La loi du 28 juillet 2011 tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap comporte, comme son intitulé l’indique, deux volets distincts. Le premier est relatif à l’amélioration du fonctionnement des MDPH. Pour mémoire, c’est l’inertie du gouvernement face aux préconisations du rapport de juillet 2009 des sénateurs Paul Blanc (UMP) et Annie Jarraud-Vergnolles (PS) pour améliorer le fonctionnement de ces institutions qui a conduit le premier à élaborer ce texte (1). Le second volet de la loi comporte des mesures sur l’emploi et l’accessibilité. Ce dernier point a suscité l’ire du secteur du handicap, qui considère qu’il constitue un recul des droits des personnes handicapées par rapport au principe d’accessibilité généralisée posé par la loi « handicap » du 11 février 2005 (2). En effet, l’article 19 du texte adopté par le Parlement le 28 juin dernier introduisait la possibilité de déroger par des mesures de substitution aux exigences d’accessibilité dans les bâtiments neufs lorsqu’il existe une impossibilité technique. Plus précisément, un décret devait fixer les conditions dans lesquelles des mesures de substitution pourraient être prises. Saisi in extremis par les parlementaires de l’opposition le 13 juillet, le Conseil constitutionnel a, dans une décision du 28 juillet, censuré cette mesure. Il a considéré que le législateur n’avait pas adopté une disposition suffisamment précise et une formulation sans équivoque en ne définissant pas précisément l’objet des règles qui doivent être prises par le pouvoir réglementaire pour assurer l’accessibilité des bâtiments et parties de bâtiments nouveaux. Néanmoins, comme l’a souligné le ministère des Solidarités et de la Cohésion sociale dans un communiqué, il ne s’agit que d’une censure sur la forme et non sur la pertinence de la mesure. « Si le Conseil constitutionnel a considéré que l’article19 devait être précisé, il a validé le principe des mesures de substitution », se sont ainsi réjouies Roselyne Bachelot et Marie-Anne Montchamp. Le feuilleton de l’accessibilité n’est donc pas terminé et devrait même se poursuivre dès l’automne avec une proposition de loi reprenant certaines propositions du rapport « Doligé » de juin dernier sur la simplification des normes applicables aux collectivités locales. Ce texte, déposé au Sénat le 4 août, prévoit notamment des possibilités de dérogations à l’accessibilité des établissements recevant du public en cas de contraintes financières ou liées à la préservation du patrimoine architectural (3).
La loi entend tout d’abord améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées. Une des mesures phares vise à remédier aux difficultés financières et de gestion des personnels. D’autres dispositions concernent l’accueil du public et le partage de la charge de travail entre ces institutions et en leur sein.
Des assouplissements sont par ailleurs apportés au secret professionnel pour mieux analyser la situation des personnes handicapées (voir encadré, page 48).
Sans fondamentalement remettre en cause l’organisation et le fonctionnement des MDPH, la loi apporte des améliorations à leur statut en renforçant la place de l’Etat et mettant en place un nouvel outil : la convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens.
Le statut des MDPH n’est pas remis en cause : il s’agit toujours d’un groupement d’intérêt public (GIP), dont le département assure la tutelle administrative et financière. La loi précise que ce GIP est constitué pour une durée indéterminée. Elle renforce par ailleurs la présence de l’Etat au sein de la commission exécutive qui administre la MDPH en y faisant entrer le directeur général de l’agence régionale de santé (code de l’action sociale et des familles [CASF], art. L. 146-4 modifié).
Sans changement, la loi prévoit que la convention constitutive du GIP précise notamment les modalités d’adhésion et de retrait des membres et la nature des concours qu’ils apportent. Nouveauté : une convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens va être annexée à la convention constitutive du groupement. La convention sera signée entre la MDPH et les membres du GIP. Elle déterminera pour 3 ans les missions et les objectifs assignés à la maison départementale, ainsi que les moyens qui lui sont alloués pour les remplir. Elle fixera en particulier le montant de la subvention de fonctionnement versée par l’Etat et précisera, pour la part correspondant aux personnels mis à disposition, le nombre d’équivalents temps plein qu’elle couvre. Le contenu de la convention sera fixé par arrêté.
A noter : un avenant financier précisera chaque année, en cohérence avec les missions et les objectifs fixés par la convention pluriannuelle, les modalités et le montant de la participation des membres du groupement ainsi que le montant du concours versé par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) au conseil général et destiné à contribuer au fonctionnement de la maison départementale (CASF, art. L. 146-4-2 nouveau).
L’application de cette mesure est différée dans le temps. Les conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens devront être signées et entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier de la deuxième année suivant la promulgation de la loi, soit le 1er janvier 2013.
La loi apporte des modifications au statut des personnels des MDPH, plus particulièrement à deux catégories d’agents dont l’instabilité affecte le fonctionnement des institutions, à savoir les fonctionnaires de l’Etat mis à disposition et les agents contractuels de droit public. Elle place en outre l’ensemble des personnels sous l’autorité du directeur de la MDPH, précise qu’ils sont soumis aux règles d’organisation et de fonctionnement de la MDPH et prévoit que leur formation est assurée par le même organisme.
