Lutte contre l’absentéisme scolaire et suspension des allocations familiales

Selon les derniers chiffres disponibles du ministère de l’Education nationale (1), au cours de l’année 2007-2008, dans l’ensemble des établissements publics métropolitains du second degré, 7 % des élèves en moyenne, soit plus de 300 000, ont été en situation d’absentéisme scolaire, c’est-à-dire qu’ils ont manqué sans justification au moins 4 demi-journées d’école par mois. Après 4 années de stabilité, cette proportion a nettement augmenté. Alors que, de septembre 2003 à avril 2007, le taux moyen d’élèves absentéistes se situait entre 2 % et 6 % selon les mois de l’année, il a varié entre 3 % et 10 % en 2007-2008. Pour « lutter avec détermination contre ce fléau », la loi du 28 septembre 2010, portée par le député (UMP) Eric Ciotti, prévoit, tout d’abord, de responsabiliser les parents en les accompagnant et en instaurant un dialogue entre eux et l’institution scolaire « qui parfois peut faire peur ou impressionner, surtout lorsque les parents se sont eux-mêmes trouvés en situation de rupture ou d’échec scolaire », reconnaît l’élu des Alpes-Maritimes (Rap. A.N. n° 2593, Ciotti, juin 2010, page 15). Si ces démarches ne permettent pas de restaurer l’autorité parentale et de mettre fin à l’absentéisme scolaire, les allocations familiales dues pour l’enfant concerné sont alors suspendues, voire supprimées en cas de persistance du phénomène.

Ce second volet de la loi a été très critiqué par tous les acteurs concernés – syndicats d’enseignants, de travailleurs sociaux, associations familiales –, mais aussi par le président de la caisse nationale des allocations familiales, la défenseure des enfants ou encore le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (2). Certes, avant la loi, la suspension des allocations familiales était déjà possible. Les présidents de conseils généraux pouvaient ainsi y recourir si l’élève ne remplissait pas les engagements consignés dans le contrat de responsabilité parentale conclu avec sa famille. Mais, dans la pratique, très peu de conseils généraux l’utilisaient. Désormais, c’est l’inspecteur d’académie qui est au cœur du dispositif et qui, après avoir adressé aux parents un avertissement resté sans effet, saisit l’organisme versant les allocations familiales afin qu’il suspende ou supprime leur versement. Une procédure qui donne donc un caractère plus systématique à la sanction, comme le souhaitait le président de la République.

Ce nouveau dispositif est entré en vigueur le 24 janvier 2011. Pour l’année scolaire 2010-2011, seules les absences constatées à compter de cette date peuvent donc être prises en compte pour son application. En tout état de cause, les avertissements donnés avant le 24 janvier par l’inspecteur d’académie ne doivent pas être retenus, précise le ministère de l’Education nationale (circulaire du 31 janvier 2011).

La loi du 28 septembre 2010 est applicable dans les départements d’outre-mer. Elle concerne également Mayotte – qui deviendra le 101^e département français le 31 mars prochain –, à l’exception de ses dispositions relatives à la suspension et à la suppression des allocations familiales.

Avant le 31 décembre 2011, le gouvernement doit remettre au Parlement un rapport évaluant les dispositifs de lutte contre l’absentéisme scolaire et d’accompagnement parental et proposant, le cas échéant, les modifications législatives ou réglementaires susceptibles d’y être apportées. En outre, un comité de suivi composé de députés et de sénateurs formulera des recommandations et pourra se prononcer sur les préconisations de ce rapport (art. 7 de la loi).

Par ailleurs, le conseil de l’école des écoles primaires et le conseil d’administration des collèges et des lycées doivent présenter, une fois par an, un rapport d’information sur l’absentéisme scolaire dans leur établissement (art. 6 de la loi).

L’article R. 131-6 du code de l’éducation stipule que, en cas d’absences répétées d’un élève, justifiées ou non, le directeur de l’école ou le chef de l’établissement scolaire doit engager avec les personnes responsables de l’enfant un dialogue sur sa situation, sans donner plus de détails. Les articles L. 131-8, tel que modifié par la loi du 28 septembre 2010, et R. 131-7 décrivent, quant à eux, la procédure d’avertissement aux parents en cas d’absences répétées non justifiées, procédure qui peut déboucher sur une décision de suspension, voire de suppression des allocations familiales. Entre ces deux étapes, la circulaire du ministère de l’Education nationale du 31 janvier 2011 préconise la mise en place d’étapes graduées afin que cette sanction finale reste exceptionnelle.

