques managériales semblent alors avoir été « une des préoccupations essentielles des DAS actuellement en poste », puisque 75 % d’entre eux affirment avoir mis en place des tableaux de bord, 44 % des schémas directeurs et 25 % des indicateurs de performance.

Même constat sur le mouvement de réorganisation des services sociaux départementaux : si les trois quarts d’entre eux l’ont engagé, c’est pour l’essentiel depuis moins de deux ans. A tel point « qu’ils nous a souvent été très difficile d’obtenir des informations à jour sur l’état actuel de l’organisation des services, car il subsistait beaucoup de confusion, y compris dans l’esprit du personnel des services contactés », soulignent les chercheurs.

Le mouvement de réorganisation est donc non seulement récent mais « reste largement inachevé », selon eux.

Difficile alors d’expliquer cette accélération des réorganisations par la seule volonté d’un renforcement de l’efficacité économique des administrations. Un autre facteur est à intégrer, selon le groupe de travail de l’université d’Avignon et des Pays-de-Vaucluse : « L’effet de la diffusion de rapports (eux-mêmes assez récents) insistant sur la nécessité de mettre en place rapidement des indicateurs de la performance sociale. »

Nouveau mot d’ordre des politiques publiques, « cette notion, inspirée d’un principe général de performance économique, se trouve, en effet, aujourd’hui largement banalisée dans le secteur de l’aide et de l’action sociales ». Questionnés sur la performance, les enquêtés en donnent d’ailleurs globalement une définition conforme au discours institutionnel. « Ils semblent décoder parfaitement le sens qui est véhiculé par les diverses réformes contemporaines des politiques publiques et par les institutions qui les portent. » Leurs réponses reprennent les principaux mots d’ordre généralement associés à la performance dans les présentations officielles, tels que « l’efficacité », « l’efficience et l’optimisation des ressources », « la qualité du service, des prestations, de l’action ou de la politique conduite ».

Pourtant, c’est à ce point précis que les enquêteurs retrouvent les spécificités de l’action sociale. En posant la question aux directeurs de ce que la performance « devrait être » à leur yeux, et non pas seulement de « ce qu’elle est », les réponses attestent d’un décalage parfois très prononcé avec le credo institutionnel. Parmi une douzaine d’items caractérisant la performance appliquée à l’action sociale (voir tableau ci-contre), un tiers des ré­pondants estime que celle-ci devrait viser avant tout l’amélioration de la qualité du service rendu aux usagers, mais seulement 18 % d’entre eux trouvent que c’est bien ce qu’elle fait. 21,5 % des répondants jugent également que la performance conduit à « rationaliser les dépenses », mais ils ne sont plus que 3 % à soutenir que ce devrait être son objectif. « De leur point de vue, la performance sociale ne devrait pas être ce qu’ils disent qu’elle est », résument d’une formule les rapporteurs. En rajoutant à ces résultats le fait que près de 40 % des DAS se déclarent prudents, voire critiques vis-à-vis des discours sur la performance, on comprend que le discours gestionnaire est loin de faire l’unanimité.

L’écart entre celui-ci et les convictions intimes des répondants est si manifeste que les chercheurs évoquent l’existence de « dissonances cognitives ». Lesquelles se retrouvent amplifiées ou au contraire diminuées selon la formation des personnes. Selon qu’un directeur général adjoint aura suivi une formation à l’Institut national des études territoriales (INET) de Strasbourg, qui forme les cadres de direction des grandes collectivités, ou selon qu’il sera passé par une école d’assistant de service social ou d’éducateur spécialisé, son point de vue pourra être très différent. Par exemple, 67 % des directeurs généraux adjoints qui ont une formation d’assistant de service social estiment que la performance sociale est synonyme d’amélioration de la qualité du service aux usagers, contre 12 % de ceux formés à l’INET. En revanche, les responsables formés dans cet institut sont 35 % à évoquer une rationalisation des dépenses, tandis que leurs homologues ne se prononcent même pas sur ce point.

Les convictions politiques viennent également amplifier ces dissonances. Les DAS engagés politiquement choisissent plus massivement que les autres d’associer la performance à la qualité du service rendu aux usagers (près de 6 points supplémentaires que la moyenne), tout en étant conscients qu’elle sert aussi à rationaliser les dépenses (9 points supplémentaires).

Quelles conclusions en tirer ? Tout d’abord que si l’injonction au nouveau management public semble avoir gagné les esprits des responsables de l’action sociale départementale, celle-ci est loin de s’exercer de manière uniforme en dépit des apparences. Près de 40 % des DAS ne considèrent toujours pas la notion de performance sociale comme pertinente, ou simplement refusent de se prononcer sur cette question. Et un quart d’entre eux refuse d’être assimilés au « manager » ou au « gestionnaire ». Il est donc très probable que l’homogénéité de surface de leur discours se fasse au prix de « quelques aménagements sémantiques plus ou moins subtils », soulignent les chercheurs.