Le personnel de la maison départementale des personnes handicapées comprend des personnels mis à disposition par les parties à la convention constitutive du GIP. Il est désormais précisé que, pour les fonctionnaires de l’Etat, la mise à disposition doit être prononcée pour une durée maximale de 5 ans, au lieu de 3 ans (4), renouvelable par périodes ne pouvant excéder cette durée, et qu’elle donne lieu à remboursement selon des conditions fixées par décret. La durée du préavis prévue dans la convention de mise à disposition ne peut être inférieure à 6 mois, au lieu de 3 mois. Les modalités selon lesquelles l’agent peut demander à mettre fin à sa mise à disposition et selon lesquelles l’Etat est tenu de faire droit à sa demande seront prévues par un décret (CASF, art. L. 146-4-1 nouveau).
La loi maintient la présence d’autres personnels au sein des maisons départementales des personnes handicapées. Ainsi, ces dernières comprennent, le cas échéant (CASF, art. L. 146-4-1 nouveau) :
sans changement, des fonctionnaires de l’Etat, territoriaux ou hospitaliers en détachement ;
des agents contractuels de droit public recrutés par la MDPH et soumis aux dispositions applicables aux agents non titulaires de la fonction publique territoriale. Etant désormais précisé que ces personnels sont recrutés à durée déterminée ou indéterminée pour mettre fin à l’instabilité de ces personnels jusqu’à présent « recrutés le plus souvent dans le cadre d’un contrat à durée déterminée de 3 mois maximum, renouvelable dans des conditions strictement définies », explique le sénateur Paul Blanc (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, page 10) ;
ainsi que, également sans changement, des agents contractuels de droit privé recrutés par la maison départementale.
Afin d’améliorer l’accès à la formation et de créer une culture commune, la loi donne compétence au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) pour définir et assurer, en partenariat avec la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la formation professionnelle des personnels des maisons départementales des personnes handicapées, quel que soit leur statut. En contrepartie les MDPH doivent verser une contribution obligatoire au CNFPT pour l’ensemble des personnels qu’elles emploient (CASF, art. L. 146-4-3 nouveau et loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 12 modifié).
Il s’agit également de légaliser les pratiques de certaines délégations régionales du CNFPT qui ont accepté d’accueillir d’autres agents que les fonctionnaires territoriaux moyennant une contribution complémentaire de la maison départementale pour financer les prestations correspondantes, explique Paul Blanc (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, page 11).
Afin d’améliorer l’accueil des personnes handicapées par les MDPH, le projet de loi initial prévoyait une durée minimale d’ouverture de 35 heures hebdomadaires durant laquelle les services mis en place par les maisons départementales ainsi que leur permanance téléphonique devaient être accessibles aux personnes handicapées et à leurs familles. Cette durée minimale d’ouverture n’a pas été conservée dans le texte final en raison de son « caractère trop contraignant, [car] ce sont bien souvent les mêmes agents qui assurent les deux missions d’accueil physique et téléphonique au sein des MDPH » (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, page 14). La loi renforce néanmoins les obligations des MDPH en matière d’accueil du public en prévoyant qu’elles doivent organiser leur activité et fixer leurs horaires d’ouverture au public de telle sorte que les personnes handicapées et leurs familles puissent accéder aux services qu’elles proposent ou à la permanence téléphonique qu’elles ont mise en place dans les conditions fixées par la convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens (CASF, art. L. 146-7 modifié).
La loi répartit la charge de travail à la fois entre les différentes maisons départementales des personnes handicapées et au sein même de ces institutions.
Afin de mieux répartir les demandes des personnes handicapées, la loi clarifie les compétences territoriales des maisons départementales. « En l’absence d’encadrement législatif et conformément à certaines dispositions réglementaires, c’est le lieu de résidence qui est généralement retenu pour déterminer la compétence territoriale d’une MDPH », rappelle le sénateur Paul Blanc. « Il en résulte un risque de surcharge et des conséquences financières importantes pour les MDPH des départements accueillant dans leurs établissements sanitaires ou sociaux un grand nombre de personnes issues d’autres départements » (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, page 16).
Dans un premier temps, le Parlement avait envisagé de retenir la notion de domicile de secours comme critère premier d’attribution des compétences des maisons départementales. Pour mémoire, le domicile de secours s’acquiert par une résidence habituelle de 3 mois dans un département postérieurement à la majorité ou à l’émancipation, sauf pour les personnes admises dans des établissements sanitaires ou sociaux, « afin d’éviter les effets d’aubaine ou d’éviction ». Mais ce dispositif aurait présenté plusieurs limites du fait, notamment, que si elle ne disposait pas de domicile de secours, la personne handicapée pouvait s’adresser à la MDPH de son choix (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, pages 16 et 17).
Aussi le Parlement a-t-il finalement choisi de maintenir la règle du lieu de résidence, tout en l’aménageant.
