« Valoriser l’identité éducative de la PJJ »

Dans quel état d’esprit prenez-vous la tête de cette administration, où les sujets de préoccupation sont nombreux ?

Mon sentiment est double. Je suis d’abord conscient que la première force de cette institution éducative réside dans ses ressources humaines. Chacun des déplacements que j’ai effectués ces dernières sept semaines m’a confirmé que nous pouvons compter sur la motivation, le talent, l’engagement, le dynamisme et l’imagination de toutes celles et de tous ceux qui composent l’institution. La deuxième chose est que je suis aussi conscient des chamboulements, des évolutions législatives majeures qu’a dû intégrer cette institution. J’en vois principalement deux. D’une part, les lois Perben I et II (1) ont amené le service public de la PJJ à mobiliser ses forces essentiellement sur les mineurs ayant commis des infractions pénales, c’est-à-dire ceux les plus en difficulté, les autres étant pris en charge en priorité par le conseil général, dans un cadre administratif. Par ailleurs, les deux lois du 5 mars 2007 sur la protection de l’enfance et sur la pré­vention de la délinquance ont rendu l’intervention judiciaire subsidiaire : elle n’est décidée que lorsque l’intervention administrative n’a pas produit ses effets.

Ces évolutions, intégrées au « projet stratégique national 2008-2011 » de l’institution, ont créé un grand sentiment de malaise parmi les professionnels…

Je ne souhaite pas voir opposées les protections judiciaires au civil et au pénal, qui s’adressent aux mêmes adolescents, aux mêmes enfants – vous noterez que je continue d’utiliser ce mot –, si ce n’est qu’à un moment, certains commettent des infractions, parfois graves, et qu’il est de notre devoir de contenir leurs actes et de les préparer à ne pas recommencer. Il faut en revanche faire émerger la notion de parcours, de lien entre les équipes éducatives. Je regrette, par ailleurs, le raccourci consistant à opposer les deux modes de prise en charge judiciaire, au motif que l’une ménagerait l’éducatif et pas l’autre. Il y a évidemment une dimension éducative dans la prise en charge pénale, elle n’est même que cela ! C’est le mandat qui est différent. Rappelons d’ailleurs qu’en 1945, notre intervention avait uniquement un fondement pénal. Ce n’est qu’à partir de décembre 1958 qu’a émergé, dans l’assistance éducative, une intervention civile pour le juge des enfants et les professionnels de l’éducation surveillée, qui deviendront plus tard ceux de la PJJ.

Les syndicats dénoncent un appauvrissement de la réponse éducative au pénal, en raison de la fermeture de foyers d’hébergement…

Nous sommes passés d’un schéma à un autre : depuis 1983 jusqu’à il y a deux ans, l’éducation surveillée puis la PJJ ont organisé leurs services autour du département. Existait alors une sorte de paradoxe : que l’on soit dans le Nord, qui compte plus de 2,5 millions d’habitants, dans la Lozère ou dans le Gers, il y avait un directeur départemental. Nous sommes passés il y a deux ans à une logique de territoire qui nous semble beaucoup plus en cohérence avec les bassins socio-démographiques, d’activité économique et les stratégies partenariales. Il est beaucoup plus pertinent d’organiser ainsi nos forces, surtout lorsqu’elles sont, comme dans toutes les administrations publiques, rationalisées par la révision générale des politiques publiques (RGPP) et la réforme de l’administration territoriale de l’Etat (RéATE). Ce qui nous a amenés à regrouper un certain nombre d’unités éducatives d’hébergement et donc à en fermer, pour leur permettre d’arriver à une capacité de 12 places, alors que certaines ne pouvaient accueillir que cinq, six ou huit jeunes. Il devenait incohérent de maintenir des unités de taille modeste au regard de leur coût.

Mais s’il est vrai que le nombre d’unités a diminué, nous n’avons pas économisé sur les moyens éducatifs : nous avons conservé sensiblement le même nombre de places d’hébergement (voir encadré ci-contre) et nous disposons aujourd’hui du même nombre d’équivalents temps plein d’éducateurs, même si nous avons été obligés de rendre en trois ans environ 500 emplois du fait de la RGPP (révision générale des politiques publiques). Ces emplois ont été gagnés sur les fonctions supports : nous n’avons plus que neuf directions régionales au lieu de 15, et nous aurons bientôt 53 directions territoriales au lieu de 100 directions départementales.

Le faible taux d’occupation dans certains établissements de placement éducatif (EPE) n’aboutit-il pas finalement à la diminution de la capacité d’accueil ?