D’autant que le sens qu’ils donnent au tournant managérial est lui aussi très va­riable. Les enquêteurs ont, par exemple, été frappés lors des entretiens par les confusions entre « managérialisation » et « réorganisation des services », ou encore entre « managérialisation » et « territorialisation des services ». Ainsi, « pour les directeurs, la territorialisation offre la possibilité de témoigner d’une proximité plus grande avec leur équipe. Pour les directeurs généraux adjoints, la réorganisation semble être un terme global qui évite parfois de rentrer dans le détail des outils mis en place et qui offre une relative liberté quant à l’appréciation de leur efficacité voire de leur utilité. »

Le flou des concepts tendrait alors à montrer que les acteurs engagent chacun dans leur action « des définitions différentes de ces termes, traduisant sans doute par là des moyens divers de composer avec une réalité sociale et budgétaire qui ne coïncide que partiellement avec certaines de leurs valeurs ou de leurs convictions ».

Pour preuve, ce dernier grand écart hautement révélateur vis-à-vis de la panoplie des outils de gestion et de programmation du management public. Certains Das ont en effet reconnu les utiliser sans être convaincus ni de leur pertinence, ni de leur efficacité. Les enquêteurs confient même avoir recueillis « des réactions surprenantes », telles que soupirs, silences, sourires, ricanements… « On a même pu relever l’expression “placard doré” pour témoigner de fonctions de direction prioritairement consacrées à ces nouveaux mécanismes d’évaluation. »

Et quand ces outils sont mis en place, c’est leur caractère « bricolé » qui surprend. « Si l’on retrouve à peu près les mêmes types d’outils et instruments de gestion dans l’ensemble des services observés, la présence de ces outils ne garantit en rien les mêmes usages que ce soit en termes de fréquence d’utilisation, d’objectifs poursuivis ou de modalités de fonctionnement. Un même outil pouvant recouvrir des objectifs et des modalités très différents d’un territoire à un autre. »

Alors qu’on pensait que le secteur social subissait des outils imposés clé en main depuis l’extérieur, ces usages pourraient être interprétés « comme une mise à distance mais aussi comme une réappropriation » en fonction du contexte local et des représentations de chaque acteur.

Face à de tels paradoxes, les enquêteurs émettent l’hypothèse que c’est précisément dans « ces dissonances cognitives » que pourraient se jouer des « formes de résistance très souvent non formulées explicitement, ni clairement rationalisées ou assumées par les DAS ». Celles-ci témoigneraient alors « d’un processus non achevé de conversion managériale ». Des conclusions qui révèlent le profond décalage entre la nov-langue managériale et le terrain.

Face aux questions soulevées par l’enquête nationale sur les directeurs d’aide et d’action sociales des départements, un second volet d’investigations va être lancé à partir de janvier 2012. Avec le soutien de la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) et de la mission de la recherche (MIRe), le groupe de travail « pratiques et instruments de management du social » de l’université d’Avignon et des Pays-de-Vaucluse va cette fois se centrer sur l’analyse fine de certains territoires. Notamment, les chercheurs devront déterminer dans quelle mesure les outils nés des injonctions à la performance, qui se multiplient dans le champ social, sont des facteurs d’innovation ou, au contraire, de blocage de l’action. Les monographies de territoires qui seront réalisées à cette occasion permettront également « de mieux saisir le rôle de l’administration centrale dans la conduite des politiques décentralisées et les tensions entre (ré)étatisation et dynamique de décentralisation sur le secteur des politiques sociales »

Les directeurs de l’aide et de l’action sociales des départements forment un microcosme très diversifié et difficile à repérer. 55 % considèrent leur mission comme servant les orientations politiques de la majorité départementale.

Les responsables de l’action sociale départementale ont beau occuper une place centrale dans l’organisation sociale locale, leur population se révèle très difficile à repérer. Les chercheurs de l’université d’Avignon ont été confrontés à un déficit d’information surprenant : orga­nigramme non actualisé en raison d’un turn-over important des responsables, confusion sur les rôles, difficultés même de repérer les services relevant du pôle social du département. Par exemple, d’un organigramme de conseil général à l’autre, la distinction reste malaisée entre directeurs et chefs de service, ces derniers faisant office de directeurs dans certains cas sans en avoir exactement le titre.

L’organisation plus ou moins territorialisée des différents conseils généraux conduit également à multiplier les services qui peuvent être diversement nommés unités territoriales, circonscriptions d’action sociale ou autres… compliquant encore un peu plus l’identification des postes de direction. Les directeurs des maisons départementales des personnes handicapées, pourtant sous présidence du conseil général, ne se sont d’ailleurs pas tous sentis concernés par l’enquête sur les cadres de l’action sociale départementale (4).

