Le défenseur des droits

Il aura fallu une gestation de près de 3 ans pour que le défenseur des droits voie enfin le jour. C’est en effet la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a posé le fondement de cette autorité indépendante en introduisant dans la Constitution un article 71-1 selon lequel « le défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public ». Puis deux lois du 29 mars 2011, l’une organique (1), l’autre ordinaire, sont venues définir ses attributions et les modalités de son intervention, et déterminer les conditions dans lesquelles il peut être assisté par un collège pour l’exercice de certaines de ses attributions.

Les attributions du défenseur des droits se substituent désormais à celles exercées jusque-là par le médiateur de la République, le défenseur des enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) et la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE). En revanche, un temps envisagée, l’absorption par le défenseur des droits du contrôleur général des lieux de privation de liberté a finalement été écartée par les parlementaires.

Pour le gouvernement, la création de cette autorité constitutionnelle indépendante « vise à donner plus de cohérence et plus de lisibilité à l’ensemble institutionnel chargé de la protection des droits et libertés, et à doter la nouvelle institution de pouvoirs et de moyens d’action renforcés ». Un enthousiasme que ne partagent toutefois ni l’opposition, qui estime que ces textes sont porteurs de « régression », ni les organisations œuvrant pour la protection des droits des enfants et les droits de l’Homme ou luttant contre les discriminations.

Le Conseil constitutionnel a, le 29 mars, validé la loi organique relative au défenseur des droits, émettant simplement trois réserves portant pour l’essentiel sur le fonctionnement de cette instance.

Le défenseur des droits a donc pris juridiquement la suite du médiateur de la République le 31 mars dernier et celui du défenseur des enfants, de la HALDE et de la CNDS le 1^er mai (loi organique, art. 44 I et II). A titre transitoire, les procédures ouvertes par ces autorités et non clôturées à ces dates doivent se poursuivre devant le défenseur des droits. Les actes valablement accomplis par elles sont réputés avoir été valablement accomplis par le défenseur des droits (loi organique, art. 44 III). Reste que l’on attend toujours la nomination de la personnalité qui incarnera pour la première fois le défenseur des droits…

A noter : des décrets relatifs au satut du défenseur des droits et précisant certains points de procédure doivent paraître prochainement mais ne sont pas indispensables à une présentation générale du dispositif.

Dans la limite de son champ de compétences, le défenseur des droits peut être saisi des agissements de personnes publiques ou privées (loi organique, art. 5).

Le défenseur des droits est chargé de 4 missions principales :

 défendre les droits et libertés dans le cadre des relations avec les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d’une mission de service public ;

 défendre et promouvoir l’intérêt supérieur et les droits de l’enfant consacrés par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ;

 lutter contre les discriminations, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, et promouvoir l’égalité ;

 veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République.

Cette nouvelle instance regroupe donc les compétences antérieures du médiateur de la République, du défenseur des enfants, de la HALDE et, enfin, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

Les parlementaires ont évoqué la possibilité d’intégrer, à compter du 1^er janvier 2014, les missions du contrôleur général des lieux de privation de liberté dans celles du défenseur des droits, mais y ont finalement renoncé. Plusieurs arguments ont en effet été mis en avant pour maintenir l’autonomie de cette autorité récemment créée (2) : « le risque d’un affaiblissement de l’autorité de l’actuel contrôleur général des lieux de privation de liberté […] et la singularité de la mission du contrôleur général qui, à la différence des autres missions confiées au défenseur des droits, repose moins sur la saisine de personnes lésées que sur une “démarche de contrôle et de prévention, au moyen de nombreuses visites sur place” » (Rap. A.N. n° 3153-3154, février 2011, Morel-A-L’huissier, page 23).

Si le défenseur des droits peut être saisi des agissements de personnes publiques ou privées, il ne peut, en revanche, être saisi ni ne peut se saisir des différends susceptibles de s’élever :

 uniquement entre les personnes publiques et organismes investis d’une mission de service public ;

 entre, d’une part, ces personnes publiques et organismes et, d’autre part, leurs agents, à raison de l’exercice de leurs fonctions. Ce, à moins que le différend ne concerne la lutte contre les discriminations.