Ce taux est inégal. Dans certains territoires, il est de 65-70 % et, dans d’autres, les EPE sont complets. Les magistrats de la jeunesse doivent, dans ce cas, rechercher des placements un peu éloignés, mais ce n’est pas systématiquement préjudiciable au mineur. L’éloignement étant parfois même conçu comme un mode de prise en charge, à la demande des magistrats qui estiment qu’il a un sens dans certaines situations, je pense qu’il faut relativiser cette question de la proximité immédiate.

L’augmentation des places dans les centres éducatifs fermés (CEF) n’entraîne-t-elle pas une réduction des moyens sur les autres dispositifs ?

Oui, il y a eu un rééquilibrage au bénéfice des CEF, puisqu’il y a aujourd’hui un peu plus de 1 000 places dans les établissements de placement éducatif et environ 500 places dans 44 CEF. Mais si la prise en charge y est plus contenante, cadrante, organisée différemment, ces derniers font aussi partie de l’hébergement éducatif ! Il faut souligner que notre offre globale n’a pas diminué et que nous faisons en sorte d’avoir des schémas de placement inter-régionaux qui permettent d’anticiper et de répondre aux décisions des magistrats. Ainsi, nous sommes passés d’un peu plus de 1 700 places en 2007 à plus de 1 900 places en 2011.

A côté des CEF, dont nous allons augmenter le nombre, comme nous l’a demandé le gouvernement, il est nécessaire de maintenir un ensemble d’autres dispositifs : des établissements de placement éducatif en nombre conséquent, des centres éducatifs renforcés, dont le nombre de places, après être resté stable – 435 en 2007, 426 au 31 mars 2011 – va diminuer à 400 places d’ici à la fin de l’année afin d’être adapté aux schémas inter-régionaux. Il faut ajouter les lieux de vie et, il ne faut pas l’oublier, les familles d’accueil, qui sont un mode de prise en charge que nous comptons développer.

Nous devons d’ailleurs revoir la manière dont on travaille avec ces familles, dont on les indemnise, pour mieux reconnaître leur investissement éducatif et le travail irremplaçable qu’elles font avec nous. Le nombre d’unités éducatives d’hébergement diversifié (UEHD), lui, diminue, parce ce dispositif a vocation à accueillir, en foyer de jeunes travailleurs ou en résidence sociale par exemple, des jeunes majeurs. Or la PJJ a prévu de se retirer, d’ici à la fin de la législature, de la prise en charge de ce public.

Le risque n’est-il pas, comme l’a relevé l’ancienne défenseure des enfants, de faire des CEF un modèle de prise en charge, faute de place ailleurs ?

Je ne partage pas son constat. Celles et ceux qui instaurent une polémique sur ce sujet feraient mieux de s’intéresser à l’évolution du nombre de mineurs détenus. Il y a dix ans, il était d’environ 900, soit environ 3 600 adolescents en flux par an, avec des pics à 3 900. Au mois de janvier dernier, il était de 700, soit 3 250 en flux annuel. Les places créées en CEF ont été de réelles alternatives à la détention, ce qui n’est pas rien. Même si nous assistons à une nouvelle hausse du nombre de mineurs détenus, puisqu’au mois de juin il était remonté à 800.

Les évolutions législatives expliquent-elles cette hausse ?

Peut-être, mais nous ne disposons pas d’étude affinée sur ce sujet. La part des mineurs dans la délinquance générale reste fixée autour de 17-18 %, elle n’augmente pas mais ne baisse pas non plus ; il faut toutefois reconnaître qu’un certain nombre de mineurs, qui, je le souligne, ne sont pas les plus nombreux, nous mettent en difficulté, de manière grave et répétée. Cette réalité peut expliquer cette nouvelle hausse de la détention des mineurs depuis quatre mois, mais il est difficile de dissocier ce qui relève de la procédure de ce qui relève de la gravité des faits commis.

Le danger n’est-il pas d’élargir le profil des mineurs accueillis dans les CEF, initialement réservés aux multirécidivistes ?

J’estime que ce n’est pas sur ce sujet qu’il faut faire porter la discussion, mais sur la gravité des faits commis. Peut-être qu’une infraction grave, si l’on discerne que l’histoire et la personnalité de l’adolescent nécessitent une prise en charge immédiatement contenante, requiert un placement en CEF, sans attendre une réitération, une escalade dans la délinquance. Ce qui m’importe, en tant que responsable de l’institution, c’est que le juge ait le choix. Je sais que cette question des centres éducatifs fermés et de la prison mobilise un certain nombre de syndicalistes et de leaders d’opinion, mais il ne faut pas oublier que sur 100 000 mineurs délinquants que nous suivons chaque année, plus de 90 % sont pris en charge en milieu ouvert !