Désormais, pour l’ensemble des demandes présentées à la MDPH (allocation aux adultes handicapés, carte d’invalidité…), à l’exception des demandes de prestation de compensation du handicap (PCH), l’évaluation des demandes et l’attribution des droits et prestations relèvent de la compétence de la MDPH du département où réside le demandeur, dès lors que cette résidence est acquisitive d’un domicile de secours. Lorsque cette résidence n’est pas acquisitive d’un domicile de secours, la MDPH compétente est celle du département du domicile de secours du demandeur. Toutefois, lorsqu’une personne réside dans un département distinct de celui de son domicile de secours et que l’équipe pluridisciplinaire compétente n’est pas en mesure de procéder elle-même à l’évaluation de sa situation, le président du groupement d’intérêt public peut déléguer cette évaluation à la MDPH du département d’accueil selon des modalités définies par convention. Par ailleurs, pour les Français établis hors de France, il est désormais précisé que la maison départementale compétente pour instruire leurs demandes est celle par l’intermédiaire de laquelle un droit ou une prestation leur a été antérieurement attribué, au lieu de la MDPH du département de leur choix. En cas de première demande, ces personnes peuvent s’adresser à celle du département de leur choix (CASF, art. L. 146-3 modifié).
S’agissant des demandes de PCH, la loi précise que la prestation est servie par le département où le demandeur a son domicile de secours ou, à défaut, où il réside (CASF, art. L. 245-2 modifié). Lorsque le bénéficiaire acquiert un nouveau domicile de secours, le service de la prestation de compensation du handicap s’effectue selon les éléments de prise en charge qui la composent à cette date. Le président du conseil général peut saisir la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées en vue du réexamen du droit à la prestation de compensation dans des conditions qui seront fixées par décret (CASF, art. L. 245-2-1 nouveau).
La commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) siège en formation plénière et peut être organisée en sections locales ou spécialisées. Ainsi, jusqu’à présent, ces sections pouvaient étudier les dossiers mais ne pouvaient pas statuer, la décision devant être rendue par la CDAPH en formation plénière. La loi complète cette disposition en prévoyant que des décisions peuvent aussi désormais être votées par la section locale ou la section spécialisée (CASF, art. L. 241-5 modifié). Tenant compte du nouveau pouvoir décisionnaire de ces sections, la loi prévoit que la procédure de consultation de la personne handicapée ou, le cas échéant, de ses parents ou de son représentant légal, s’applique non seulement devant la commission, mais aussi devant ses sections locales ou spécialisées. Ainsi, ils peuvent être assistés par une personne de leur choix ou se faire représenter devant les sections (CASF, art. L. 241-7 modifié).
La loi clarifie les possibilités qu’ont les MDPH de statuer en formation restreinte sur des demandes pour lesquelles elles ont adopté une procédure simplifiée de prise de décision. Ainsi, jusqu’à présent, la législation prévoyait que la CDAPH pouvait adopter, dans des conditions fixées par décret, une procédure simplifiée de prise de décision et désigner en son sein les membres habilités à la mettre en œuvre, sauf opposition de la personne handicapée concernée ou de son représentant légal.
Désormais, et toujours sauf opposition de la personne handicapée concernée ou de son représentant légal, la loi indique expressément la possibilité pour la CDAPH de siéger en formation restreinte, dans des conditions qui seront précisées par décret. Lorsqu’elles sont constituées, ces formations restreintes comportent obligatoirement parmi leurs membres un tiers de représentants des personnes handicapées et de leurs familles désignés par les associations représentatives (CASF, art. L. 241-5 modifié).
La loi supprime l’obligation pour les MDPH de constituer une équipe de veille pour les soins infirmiers chargée d’évaluer les besoins de prise en charge de soins infirmiers, de mettre en place des dispositifs permettant d’y répondre et de gérer un service d’intervention d’urgence auprès des personnes handicapées (CASF, art. L. 146-11 abrogé). Cette mission ne relève pas des MDPH, dont la vocation est d’évaluer les besoins et de coordonner l’offre sanitaire et médico-sociale, mais des agences régionales de santé, explique le sénateur Paul Blanc (Rap. Sén. n° 530, Blanc, juin 2010, page 39).
Plusieurs mesures de la loi visent à améliorer l’accès à l’emploi des personnes handicapées, par exemple en facilitant leur insertion dans la fonction publique ou en révisant les critères d’attribution de l’aide au poste dans les entreprises adaptées.
Les politiques en faveur de l’emploi des personnes handicapées font intervenir de nombreux acteurs : l’Etat, les régions, Pôle emploi, les organismes de placement spécialisés (Cap emploi), les MDPH, le Fonds pour l’insertion professionnelle des personnes handicapées (Agefiph) et le Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP). « Dans ce contexte, des inquiétudes concernant le rôle dévolu à l’Etat ont émergé », a expliqué Paul Blanc (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, page 23).
La loi entend donc, d’une part, réaffirmer le rôle de l’Etat comme pilote de la politique de l’emploi des personnes handicapées. C’est l’Etat qui fixe les objectifs et les priorités de cette politique, en lien avec le service public de l’emploi, l’Agefiph et le FIPHFP, stipule-t-elle (code du travail [C. trav.], art. L. 5214-1 A nouveau).