Une seconde limite apportée au champ de compétences du défenseur des droits tient au fait qu’il ne peut remettre en cause une décision juridictionnelle, conformément aux principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d’indépendance de l’autorité judiciaire. Néanmoins, la loi organise les relations entre cette nouvelle instance et les juridictions civiles, administratives et pénales.

Ces dernières peuvent, d’office ou à la demande des parties, l’inviter à présenter des observations écrites ou orales. De son côté, le défenseur des droits peut lui-même demander à présenter des observations écrites ou à être entendu par ces juridictions ; dans ce cas, son audition est de droit. Ainsi, alors qu’il était interdit au médiateur de la République, au défenseur des enfants et à la CNDS d’intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction, la loi organique du 29 mars 2011 permet au défenseur des droits, comme la HALDE le faisait jusque-là, de présenter des observations devant les juridictions civiles, administratives ou pénales.

En outre, lorsqu’il lui apparaît que les faits portés à sa connaissance sont constitutifs d’un crime ou d’un délit, il doit en informer le procureur de la République, ce signalement ne faisant pas obstacle à la mise en œuvre d’une transaction pénale. Le cas échéant, il fait également savoir au procureur de la République qu’une médiation a été initiée (3). Ce dernier, en réponse, informe le défenseur des droits des suites données à ses transmissions.

Les modalités de saisine du défenseur des droits varient selon la mission pour laquelle il est sollicité.

La modalité générale de saisine prévue est la réclamation adressée directement au défenseur par la personne intéressée ou ses ayants droit, mode qui n’était pas ouvert avec le médiateur de la République. Toutefois, pour certaines missions particulières, d’autres personnes sont aussi habilitées à saisir le défenseur (membres de la famille, associations…). Par ailleurs, il est saisi des réclamations qui sont adressées à ses adjoints. Autrement dit, « il n’y [a] pas à proprement parler de saisine directe des adjoints, mais l’envoi d’une réclamation à un adjoint [vaut] envoi au défenseur lui-même » (Rap. A.N. n° 3153-3154, février 2011, Morel-A-L’huissier, page 29).

En outre, la loi a maintenu la possibilité de faire appel à des députés et des sénateurs pour présenter sa réclamation et prévu que le défenseur peut se saisir d’office.

Dans le cas où il se saisit d’office ou est saisi autrement qu’à l’initiative de la personne s’estimant lésée ou, s’agissant d’un enfant, de ses représentants légaux, il ne peut intervenir qu’à la condition que l’intéressé ait été averti et ne se soit pas opposé à son intervention.

Néanmoins, il peut toujours se saisir sans répondre à cette exigence dans les cas :

 lui paraissant mettre en cause l’intérêt supérieur d’un enfant ;

 relatifs à des personnes qui ne sont pas identifiées ;

 concernant des personnes dont il ne peut recueillir l’accord.

Le défenseur des droits peut être saisi par toute personne physique ou morale (ou par ses ayants droit) qui s’estime lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration de l’Etat, d’une collectivité territoriale, d’un établissement public ou d’un organisme investi d’une mission de service public.

Ce premier type de saisine recouvre les champs de compétence du médiateur de la République, du défenseur des enfants et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

Le défenseur des droits peut être saisi par :

 un enfant qui invoque la protection de ses droits ou une situation mettant en cause son intérêt ;

 ses représentants légaux ;

 les membres de sa famille ;

 les services médicaux ou sociaux ;

 toute association régulièrement déclarée depuis au moins 5 ans à la date des faits et se proposant par ses statuts de défendre les droits de l’enfant.

L’instance peut être saisie par :

 toute personne (ou ses ayants droit) qui s’estime victime d’une discrimination, directe ou indirecte, prohibée par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France ;

 toute association régulièrement déclarée depuis au moins 5 ans à la date des faits se proposant par ses statuts de combattre les discriminations ou d’assister les victimes de discriminations, conjointement avec la personne s’estimant victime de discrimination ou avec son accord.

Enfin, le défenseur des droits peut être saisi par toute personne (ou ses ayants droit) qui a été victime ou témoin de faits dont elle estime qu’ils constituent un manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité.