Le milieu ouvert n’a-t-il pas, lui aussi, pâti d’un rééquilibrage dans les effectifs ?

Le fait que nous ayons mis 8 à 10 % de nos forces vives dans les quartiers mineurs et dans les services éducatifs des EPM n’est effectivement pas neutre. Mais j’observe que, malgré ce rééquilibrage, nous sommes meilleurs sur les délais de prise en charge. Nous y sommes arrivés grâce à l’amélioration de la transmission des décisions des juges, de notre collaboration avec les juridictions et de l’organisation du travail administratif.

Par ailleurs, les équipes qui intervenaient sur le civil ont été recentrées sur le pénal. Comme pour l’hébergement, des unités éducatives ont été fusionnées, mais l’objectif est, en milieu ouvert, de maintenir le ratio de 25 jeunes par éducateur. Aujourd’hui, les délais de prise en charge sont de 13 jours en moyenne, avec un pic au-dessus de 20 jours dans une région. Mon ambition est de réduire encore ce délai, car nous savons que prendre en charge un mineur le plus vite possible après la décision judiciaire est une condition de réussite du travail des équipes éducatives.

Les derniers incidents survenus dans les EPM (établissements pénitentiaires pour mineurs) ont mis en lumière leurs failles. Où en est la réflexion sur leur fonctionnement ?

Il existe un guide méthodologique datant de 2007, que nous sommes en train d’actualiser sur la base de quatre années d’exercice. Il faut tirer profit des difficultés auxquelles nous avons été confrontés cet hiver, entendre ce que les professionnels ont à nous dire sur le décalage entre ce document et la réalité pour l’adapter. Le groupe chargé de ce travail, composé de professionnels des six EPM existants, en grande partie issus de l’administration pénitentiaire et de la PJJ et de quelques personnels de l’Education nationale et de la Santé, a restitué le 5 juillet une première version de cette réécriture, que le directeur de l’administration pénitentiaire et moi-même allons étudier. Dans un deuxième temps, d’ici à la fin de l’année, la PJJ mènera, avec les professionnels et les organisations syndicales, une ré­flexion sur les services éducatifs des EPM, qui donnera lieu à un cahier des charges.

Quelles conclusions allez-vous tirer du rapport des inspections des services pénitentiaires et de la protection judiciaire de la jeunesse sur les EPM (2) ?

Nous allons, dans la réécriture du guide méthodologique et dans le travail sur le cahier des charges des services éducatifs en EPM, tirer bénéfice des recommandations des inspections sur l’organisation du travail du binôme éducateur/surveillant, sur le traitement des incidents, sur les liens avec la famille, avec les services du milieu ouvert… Je pense également que nous nous sommes sans doute trompés en portant trop haut notre ambition sur l’organisation des temps collectifs dans ces établissements. Les professionnels soulignent que ce n’est pas forcément une bonne chose de vouloir systématiquement que tous les mineurs, quel que soit leur profil, soient mobilisés sur un volume important d’activités obligatoires.

Le cahier des charges des CEF, lui aussi, doit être revu…

Sa réécriture est en cours pour, notamment, prendre en compte les recommandations du contrôleur général des lieux de privation de liberté sur la formation des personnels, des résultats de notre mission « violence » sur l’exercice de la contention et, dans un objectif de rationalisation des moyens, faire passer le nombre de mineurs hébergés de 10 à 12, comme dans toutes les autres for­mes d’hébergement, et le nombre d’équivalents temps plein à 24, au lieu de 27, dans le secteur associatif habilité, à l’instar du secteur public. Tous métiers confondus, il y aura donc deux adultes pour un mineur dans chaque CEF, hors la présence de l’Education nationale.

Avec votre prédécesseur, le dialogue avec les associations a été au bord de la rupture sur la tarification de la nouvelle mesure judiciaire d’investigation éducative. Où en êtes-vous aujourd’hui ?

Une des deux missions essentielles de la PJJ est l’aide à la décision des magistrats. Après avoir recueilli l’avis de ces derniers et du secteur associatif habilité, nous avons conçu une mesure modulable, c’est-à-dire que le juge des enfants, en fonction du niveau de complexité de la situation à traiter, pourra ajouter des compléments à l’investigation dite de base. Oui, le dialogue a été tendu avec les associations sur la tarification de cette nouvelle mesure. Mais au moment où les moyens du service public sont rationalisés, il n’y avait pas de raison que les efforts ne portent pas aussi sur cette mesure, avec des incidences, il est vrai, en termes d’emploi. Le dialogue, qui n’a jamais été rompu avec les associations avec lesquelles nous avons beaucoup travaillé, au-delà du sens de la mesure, se poursuit aujourd’hui sur la réécriture de la circulaire de tarification, dont l’application a été reportée à la fin de l’année.