D’autre part, la loi tend à améliorer les relations des acteurs entre eux et la coordination de leurs actions qui, jusqu’à présent, « ne font pas véritablement l’objet de dispositions globales et actualisées », en instaurant une convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens (Rap. Sén. n° 530, Blanc, juin 2010, page 44). Cette convention est conclue entre l’Etat, Pôle emploi, l’Agefiph, le FIPHFP et la CNSA et prévoit (C. trav., art. L. 5214-1 B nouveau) :
les modalités de mise en œuvre par les différentes parties des objectifs et priorités fixés en faveur de l’emploi des personnes handicapées ;
les services rendus aux demandeurs d’emploi bénéficiaires de l’obligation d’emploi et aux employeurs privés et publics qui souhaitent recruter des personnes handicapées ;
les modalités de mise en œuvre de l’activité de placement et les conditions du recours aux organismes de placement spécialisés, en tenant compte de la spécificité des publics pris en charge ;
les actions, prestations, aides ou moyens mis à la disposition du service public de l’emploi et des organismes de placement spécialisés par l’Agefiph et le FIPHFP ;
les modalités du partenariat que les MDPH mettent en place avec le service public de l’emploi, l’Agefiph et le FIPHFP et les moyens qui leur sont alloués dans ce cadre pour leur permettre de s’acquitter de leur mission d’évaluation et d’orientation professionnelles ;
les conditions dans lesquelles un comité de suivi, composé des représentants des parties à la convention, assure l’évaluation des actions dont elle prévoit la mise en œuvre.
Pour son application, la convention fait l’objet de déclinaisons régionales ou locales associant les MDPH et l’ensemble des acteurs concourant à l’insertion des personnes les plus éloignées de l’emploi. Les organismes de placement spécialisés sont consultés pour avis. Ces conventions régionales et locales s’appuient sur les plans régionaux d’insertion professionnelle des travailleurs handicapés (C. trav., art. L. 5214-1 B nouveau).
La loi donne une base légale au plan régional pour l’insertion des travailleurs handicapés (PRITH), qui existe depuis 2009. Auparavant départementaux, les plans d’insertion des travailleurs handicapés sont en effet devenus régionaux à cette date en application d’une circulaire qui a fixé leurs objectifs et leurs modalités de mise en œuvre. La loi prévoit désormais que le PRITH est élaboré tous les 5 ans par le service public de l’emploi sous l’autorité du représentant de l’Etat dans la région. Il doit être coordonné avec les politiques d’accès à la formation et à la qualification professionnelles des personnes handicapées (C. trav., art. L. 5211-5 nouveau).
Le PRITH comprend (C. trav., art. L . 5211-5 nouveau) :
un diagnostic régional qui englobe les diagnostics locaux établis avec la collaboration des référents pour l’insertion professionnelle des MDPH ;
un plan d’action régional pour l’insertion des travailleurs handicapés comportant des axes d’intervention et des objectifs précis ;
des indicateurs régionaux de suivi et d’évaluation des actions menées au niveau régional.
La loi redonne une existence légale aux Cap emploi. Rappelons que la loi « handicap » du 11 février 2005 avait clarifié la place des organismes de placement spécialisés dans la politique d’insertion professionnelle des personnes handicapées, regroupés sous le label « Cap emploi ». Elle avait ainsi modifié l’article L. 323-11 du code du travail alors applicable pour dire que ces organismes de placement spécialisés sont chargés de la préparation, de l’accompagnement et du suivi durable dans l’emploi des personnes handicapées et participent au dispositif d’insertion professionnelle et d’accompagnement particulier pendant la période d’adaptation au poste de travail des travailleurs handicapés mis en œuvre par l’Etat, le service public de l’emploi, l’Agefiph et le FIPHFP. Mais cet article a ensuite été abrogé par l’ordonnance du 12 mars 2007 qui a organisé le nouveau code du travail, et ses dispositions ont été réintroduites dans la partie réglementaire de ce code aux articles R. 5213-1, R. 5213-2, R. 5213-7 et R. 5213-8.
La loi du 28 juillet 2011 insère donc une nouvelle section dans la partie législative du code du travail intitulée « organismes de placement spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées » et composée d’un article unique. Cet article, qui s’inspire de l’ancien article L. 323-11, prévoit que des organismes de placement spécialisés, chargés de la préparation, de l’accompagnement et du suivi durable dans l’emploi des personnes handicapées, participent au dispositif d’insertion professionnelle et d’accompagnement spécifique prévu pour les travailleurs handicapés mis en œuvre par l’Etat, le service public de l’emploi, l’Agefiph et le FIPHFP. Ils sont conventionnés à cet effet et peuvent, à cette condition, mobiliser les aides, actions et prestations proposées par l’association et le fonds. Ils assurent, en complémentarité avec Pôle emploi, une prise en charge adaptée des demandeurs d’emploi bénéficiaires de l’obligation d’emploi dans des conditions définies par une convention (C. trav., art. L. 5214-3-1 nouveau).
De la même façon, la participation des Cap emploi au service public de l’emploi est acté dans la partie législative du code du travail. Ils y participent avec avis consultatif (C. trav., art. L. 5311-4 modifié).