Le défenseur des droits peut se saisir d’office. Dans ce cas, il ne peut intervenir qu’à la condition que la personne s’estimant lésée ou, le cas échéant, ses ayants droit, ait été avertie et ne se soit pas opposée à son intervention.

Toutefois, il peut toujours se saisir sans répondre à cette exigence dans certains cas (voir page 43).

A côté de la saisine directe du défenseur, la loi organique du 29 mars 2011 maintient la possibilité d’une saisine par le truchement de parlementaires, comme c’était le cas pour le médiateur de la République et la Commission nationale de déontologie de la sécurité, qui passaient exclusivement par ce filtre pour être saisis. L’existence de ces deux voies de saisine concurrentes était déjà la règle pour la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

Ainsi, quiconque peut adresser une réclamation à un député, à un sénateur ou à un représentant français au Parlement européen, qui la transmet au défenseur des droits s’il estime qu’elle appelle son intervention. Ce dernier informe alors l’élu des suites données à cette transmission.

Par ailleurs, les membres du Parlement peuvent, de leur propre initiative, saisir le défenseur des droits d’une question qui leur paraît appeler son intervention.

Autre possibilité : sur la demande de l’une des commissions permanentes de son assemblée, le président de l’Assemblée nationale ou le président du Sénat peut transmettre au défenseur des droits, dans les domaines de sa compétence, toute pétition dont l’assemblée a été saisie.

Enfin, la nouvelle instance instruit également les réclamations qui lui sont transmises par le médiateur européen ou un homologue étranger et qui lui paraissent relever de sa compétence et appeler son intervention.

La saisine du défenseur des droits est gratuite.

En cas de conflit avec une administration, elle doit être précédée de démarches préalables auprès des personnes publiques ou organismes mis en cause. Cette règle ne vaut donc pas lorsque le défenseur des droits est saisi au titre de ses compétences en matière de respect des droits de l’enfant, de lutte contre les discriminations ou de déontologie de la sécurité.

« Cette disposition vise […] à éviter un afflux excessif de saisines relatives au fonctionnement des services publics, dont certaines pourraient être évitées grâce à une intervention directe de la personne auprès de la personne publique ou de l’organisme auquel elle reproche d’avoir lésé ses droits et libertés » (Rap. Sén., n° 482, mai 2010, Gélard, page 61).

La saisine du défenseur des droits n’interrompt ni ne suspend par elle-même les délais de prescription :

 des actions en matière civile, administrative ou pénale ;

 relatifs à l’exercice de recours administratifs ou contentieux.

Il en va toutefois autrement si, à la suite de sa saisine, le défenseur des droits décide d’engager une médiation en matière civile (4). Dans ce cas, en application de l’article 2238 du code civil, « la prescription est suspendue à compter du jour où, après la survenance d’un litige, les parties conviennent de recourir à la médiation ou à la conciliation ou, à défaut d’accord écrit, à compter du jour de la première réunion de la médiation ou de la conciliation ».

Une fois saisi, le défenseur des droits apprécie si les faits qui font l’objet d’une réclamation ou qui lui sont signalés appellent une intervention de sa part. Si tel n’est pas le cas, il doit indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine (loi organique, art. 24).

Pour lui permettre d’effectuer cette appréciation, il dispose de plusieurs moyens d’information. Ceux-ci sont assortis de sanctions à l’encontre des personnes mises en cause lorsqu’elles ne répondent pas aux demandes du défenseur, y compris des sanctions pénales en cas d’entrave à sa mission (voir encadré, page 42).

Le défenseur des droits peut d’abord demander des explications à toute personne physique ou morale mise en cause devant lui. A cet effet, il peut entendre toute personne dont le concours lui paraît utile.

Les personnes mises en cause doivent faciliter l’accomplissement de sa mission. Elles sont ainsi tenues d’autoriser leurs agents et préposés à répondre à ses demandes. Ceux-ci doivent répondre aux demandes d’explications qu’il leur adresse et à ses convocations, ces dernières devant mentionner l’objet de l’audition. Les personnes convoquées peuvent se faire assister du conseil de leur choix. Un procès-verbal contradictoire de leur audition est dressé et leur est remis. Si les demandes du défenseur ne sont pas suivies d’effet, il est en droit de mettre les personnes intéressées en demeure de lui répondre dans un délai qu’il fixe. Si cette démarche est un échec, il peut saisir le juge des référés d’une demande motivée afin que ce dernier ordonne toute mesure qu’il juge utile.

