Mieux cerner les motifs du non-recours à l’aide sociale à l’hébergement (ASH) pour les personnes âgées dont les ressources ne suffisent pas à acquitter les charges liées à l’hébergement en établissement. Telle était la mission que lui avait confiée en mars dernier la ministre des Solidarités et de la Cohésion sociale dans le cadre du débat national sur la prise en charge de la dépendance. Dans son rapport récemment rendu public (1), l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) avance une explication principale : « la complexité des règles nationales ou locales de l’ASH, en particulier du fait de l’obligation alimentaire et de la récupération sur succession ». Cette complexité, source d’une insécurité juridique très dissuasive, se combine en outre à la diversité des pratiques de gestion des conseils généraux, qui aboutit à des barèmes différents de prise en compte des obligés alimentaires et à une efficacité variable des récupérations sur succession. S’ajoute à cela la longueur de l’instruction des demandes d’ASH, « essentiellement liée à la recherche des informations sur les obligés alimentaires et au circuit des dossiers entre établissements, centres communaux d’action sociale [CCAS] et conseils généraux ». Bien que la population âgée hébergée en établissement augmente fortement, le rapport relève ainsi une « relative stabilité en volume du nombre d’allocataires de l’ASH, [ce qui] suggère un recul progressif de la couverture des besoins sociaux auxquels elle est censée répondre » et ce, malgré une hausse sensible des tarifs d’hébergement. Pour remédier à cette situation, l’IGAS formule une série de recommandations qui, au-delà d’une réflexion sur la maîtrise des tarifs d’hébergement – également préconisée par plusieurs des groupes de travail gouvernementaux sur la réforme de la dépendance (2) –, s’articulent autour de l’obligation alimentaire et du recours sur succession. L’octroi et le montant de l’ASH dépend en effet en partie de la contribution des obligés alimentaires de la personne âgée, c’est-à-dire ses enfants, voire, dans certains départements, ses petits-enfants. Au-delà de cette contribution, les conseils généraux, qui financent l’allocation, peuvent aussi récupérer les sommes avancées sur la succession du bénéficiaire de l’ASH.
S’agissant de l’obligation alimentaire, l’IGAS envisage deux options : soit son maintien, avec des « aménagements substantiels », soit sa suppression, comme le réclame notamment l’Assemblée des départements de France (3).
Le maintien de l’obligation alimentaire devrait, selon le rapport, être assorti de mesures d’équité, telles que la réduction du champ des obligés aux enfants du demandeur et la détermination d’un barème légal et national. Mais aussi de mesures d’efficacité, avec la simplification de l’instruction des demandes par la suppression du passage obligatoire par les CCAS, et de mesures de cohérence, notamment en donnant la pleine compétence aux conseils généraux pour déterminer le montant global et par obligé de l’obligation alimentaire, l’intervention du juge aux affaires familiales n’étant alors plus nécessaire.
La seconde option, la suppression de l’obligation alimentaire, a la préférence de l’IGAS : « au-delà de son effet dissuasif, [cette obligation] renforce la situation de dépendance des personnes âgées vis-à-vis de leur entourage familial et on ne peut exclure, ni dénombrer, les maintiens à domicile, décidés par les obligés, nuisibles à la personne âgée », justifie la mission. « Cette hypothèse, assez radicale, aurait plusieurs conséquences positives », souligne en outre le rapport : une augmentation vraisemblable du nombre de demandeurs de l’ASH, même si le maintien du recours sur succession continuerait de limiter l’accès à l’allocation (voir ci-dessous) ; la simplification considérable de l’instruction des demandes et la disparition, de fait, de son contentieux ; une meilleure adaptation aux besoins actuels et aux configurations sociales et familiales. La suppression de l’obligation alimentaire aurait également des conséquences financières pour les départements « par la disparition d’une recette d’abord, par l’augmentation du nombre de demandeurs surtout », explique l’IGAS, qui souligne toutefois la difficulté de chiffrer l’ordre de grandeur de ce coût.
Parallèlement à la suppression de l’obligation alimentaire, l’inspection préconise de moderniser le recours en récupération de l’ASH sur la succession des bénéficiaires afin notamment de limiter son coût de gestion. Elle recommande ainsi d’introduire un plancher de récupération, par exemple de 3 000 €, à l’instar de ce qui est pratiqué pour d’autres prestations sociales telles que l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) ou l’aide sociale à domicile. « Cela permettrait d’éviter aux conseils généraux d’engager des démarches lourdes pour de faibles montants escomptés », explique le rapport. La mission suggère également d’adapter les modalités de récupération de l’ASH, notamment en prévoyant qu’elle puisse s’effectuer, comme pour l’ASPA, sur les donations et les contrats d’assurance vie respectivement consenties ou conclus postérieurement à la demande. Enfin, pour faciliter l’action des conseils généraux, l’IGAS propose qu’ils puissent au minimum engager des échanges d’informations avec les services fiscaux et les autres organismes qui effectuent de telles opérations, telles que les caisses de retraite.
(1) Disp. sur