Les délais d’obtention de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé freinent trop souvent l’embauche d’étudiants handicapés en stage, alors même que des entreprises seraient prêtes à les accueillir, constate le rapporteur de la loi au Sénat, Paul Blanc (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, page 30). La loi prévoit donc une reconnaissance automatique et temporaire de cette qualité pour les stagiaires. Ainsi, l’ouverture de droits à la prestation de compensation du handicap, à l’allocation compensatrice pour tierce personne ou à l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé à l’égard des jeunes de plus de 16 ans qui disposent d’une convention de stage vaut reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé. Cette reconnaissance est valable pour la durée du stage (C. trav., art. L. 5212-7 modifié). Cette mesure doit permettre, d’une part, aux jeunes handicapés en formation d’accéder plus facilement à un stage et, d’autre part, à leurs employeurs de bénéficier d’aides pour adapter, si nécessaire, un poste de travail à leur intention.
La loi étend la législation sur la santé et la sécurité au travail, jusqu’à présent applicable aux ateliers des établissements publics dispensant un enseignement technique ou professionnel, aux ateliers des établissements et services sociaux et médico-sociaux qui accueillent des jeunes handicapés. Plus précisément, cette extension vise les établissements et les services d’enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou aux jeunes adultes handicapés ou aux jeunes présentant des difficultés d’adaptation, comme par exemple les instituts médico-éducatifs ou les instituts thérapeutiques, éducatifs et pédagogiques (C. trav., art. L. 4111-3 modifié).
Cette extension de la législation sur la santé et la sécurité au travail est également applicable aux établissements ou services d’aide par le travail (ESAT) (C. trav., art. L. 4111-3 modifié).
A noter : la législation sur la santé et la sécurité au travail est également étendue aux ateliers des établissements et services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ou des établissements et services conventionnés ou habilités par la PJJ qui dispensent des formations professionnelles (C. trav., art. L. 4111-3 modifié).
Parallèlement, le code de l’action sociale et des familles est modifié pour préciser que les actions de préformation, de formation et de préparation à la vie professionnelle menées dans l’ensemble de ces structures sociales et médico-sociales participent de la formation professionnelle (CASF, art. L. 312-1 modifié).
La loi apporte des précisions sur les caractéristiques et les missions des entreprises adaptées et des centres de distribution de travail à domicile. Elle modifie en outre les conditions d’attribution des aides de l’Etat à ces structures.
La loi précise les caractéristiques et les objectifs des entreprises adaptées et des centres de distribution de travail à domicile qui, pour mémoire, peuvent être créés par les collectivités ou organismes publics ou privés, notamment par des sociétés commerciales.
La loi indique désormais expressément que leurs effectifs de production comportent au moins 80 % de travailleurs handicapés. Jusqu’à présent, c’est un décret du 13 février 2006 qui prévoyait que, selon les nécessités de leur production, les entreprises adaptées et les centres de distribution de travail à domicile pouvaient embaucher des salariés valides dans la limite de 20 ?% de leurs effectifs (C. trav., art. L. 5213-13 modifié).
La loi fixe également les conditions que doivent remplir ces travailleurs handicapés. Il s’agit de deux conditions cumulatives, la seconde disposant de deux options. Le travailleur handicapé doit ainsi (C. trav., art. L. 5213-19 modifié) :
avoir été orienté vers le marché du travail par la CDAPH ;
et, soit être recruté sur proposition du service public de l’emploi ou d’un organisme de placement spécialisé, soit répondre à des critères qui seront fixés par un arrêté.
Il est encore précisé que les entreprises adaptées et les centres de distribution de travail à domicile permettent aux travailleurs handicapés d’exercer une activité professionnelle dans des conditions adaptées à leurs possibilités. Grâce à l’accompagnement spécifique qu’ils leur proposent, ils favorisent la réalisation de leur projet professionnel en vue de la valorisation de leurs compétences, de leur promotion et de leur mobilité au sein de la structure elle-même ou vers d’autres entreprises (C. trav., art. L. 5213-19 modifié).
Enfin, la loi stipule que le contrat d’objectif, valant agrément, que les entreprises adaptées et les centres de distribution de travail à domicile doivent conclure avec l’autorité administrative est triennal. Cette durée était jusqu’à présent prévue par décret (C. trav., art. L. 5213-19 modifié).
La loi modifie les critères pris en compte pour justifier le versement des aides au poste et de la subvention spécifique aux entreprises adaptées et aux centres de distribution de travail à domicile.
Pour mémoire, pour aider ces entreprises dans leur mission d’accompagnement des personnes handicapées, l’Etat leur accorde deux types d’aides : une aide au poste forfaitaire égale à 80 % du SMIC brut par salarié et une subvention spécifique pour tenir compte des surcoûts générés par l’emploi très majoritaire de personnes handicapées à efficience réduite.