Le défenseur des droits peut également demander aux ministres qu’ils donnent instruction aux corps de contrôle d’accomplir, dans le cadre de leur compétence, toutes vérifications ou enquêtes. Les ministres doivent l’informer des suites données à ces demandes. Aucune sanction n’est toutefois prévue si ces derniers ne donnent pas suite à sa requête.

A noter : lorsqu’il souhaite demander de telles explications et que les faits concernés donnent lieu à une enquête préliminaire ou de flagrance ou qu’une information judiciaire est ouverte ou des poursuites judiciaires sont en cours, le défenseur des droit doit obtenir une autorisation préalable des instances juridictionnelles saisies ou du procureur de la République (sauf pour la demande présentée aux ministres).

Autre moyen d’information dont dispose le défenseur des droits : il peut réclamer, par demande motivée, toutes informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission aux personnes physiques ou morales mises en cause.

Ainsi, il peut recueillir sur les faits portés à sa connaissance toute information qui lui apparaît nécessaire sans que son caractère secret ou confidentiel puisse lui être opposé. Ainsi, par exemple, le secret de l’enquête et de l’instruction ne peut lui être opposé. Par exception, toutefois, il ne peut avoir accès aux données relevant du secret concernant la défense nationale, la sûreté de l’Etat ou la politique extérieure.

S’agissant des informations couvertes par le secret médical, d’une part, ou par le secret professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client, d’autre part, les informations ne peuvent lui être communiquées qu’à la demande expresse de la personne concernée. Toutefois, les informations couvertes par le secret médical peuvent lui être communiquées sans le consentement de celle-ci lorsqu’elles sont relatives à des privations, sévices et violences physiques, sexuelles ou psychiques commis sur un mineur ou une personne qui n’est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique.

Les personnes astreintes au secret professionnel ne peuvent être poursuivies en application de l’article 226-13 du code pénal pour les informations à caractère secret qu’elles ont pu révéler au défenseur des droits, dès lors que ces informations entrent dans le champ de compétence de ce dernier.

Comme pour les demandes d’explications, la requête tendant à la communication d’informations restée sans suite peut être sanctionnée, dans un premier temps, par une mise en demeure, puis, dans une seconde étape, par la saisine du juge des référés.

A noter : à l’instar des demandes d’explications, le recueil d’informations est soumis à une autorisation préalable du juge ou du procureur de la République pour les faits donnant lieu à une enquête préliminaire ou de flagrance ou pour lesquels une information judiciaire est ouverte ou des poursuites judiciaires sont en cours.

Autre pouvoir d’investigation confié au défenseur des droits : les vérifications sur place. Ainsi, il peut procéder à des vérifications sur place :

 dans les locaux administratifs ou privés des personnes mises en cause ;

 dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage.

Lors de ses vérifications, le défenseur des droits peut entendre toute personne susceptible de lui fournir des informations.

Une autorisation du juge n’est pas requise avant la vérification. Par exception, à l’instar des demandes d’explications et de recueil d’informations, les vérifications sur place sont soumises à une autorisation préalable du juge ou du procureur de la République pour les faits donnant lieu à une enquête préliminaire ou de flagrance ou pour lesquels une information judiciaire est ouverte ou des poursuites judiciaires sont en cours.

Sauf si le défenseur des droits intervient dans le cadre d’un manquement aux règles de déontologie dans le domaine de la sécurité, l’autorité administrative compétente peut s’opposer à la vérification sur place des locaux en invoquant des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique. A charge, toutefois, pour elle d’en apporter les justifications.

Dans ce cas, le défenseur des droits peut saisir le juge des référés d’une demande motivée afin qu’il autorise les vérifications sur place, qui s’effectuent alors sous l’autorité et le contrôle du juge qui les a autorisées. Celui-ci peut se rendre dans les locaux administratifs durant l’intervention. A tout moment, il peut décider l’arrêt ou la suspension des vérifications.