On estime néanmoins que 550 personnes environ assurent le pilotage opérationnel des politiques sociales dans les départements, soit les directeurs généraux adjoints et leurs adjoints chargés de la supervision des dispositifs, et les directeurs et leurs adjoints chargés d’un ou de plusieurs secteurs d’intervention (aide sociale à l’enfance, personnes âgées, personnes handicapées, protection maternelle et infantile, insertion, jeunesse, logement ou politique de la ville).

Sur les 247 répondants au questionnaire national, 51,4 % étaient des femmes. Cette légère sur-représentation par rapport aux hommes confirme la tendance amorcée depuis des années d’une féminisation des services d’aide et d’action sociales. Il reste que les administrations départementales, fussent-elles du social, n’échappent pas à la règle commune d’un plafond de verre sur les fonctions hiérarchiques les plus élevées. Bien que majoritaires, les femmes occupent moins souvent que les hommes un poste de directeur général adjoint ou d’adjoint (31,8 % contre 68,2 % pour les hommes) et sont davantage directeurs et adjoints (58,6 % contre 41,4 % pour les hommes). De même, les budgets d’action sociale les plus importants sont plus souvent gérés par des hommes, et les budgets les plus faibles plus souvent par des femmes.

La population des directeurs d’aide et d’action sociales (DAS) est dans sa majorité très diplômée. Ils sont quasiment 30 % à avoir obtenu au moins une maîtrise et près de 50 % un master en formation initiale, avec une sur-représentation des sciences humaines et sociales et des sciences juridiques et politiques. Une différence s’opère néanmoins concernant les études professionnelles. Proportionnellement, les DAS passés par une école d’assistant de service social ou d’éducateur spécialisé sont plus souvent directeurs ou directeurs adjoints, tandis que ceux passés par l’Institut national des études territoriales de Strasbourg ou l’Ecole nationale de santé publique de Rennes sont plus fréquemment directeurs généraux adjoints.

Fait notable : un quart d’entre eux ont bénéficié de l’ascenseur social après avoir intégré la fonction publique territoriale à la suite d’un concours de catégorie B.

Motivés par le social

Qu’ils soient directeurs généraux adjoints ou directeurs, plus de 80 % indiquent que la volonté d’exercer dans le secteur des politiques sociales relève d’une motivation personnelle. Proches des élus territoriaux, ils sont aussi plus de 55 % à considérer leur mission comme servant les orientations politiques de la majorité départementale, et seulement 28,7 % à estimer qu’elle consiste plutôt à se conformer aux dispositifs prévus par la loi. A 51,4 % ils estiment que ces politiques servent au développement et à la préservation de la cohésion sociale, 30,8 % à l’accompagnement des personnes, et 26,3 % au développement local.

Pour autant, l’aspect managérial de leur fonction n’est jamais loin. Les DAS déclarent que l’activité la plus importante à leurs yeux est le management des équipes (plus de 47 %), et seulement après l’activité de réflexion et de prospective (30 %). Ainsi, ils reconnaissent que leur temps de travail est majoritairement consacré aux réunions de travail en interne, au détriment de la réflexion prospective (qui ne représente qu’entre 1 et 10 % de leur temps pour plus de la moitié des DAS).

Enfin, preuve que le pilotage des politiques sociales dans un contexte de pression à la performance n’est pas de tout repos, 55 % des DAS déclarent avoir été confrontés à des conflits sociaux dans le cadre de l’exercice de leur fonction. Les réorganisations de services (43,3 %) et les souffrances au travail (31,6 %) arrivent en tête des motifs invoqués. Si on ajoute à cela l’introduction d’outils de gestion, mentionnée par 12,6 % des répondants, on peut estimer que plus de la moitié des DAS expliquent ces conflits par « l’introduction de formes de managérialisation des services d’aide et d’action sociales ». De même, « le terme assez général de “souffrance au travail” peut, par ailleurs, pour partie être associé à quelques-uns des effets des réorganisations de services ».

 550 directeurs d’aide et d’action sociales (directeurs généraux adjoints, directeurs et adjoints) assurent le pilotage des politiques sociales dans les départements.

 Moyenne d’âge : entre 50 et 59 ans.

 A la tête de leurs directions, il sont chargés d’un ou de plusieurs secteurs relevant des politiques sociales territorialisées (ASE, PA, PH, PMI, insertion, jeunesse, logement ou politique de la ville). Près de 12 % assument toutes ces compétences en même temps.

 Budget moyen : 140 millions d’euros (22,5 % des directions ont un budget inférieur à 25 millions d’euros).