La référence à la notion d’efficience réduite est supprimée. « Si l’on peut comprendre la logique qui conduit à verser une subvention spécifique aux entreprises adaptées au motif qu’elles emploient majoritairement des personnes handicapées, il est en revanche plus difficile d’admettre que l’on puisse procéder à une évaluation individuelle de l’efficience de salariés, pourtant déjà reconnus comme “travailleurs handicapés” pour décider s’ils peuvent ou non bénéficier d’une aide au poste », a estimé le sénateur Paul Blanc (Rap. Sén. n° 530, Blanc, juin 2010, page 49). C’est un décret du 13 février 2006 qui a conditionné le versement de l’aide au poste à une efficience réduite de la personne handicapée. « Outre son caractère redondant, l’application de cette notion en matière d’aide au poste étant dénuée de véritable fondement légal, elle pourrait mettre en doute la légalité du décret », analyse le rapporteur de la loi (Rap. Sén. n° 530, Blanc, juin 2010, page 49). S’appuyant sur un rapport sur la mise en œuvre de la politique en faveur des personnes handicapées que le gouvernement a remis au Parlement en 2009, il indique encore que « la notion d’efficience réduite, qui n’est pas précisée par la loi, est source d’incertitudes et de difficultés pour la mise en œuvre de la procédure de recrutement » (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, page 29).
Désormais, les entreprises adaptées et les centres de distribution de travail à domicile perçoivent pour chaque travailleur handicapé employé une aide au poste forfaitaire versée par l’Etat, dans la limite d’un effectif de référence fixé annuellement par la loi de finances, sous réserve que le travailleur handicapé remplisse deux conditions cumulatives : il a été orienté vers le marché du travail par la CDAPH et, soit il a été recruté sur proposition du service public de l’emploi ou d’un organisme de placement spécialisé, soit il répond à des critères qui seront fixés par un arrêté. En outre, la loi prévoit que l’attribution de la subvention spécifique de l’Etat se justifie désormais uniquement au regard des surcoûts résultant de l’emploi majoritaire de travailleurs handicapés. Il est précisé que cette subvention spécifique est destinée notamment au suivi social, à l’accompagnement et à la formation spécifiques de la personne handicapée, pour favoriser son adaptation à son poste de travail. Les modalités d’attribution de l’aide au poste et de la subvention spécifique seront précisées par décret (C. trav., art. L. 5213-19 modifié).
Une surcontribution est prévue pour les entreprises à « quota zéro », c’est-à-dire celles soumises à l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés mais qui n’en emploient aucun, n’acquittent pas partiellement leur obligation d’emploi par des contrats de fournitures, de sous-traitance ou de services conclus avec des entreprises adaptées, des centres de distribution de travail à domicile ou des établissements ou services d’aide par le travail, ou n’appliquent pas d’accord de branche, de groupe, d’entreprise ou d’établissement agréé prévoyant la mise en œuvre d’un programme annuel ou pluriannuel en faveur des travailleurs handicapés pendant une période supérieure à 3 ans.
Pour ces entreprises, la contribution annuelle à l’Agefiph – également appelée surcontribution – est fixée à 1 500 fois le SMIC, quel que soit le nombre de salariés de l’entreprise. Elles peuvent s’exonérer de cette surcontribution en effectuant des achats auprès d’une entreprise adaptée ou d’un ESAT. Mais, en pratique, aucun seuil minimal d’achat n’ayant été prévu, « les entreprises qui souhaitent y échapper n’ont donc à réaliser que le minimum d’achat nécessaire » (Rap. Sén., n° 643, Blanc, juin 2011, page 31). Afin d’éviter un effet d’aubaine, la loi prévoit donc que les contrats passés avec des entreprises adaptées, des centres de distribution de travail à domicile ou des établissements ou services d’aide par le travail doivent être d’un montant supérieur à un montant qui sera fixé par décret (C. trav., art. L. 5212-10 modifié).
La loi modifie les modalités d’intervention du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, « très encadrées et excessivement restrictives », et élargit la liste des bénéficiaires de ses crédits. Objectif poursuivi, selon Paul Blanc : mettre fin à des « incohérences » (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, page 25).
La loi modifie la liste des bénéficiaires du FIPHFP. Jusqu’à présent, pouvaient bénéficier du concours du fonds ?:
les employeurs publics mentionnés à l’article 2 du statut général des fonctionnaires, à savoir : les administrations de l’Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics (à l’exception des établissements publics à caractère industriel et commercial) ;
ainsi que l’exploitant public La Poste.
Ces dispositions excluaient des subventions du FIPHFP, par exemple, l’Association nationale de formation hospitalière du fait de son statut associatif alors que le fonds pouvait financer les formations dispensées par le Centre national de la fonction publique territoriale qui a la qualité d’employeur public.
Désormais, la loi prévoit que les concours du FIPHFP peuvent bénéficier (C. trav., art. L. 323-8-6-1 modifié) :
aux employeurs publics mentionnés à l’article L. 323-2 du code du travail, c’est-à-dire l’Etat, ainsi que, lorsqu’ils sont soumis à l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés (parce qu’ils occupent au moins 20 agents à temps plein ou leur équivalent), les établissements publics de l’Etat autres qu’industriels et commerciaux, les collectivités territoriales et leurs établissements publics autre qu’industriels et commerciaux ;
aux organismes ou aux associations ayant conclu une convention avec le fonds qui contribuent par leur action à l’insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique ;
à La Poste jusqu’au 31 décembre 2011 ;
aux agents reconnus travailleurs handicapés par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées et rémunérés par les employeurs publics mentionnés ci-dessus. Les fonctionnaires handicapés souhaitant obtenir des aides peuvent donc saisir directement le FIPHFP.
La loi précise les actions qui peuvent être financées par les crédits du FIPHFP.