Où en est la PJJ dans sa mission de coordination du dossier des mineurs isolés étrangers ?

Le Premier ministre a, en effet, dans une lettre du 30 décembre 2010, confié à la PJJ la coordination de la prise en charge de ces mineurs, pour laquelle nous nous sommes dotés d’une direction de projet. La réflexion, qui progresse mais nécessite du temps, porte notamment sur la notion de plateformes d’accueil, telle qu’elle a été conçue dans le Nord par exemple, et sur la façon dont on pourrait la généraliser pour coordonner l’intervention de l’Etat. Il s’agit également de mieux considérer le respect des droits de ces mineurs en améliorant la formation des administrateurs ad hoc. L’Ecole nationale de protection judiciaire de la jeunesse, avec des partenaires associatifs, va prendre en charge cette formation à la fin de l’année. Troisième piste de travail : mobiliser de manière plus efficace les moyens financiers de l’Union européenne dédiés à la prise en charge des mineurs isolés. On observe, par exemple, que l’Espagne a été plus efficace que nous de ce point de vue. Il faut aussi réfléchir à la question délicate des charges qui pèsent sur les départements, en particulier sur un petit noyau de six ou sept d’entre eux, qui souvent n’ont pas de gros moyens. Ce sujet des mineurs isolés, dont la prise en charge relève de l’aide sociale à l’enfance mais aussi des politiques migratoires dès lors qu’ils pénètrent notre territoire, est très compliqué.

Quel est le bilan du projet stratégique national triennal qui s’achève en 2011 et quels sont les axes du prochain ?

Le projet stratégique national 2008-2011 a engagé l’institution dans un double processus de rénovation, en lien avec la réforme de l’administration territoriale et de l’Etat et la RGPP. En conformité avec le souhait du législateur, à travers la loi sur la protection de l’enfance du 5 mars 2007, nous avons opéré un recentrage de nos prises en charge en direction des mineurs au pénal. Simultanément, nous avons adapté nos méthodes et pratiques de l’action d’éducation afin de les structurer autour d’activités de jour, quel que soit le dispositif. Nous avons, enfin, créé une force d’audit afin de garantir et d’améliorer la qualité de nos prises en charge. Il faut y ajouter une très forte évolution de notre organisation, qui place le territoire au cœur du projet.

Au « presque » terme de ce projet stratégique, le pré-bilan réalisé avec les cadres de l’institution nous a montré que ces orientations, dont la finalité première est une prise en charge de qualité et adaptée aux besoins des mineurs, prennent désormais sens et innervent jusqu’aux professionnels de terrain. Néanmoins, ces changements profonds nécessitent du temps, celui de l’appropriation du dessein institutionnel, du sens et de la construction des stratégies et des modalités de mise en œuvre pour rendre les réformes opérationnelles. C’est pourquoi nous avons choisi de nous donner tout le temps du projet stratégique 2012-2014 pour poursuivre et concrétiser ces réformes. Cela va nous permettre de consolider les pratiques professionnelles, notamment la nouvelle mesure judiciaire d’investigation éducative, et le « faire avec » les mineurs porté par des activités de jour réalisées aussi bien dans les services de milieu ouvert que de placement. L’audit territorial et l’évaluation interne serviront la pérennisation de l’amélioration de la qualité. L’ensemble des objectifs de ce prochain projet stratégique, co-construit avec l’ensemble des cadres, est associé à une volonté de donner au management, au pilotage, à la gestion des ressources humaines et à la formation une fonction soutien renforcée.

Le projet précédent avait suscité beaucoup de tensions, voire de souffrances au sein des équipes. La méthode va-t-elle être différente ?

Il est évident que l’une des conditions de la réussite est qu’il y ait un travail d’ingénierie porté avec les personnels eux-mêmes. Nous n’allons pas le faire contre ou sans eux, même si c’est d’abord l’affaire de la hiérarchie qui élabore ce projet, consolidant les actions du précédent, de façon participative depuis le début de l’année. Pour la première fois, tous les directeurs de service ont été réunis, en mai dernier, sur nos orientations et ces rencontres vont donner lieu à des actes qui seront à la disposition de l’ensemble des agents sur l’Intranet de l’administration. Nous changeons donc de braquet dans l’objectif de co-construire puis d’accompagner et de communiquer sur le « Projet stratégique national 3 ».

