Un rapport sénatorial appelle à une sécurisation des SSIG

Du fait de la mission de solidarité et de cohésion sociale assumée par les services sociaux d’intérêt général (SSIG), « il faudrait adopter une loi spécifique établissant [pour eux] un régime juridique spécifique plus souple que celui des services d’intérêt économique général, afin de les exclure du cadre de la concurrence ». Ce que n’a pas fait le gouvernement français, qui a choisi de transposer en droit interne la « célèbre » directive « services » du 12 décembre 2006 « par morceaux » dans différents textes législatifs ou réglementaires, déplore un rapport sénatorial qui analyse l’influence du droit communautaire des aides d’Etat sur le financement des services sociaux par les collectivités territoriales (1).

Pour les trois auteurs – André Lardeux (UMP), Annie Jarraud-Vergnolle (PS) et Paul Blanc (UMP) –, « en l’absence de loi-cadre de transposition, il n’a pas été possible de clarifier la législation communautaire des aides d’Etat [et] il en est résulté une différence de traitement entre les catégories de services publics français, et notamment les services sociaux ». Ils donnent pour exemple le secteur de la petite enfance, que la France, contrairement à l’Allemagne, a décidé de ne pas exclure du champ d’application de la directive « services » – et donc du champ concurrentiel –, estimant que l’autorisation délivrée à ces services par les collectivités locales ne constitue pas un mandatement tel que l’exige la réglementation européenne.

Et c’est là l’une des difficultés soulignées par les sénateurs, car il n’existe pas de définition claire de la notion de mandatement. En droit civil français, celui-ci désigne le fait de permettre à une personne d’agir en son nom et pour son compte. En droit communautaire, en revanche, « la notion est plus large : le mandatement représente un acte officiel qui investit un organisme en lui confiant une mission de service public ». Or « le mandatement est utile pour savoir si l’on est dans le champ d’application de la directive « services », expliquent les sénateurs : en délivrant à une structure un acte de mandatement, on exclut d’office du champ d’application de la directive le service concerné » dès lors qu’il relève d’un des secteurs sociaux, strictement énumérés par la directive comme pouvant être exclus de son champ d’application (logement social, aide à l’enfance, aux familles et aux personnes dans le besoin). Les trois élus proposent donc, « pour rendre clairement compatibles les deux approches » du mandatement, d’« exclure les services sociaux français, selon la liste définie par la directive, en tant que services sociaux d’intérêt général bénéficiant d’un mandatement en droit national ». La loi spécifique qu’ils préconisent sur les SSIG permettrait, selon eux, de préciser la condition de mandatement.

Mais l’exclusion de la directive « services » ne résout pas tous les problèmes : « en pratique, soulignent les sénateurs, une activité peut être exclue de la directive « services » tout en étant soumise aux règles visant à limiter les subventions et les aides d’Etat » établies par le « paquet Monti-Kroes » (2). Celui-ci prévoit que les subventions versées à une association pour un montant supérieur à 200 000 € sur trois exercices fiscaux sont des aides d’Etat entrant dans le champ de la concurrence et donc soumises à des exigences particulières, sauf si elles visent à compenser les charges résultant d’une obligation de service public. Pour cela, il faut que le service soit mandaté, que la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés et que l’aide soit notifiée à la Commission européenne. Cette complexité des règles régissant les subventions accordées aux associations en charge d’un service social par les collectivités territoriales est source d’incertitudes pour ces dernières. Et la circulaire « Fillon » du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations (3) n’a pas clarifié la situation puisqu’elle stipule que les SSIG doivent être mandatés par les collectivités territoriales pour que les aides que ces dernières attribuent ne soient pas considérées comme des aides publiques illégales. Or, on l’a vu, la notion de « mandat » telle qu’elle figure dans les textes européens est très éloignée du droit français. En pratique, constatent les trois sénateurs, « le recours au marché public s’est progressivement imposé comme la règle pour ces collectivités qui y voient le moyen de sécuriser juridiquement leurs subventions ». Pourtant, « le marché public est une opération assez lourde et finalement peu adaptée à l’organisation des services sociaux » dans la mesure où c’est la collectivité locale qui doit être à l’origine du projet, ce qui réduit les initiatives associatives.