Ainsi, jusqu’à présent, ces crédits devaient exclusivement servir à financer des actions réalisées à l’initiative des employeurs. Désormais, la loi prévoit que ces crédits servent à financer, soit des actions réalisées à l’initiative des employeurs, soit des actions réalisées à l’initiative du fonds. Elle précise en outre que les actions concernées sont celles qui favorisent l’insertion professionnelle des personnes handicapées au sein de la fonction publique de l’Etat, territoriale ou hospitalière, ainsi que la formation et l’information des agents qui participent à la réalisation de cet objectif (C. trav., art. L. 323-8-6-1 modifié).
Sans changement, ces crédits sont répartis en 3 sections : « fonction publique de l’Etat », « fonction publique territoriale » et « fonction publique hospitalière ». Les crédits d’une section doivent servir exclusivement aux personnes relevant de la fonction publique concernée. Des actions communes à plusieurs fonctions publiques peuvent, comme auparavant, être financées par les crédits relevant de plusieurs sections.
La loi comporte plusieurs dispositions relatives à l’accessibilité. Si le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 28 juillet dernier, a censuré l’article prévoyant des mesures de substitution à l’accessibilité dans les bâtiments neufs, il a en revanche jugé conforme à la Constitution et maintenu dans la loi celui portant sur l’accessibilité des logements temporaires ou saisonniers. Le texte comporte par ailleurs des mesures visant à améliorer l’accès des personnes handicapées aux œuvres imprimées et audiovisuelles.
La loi instaure un régime spécial pour les logements destinés à l’occupation temporaire ou saisonnière dont la gestion et l’entretien sont organisés et assurés de façon permanente. Il s’agit, par exemple, des résidences de tourisme ou des résidences étudiantes. Pour cette catégorie de logements, un décret fixera les exigences relatives à l’accessibilité et aux prestations qui doivent être fournies aux personnes handicapées. La loi prévoit également que l’accord du représentant de l’Etat est requis, après avis de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité (code de la construction et de l’habitation, art. L. 111-7-1 modifié).
La loi assouplit les conditions d’accès aux fichiers sources des œuvres imprimées par des organismes transcripteurs dans le cadre de l’exception aux droits d’auteurs en faveur des personnes handicapées prévue par la loi du 1er août 2006 relative aux droits d’auteurs et aux droits voisins dans la société de l’information. Pour mémoire, ces organismes transcripteurs sont autorisés à reproduire sans contrepartie financière des œuvres sur des supports adaptés aux publics handicapés. Il s’agit des personnes morales et des établissements ouverts au public (bibliothèques, archives, centres de documentation, espaces culturels multimédia…) sélectionnés par une commission « exception handicap » du ministère de la Culture. La loi prévoit que le délai dans lequel les transcripteurs peuvent demander que les fichiers numériques ayant servi à l’édition des œuvres soient déposés auprès du Centre national du livre est rallongé de 2 à 10 ans suivant la date de dépôt légal de l’œuvre imprimée (code de la propriété intellectuelle, art. L. 122-5 modifié).
La loi renforce l’accessibilité des programme audiovisuels pour les personnes aveugles et malvoyantes. « De façon générale, explique le sénateur Paul Blanc, les chaînes de télévision s’acquittent correctement de leurs obligations et se sont organisées pour offrir des programmes sous-titrés et audio-décrits, adaptés aux personnes atteintes d’un handicap sensoriel » (Rap. Sén. n° 530, Blanc, juin 2010, page 56). En application de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, les distributeurs de services qui proposent des connections par câble, satellite ou ADSL ont, de leur côté, l’obligation de mettre gratuitement à disposition des personnes sourdes ou malentendantes les prestations adaptées leur permettant de suivre des programmes audiovisuels sous-titrés, mais ils n’ont pas d’obligation équivalente à l’égard des personnes aveugles et malvoyantes. « Il peut [donc] arriver que l’audiodescription d’un programme audiovisuel ne soit pas accessible lorsque sa diffusion passe par l’intermédiaire d’un distributeur de services, celui-ci n’ayant pas réalisé les adaptations nécessaires », explique le rapporteur (Rap. Sén. n° 530, Blanc, juin 2010, page 57). C’est pourquoi la loi prévoit que tout distributeur de services met gratuitement à disposition du public les services destinés aux personnes sourdes ou malentendantes et aux personnes aveugles ou malvoyantes associés aux programmes de télévision qu’il offre (loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, art. 34-2 modifié).
La loi du 28 juillet 2011 encadre les échanges d’éléments et d’informations soumis au secret professionnel entre les membres de l’équipe pluridisciplinaire des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) et des professionnels extérieurs. Sur le modèle du dispositif dérogatoire de partage d’informations dans le secteur de l’aide sociale à l’enfance, le dispositif prévu par la loi « permet de trouver un équilibre entre le respect du secret professionnel au sein des MDPH et le partage des éléments et des informations nécessaires à la prise de décision » (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, pages 16 et 17).
Rappelons que, en application de l’article 226-13 du code pénal, la révélation d’une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d’une fonction ou d’une mission temporaire, est punie de 1 an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende.