Le responsable de locaux privés mis en cause est préalablement informé de son droit d’opposition à la visite ou à la vérification sur place. Lorsqu’il exerce ce droit, la visite ou la vérification sur place ne peut se dérouler qu’après l’autorisation du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance dans le ressort duquel sont situés les locaux à visiter, qui statue dans des conditions qui doivent être fixées par voie réglementaire.

Toutefois, lorsque l’urgence, la gravité des faits à l’origine du contrôle ou le risque de destruction ou de dissimulation de documents le justifient, la visite peut avoir lieu sans que le responsable des locaux en ait été informé, sur autorisation préalable du juge des libertés et de la détention. Dans ce cas, le responsable des lieux ne peut s’opposer à la visite.

Celle-ci s’effectue sous l’autorité et le contrôle du juge des libertés et de la détention qui l’a autorisée, en présence de l’occupant des lieux ou de son représentant, qui peut se faire assister d’un conseil de son choix ou, à défaut, en présence de deux témoins qui ne sont pas placés sous l’autorité des personnes chargées de procéder au contrôle.

L’ordonnance ayant autorisé la visite mentionne que le juge peut être saisi à tout moment d’une demande de suspension ou d’arrêt de cette visite. Elle indique le délai et la voie de recours. Et peut faire l’objet, suivant les règles prévues par le code de procédure civile, d’un appel devant le premier président de la cour d’appel. Celui-ci connaît également des recours contre le déroulement des opérations de visite.

Le défenseur des droits peut consulter le Conseil d’Etat lorsqu’il est saisi d’une réclamation, non soumise à une autorité juridictionnelle, qui soulève une question touchant à l’interprétation ou à la portée d’une disposition législative ou réglementaire. Il peut rendre public l’avis rendu par la Haute Juridiction administrative.

Ce dispositif est assez novateur car aucune des autorités auxquelles le défenseur des droits se substitue ne bénéficiait d’un pouvoir équivalent. Les avis du Conseil d’Etat devraient « permettre d’apporter des solutions plus rapides aux réclamations résultant d’interprétations divergentes des textes entre la personne ayant saisi le défenseur des droits et l’organisme mis en cause. Ils pourraient en outre être à l’origine de propositions de modifications législatives ou réglementaires de la part du défenseur des droits […] ou du Conseil d’Etat lui-même, comme le prévoit l’article L. 112-3 du code de justice administrative » (Rap. A.N. n° 2991 et 2992, décembre 2010, Morel-A-Lhuissier, page 122).

Il complète par ailleurs la possibilité ouverte au défenseur des droits de demander au vice-président du Conseil d’Etat ou au premier président de la Cour des comptes de faire procéder à toutes études.

À SUIVRE…

DANS CE NUMÉRO

I. Les attributions du défenseur des droits

A. Son champ de compétences

B. Les différends dont il est exclu

C. La limite tenant aux décisions de justice

II. La saisine du défenseur des droits

A. Les modalités de saisine

B. Les conditions de la saisine

C. Les effets de la saisine

III. L’examen des réclamations

A. Les demandes d’explications

B. Le recueil d’informations

C. Les vérifications sur place

D. La consultation du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes

DANS UN PROCHAIN NUMÉRO

IV. Les suites données aux réclamations

V. Les autres moyens d’intervention

S’inspirant des délits équivalents qui existaient pour un nombre restreint d’autorités administratives indépendantes, la loi ordinaire du 29 mars 2011 crée un délit d’entrave à l’action du défenseur des droits.

Ainsi, toute personne mise en cause devant lui qui ne déférerait pas à ses convocations, qui refuserait de lui communiquer des informations et pièces utiles à l’exercice de sa mission ou qui l’empêcherait d’accéder à des locaux administratifs ou privés encourt un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende.

En outre, tant les personnes physiques que morales sont passibles de peines complémentaires. Pour les premières, il s’agit notamment de l’interdiction de tout ou partie des droits civiques, civils et de famille, de l’interdiction d’exercer, pour 5 ans au plus, une fonction publique ou l’activité professionnelle ou sociale dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise ou encore de l’affichage ou de la diffusion de la décision prononcée.