Quel regard portez-vous sur la loi sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs ?

En tant que directeur d’administration centrale, mon rôle est d’apporter une expertise, de contribuer à l’élaboration des normes réglementaires et législatives demandées par le gouvernement. Je respecte le travail du Parlement et n’ai aucunement à commenter les orientations décidées par mon ministre.

Quelles sont vos ambitions pour la PJJ et, en tant qu’ancien éducateur, les convictions auxquelles vous êtes attaché ?

Il me semble essentiel de continuer à valoriser l’identité éducative de la PJJ après la période de restructuration qu’elle vient de traverser. Ses missions ont été franchement recentrées sur une prise en charge fondée sur un mandat pénal. Redisons que nos équipes pluridisciplinaires sont les mieux placées pour aider les jeunes les plus en difficulté. Nous devons être présents dans toutes les formes de prise en charge, depuis le milieu ouvert, qui reste le cadre naturel de notre intervention, jusqu’aux lieux privatifs de liberté, tout adolescent devant avoir accès à un professionnel de l’éducation, quel que soit son mode de prise en charge. Ne craignons pas d’intervenir dans les lieux les plus contenants : si la PJJ n’y garantit pas cette présence éducative, qui le fera ?

Lorsque j’ai intégré l’éducation surveillée dans le nord des Hauts-de-Seine, en 1978, j’aspirais à ce que mon intervention professionnelle contribue à l’insertion des jeunes confrontés aux difficultés les plus fortes, aux inégalités sociales les plus criantes comme à la cité du port de Gennevilliers. Souvent, les difficultés de la vie les plongeaient dans la toxicomanie ou la délinquance.

Aujourd’hui, 33 ans après, mon ambition est intacte en tant que responsable de cette institution éducative : faire que tous les adolescents difficiles intègrent au mieux les règles qui nous permettent de vivre ensemble en respectant la loi, qui rend possible la vie collective. Je crois profondément aux valeurs de la République : la laïcité, l’égal accès à la culture, l’égalité entre les femmes et les hommes qui fait encore trop défaut. Je crois à toutes les valeurs constitutionnelles contenues dans le préambule du 27 octobre 1946, repris par la V^e République. Il me semble que ce texte, qui fonde une ambition sociale, situe bien, et d’une façon continue, l’identité et l’action de la protection judiciaire de la jeunesse.

La DPJJ dispose de 1 450 structures de placement et de milieu ouvert, dont 250 du secteur public et 1 200 relevant du secteur associatif habilité. L’offre globale de placement est passée de 1 722 places en 2008 à 1 912 places en 2011, avec un nombre de places en établissement de placement éducatif (EPE) qui a baissé de 1 070 à 1 022. Au 1^er mars 2011, il existait 87 EPE (contre 108 en 2009, avec un objectif de 70 en 2013). La loi instaurant les jurés populaires et aménageant la justice des mineurs (voir ce numéro, page 5) prévoit d’ici à 2013 la création de 20 CEF supplémentaires (ils sont 44 aujourd’hui) par transformation d’EPE.

Directeur de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) depuis le 27 avril, après le départ de Philippe-Pierre Cabourdin, Jean-Louis Daumas a intégré l’éducation surveillée en 1978 en tant qu’éducateur au centre d’orientation et d’action éducative de Villeneuve-la-Garenne (Hauts-de-Seine). Il a rejoint sept ans plus tard l’administration pénitentiaire, où il a été directeur adjoint du centre de détention de Melun, directeur du centre de jeunes détenus de Fleury-Mérogis et directeur de la maison d’arrêt de Loos-les-Lille. De 1997 à 1999, il a été membre du conseil d’orientation du Groupe d’études et de lutte contre les discriminations, avant d’être nommé directeur du centre pénitentiaire de Caen en 1999. Il a de nouveau rejoint la PJJ en 2003, en qualité de directeur régional de Picardie et parallèlement, en 2004, de chef de projet chargé du cahier des charges des services éducatifs en établissement pénitentiaire pour mineurs et en quartier pour mineurs. Il est devenu en 2007 directeur général du Centre national de formation et d’études de la PJJ de Vaucresson et a installé l’Ecole nationale de protection judiciaire de la jeunesse à Roubaix en 2008. Il est devenu en juillet 2009 conseiller de la garde des Sceaux, Michèle Alliot-Marie, chargé des mineurs, des victimes et de l’accès aux droits, attributions qu’il a conservées auprès de Michel Mercier.