La loi prévoit donc que, sans encourir cette sanction, les membres de l’équipe pluridisciplinaire peuvent, dans la limite de leurs attributions, échanger entre eux tous les éléments ou informations à caractère secret dès lors que leur transmission est strictement limitée à ceux qui sont nécessaires pour l’évaluation de la situation individuelle de la personne handicapée et à l’élaboration du plan personnalisé de compensation du handicap. Elle les autorise aussi à communiquer aux membres de la CDAPH tous éléments ou informations à caractère secret dès lors que cette transmission est strictement limitée à ceux qui sont nécessaires à la prise de décision. Les membres de l’équipe pluridisciplinaire peuvent également échanger les informations nécessaires qui sont relatives à la situation d’une personne handicapée avec un ou plusieurs professionnels qui assurent son accompagnement sanitaire et médico-social, dès lors que la personne handicapée ou son représentant légal, dûment averti, a donné son accord (CASF, art. L. 241-10 modifié).
La loi apporte des précisions sur les procédures de traitement des contestations des décisions de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH).
LA RÉPARTITION DU CONTENTIEUX
La loi répare tout d’abord un oubli en précisant dans le code de la sécurité sociale que relèvent du contentieux technique de la sécurité sociale – c’est-à-dire, en première instance, des tribunaux du contentieux de l’incapacité (TCI) et, en appel, de la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail (Cnitaat) – les contestations des décisions de la CDAPH portant sur (code de la sécurité sociale [CSS], art. L. 143-1, L. 143-2 et L. 143-3 modifiés) :
l’orientation de l’enfant et de l’adolescent handicapé et les mesures propres à assurer son insertion scolaire ou professionnelle et sociale ;
la désignation des établissements ou des services correspondant aux besoins de l’enfant ou de l’adolescent ou concourant à la rééducation, à l’éducation, au reclassement et à l’accueil de l’adulte handicapé ;
l’appréciation du taux d’incapacité de la personne handicapée pour l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés, de l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé et des cartes pour personnes handicapées ;
l’appréciation des besoins de compensation pour l’attribution de la prestation de compensation du handicap et de la capacité de travail de la personne handicapée pour l’attribution du complément de ressources.
Rappelons que cette règle était déjà prévue par l’article L. 241-9 du code de l’action sociale et des familles.
Dans le même temps, la loi élargit la compétence des juridictions du contentieux technique de la sécurité sociale aux contestations portant sur les décisions des CDAPH en matière d’accompagnement des personnes handicapées âgées de plus de 60 ans hébergées dans des structures pour personnes handicapées adultes. Elle modifie par ailleurs à la marge la répartition des compétences entre les tribunaux administratifs et les tribunaux du contentieux de l’incapacité, en prévoyant que les contestations des décisions de la CDAPH en matière de rééducation professionnelle, de travail adapté ou protégé relèvent de la juridiction administrative (CASF, art. L. 241-9 modifié). Sans changement, les contestations des décisions portant sur l’orientation des adultes handicapés, sur les mesures propres à assurer leur insertion professionnnelle et sociale et sur la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé continuent de relever des tribunaux administratifs.
La loi précise par ailleurs que, pour les contestations portant sur ces décisions, le médecin de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) concernée doit transmettre, à l’attention exclusive du médecin expert ou du médecin consultant désigné par la juridiction compétente (TCI ou Cnitaat), l’intégralité du rapport médical ayant contribué à la fixation du taux d’incapacité ou à la décision critiquée. Etant précisé que l’article 226-13 du code pénal qui sanctionne la violation du secret professionnel est alors inapplicable (CSS, art. L. 143-1-1 nouveau). En outre, la Cnitaat peut également solliciter, outre l’avis du médecin, l’expertise d’une ou de plusieurs personnes qualifiées dans le domaine concerné par la décision mise en cause (CSS, art. L. 143-10 modifié).
A noter : la loi entend améliorer la diffusion de la jurisprudence du contentieux technique de la sécurité sociale « aujourd’hui pratiquement inexistante ». « Cette situation, explique le sénateur Paul Blanc, ne permet pas aux MDPH de connaître avec certitude et régularité les règles de droit applicables, ce qui constitue une source de dysfonctionnements pour l’intégration des personnes handicapées » (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, page 21).
Pour y remédier, la loi fait obligation à la Cnitaat de rendre public un rapport sur son activité chaque année (CSS, art. L. 143-11 nouveau).
LE TRAITEMENT AMIABLE DES LITIGES
La loi sanctuarise les procédures de traitement amiable des litiges instituées au sein des MDPH. Ainsi, les notifications des décisions rendues par la commission des droits et de l’autonomie doit rappeler les voies de recours, le droit de demander l’intervention d’une personne qualifiée chargée de proposer des mesures de conciliation ou de bénéficier des procédures de traitement amiable des litiges (CSS, art. L. 143-9-1 nouveau).
(4) Cette durée de 3 ans est prévue par un décret du 26 octobre 2007 relatif à la mise à disposition de fonctionnaires. Alors qu’elle est renouvelable sans limitation, « la convention de mise à disposition signée par la plupart des MDPH prévoit un seul renouvellement » (Rap. Sén. n° 643, Blanc, juin 2011, page 10).