Sans changement, toute absence non prévue (3) doit immédiatement être signalée aux personnes responsables de l’enfant qui doivent, sans délai, en faire connaître les motifs au directeur de l’établissement d’enseignement, ce qui vise aussi bien les écoles, les collèges et les lycées, publics ou privés, que les centres de formation des apprentis (code de l’éducation [C. éduc], art. L. 131-8 modifié et R. 131-5).

La liste des motifs d’absence réputés légitimes n’est pas modifiée par la loi du 28 septembre 2010. Il s’agit de (C. éduc, art. L. 131-8 modifié) :

 la maladie de l’enfant ;

 la maladie transmissible ou contagieuse d’un membre de la famille ;

 une réunion solennelle de famille ;

 un empêchement résultant de la difficulté accidentelle des communications ;

 l’absence temporaire des personnes responsables lorsque les enfants les suivent.

Concrètement, précise la circulaire du 31 janvier 2011, lorsque l’absence d’un élève est constatée par un enseignant ou par tout personnel responsable d’une activité organisée pendant le temps scolaire, elle est immédiatement signalée :

 dans les écoles, au directeur d’école ;

 dans les établissements du second degré, au conseiller principal d’éducation (CPE), sous l’autorité du chef d’établissement, ou, en l’absence de CPE, directement au chef d’établissement ou à la personne qu’il aura désignée.

Le contact avec les personnes responsables est pris immédiatement par tout moyen, de préférence par appel téléphonique, service de message court (SMS) ou courrier électronique, afin de les inviter à faire connaître au plus vite le motif de l’absence. Sans réponse de leur part, ce premier mode de transmission doit être suivi d’un courrier postal (circulaire du 31 janvier 2011).

« L’absentéisme d’un enfant ou d’un adolescent est un sujet de préoccupation et d’inquiétude, voire de désarroi, pour les familles confrontées à ce problème. Il importe de les aider et de les accompagner afin de leur donner les moyens de réagir quand elles sont démunies et d’éviter qu’elles ne s’y résignent », reconnaît le ministère de l’Education nationale, qui préconise donc la mise en œuvre d’étapes successives pour instaurer un dialogue avec les parents et l’enfant absentéiste (circulaire du 31 janvier 2011).

Dès la première absence non justifiée, c’est-à-dire sans motif légitime ni excuses valables :

 à l’école, des contacts étroits doivent être établis par le directeur d’école avec les personnes responsables de l’enfant ;

 dans le second degré, l’élève est convoqué par le conseiller principal d’éducation ou, dans les établissements relevant du programme « Eclair » (Ecoles, collèges, lycées, ambition, innovation, réussite), par le préfet des études, en lien avec le professeur principal, afin que lui soient rappelées ses obligations en matière d’assiduité. Au collège, il lui est précisé que l’assiduité est l’un des critères pris en compte dans la note de vie scolaire. Un contact est pris avec les personnes qui en sont responsables.

Des punitions – heures de retenue, travaux supplémentaires – peuvent être données. Dans des situations plus graves, un avertissement ou un blâme peuvent être prononcés au titre de sanctions éducatives. « Dans tous les cas, l’exclusion, même temporaire, qui ne ferait qu’accentuer le risque de rupture scolaire, doit être écartée », souligne le ministère.

A partir de 3 demi-journées d’absences non justifiées dans le mois, la procédure à suivre est la suivante :

 à l’école, l’équipe éducative est réunie (4) ;

 dans le second degré, les personnes responsables sont convoquées au plus vite par le chef d’établissement ou son représentant. Leurs obligations leur sont rappelées, ainsi que les mesures qui peuvent être prises à leur encontre si l’assiduité de leur enfant n’est pas rétablie.

Le ministère de l’Education nationale insiste sur la nécessité « d’alerter au plus tôt l’assistant de service social de l’établissement afin d’évaluer la situation suivant les modalités appropriées, incluant le cas échéant une visite au domicile de la famille ».

Dans le cadre des commissions de suivi des élèves en difficulté, des commissions de vie scolaire ou éducatives, l’équipe de l’établissement se concerte afin de rechercher l’origine du comportement de l’élève et de proposer les mesures qui peuvent être prises pour y remédier en interne et, si nécessaire, avec le concours des partenaires. Les services municipaux, départementaux, associatifs, les équipes de prévention spécialisée et les équipes de réussite éducative peuvent à ce titre constituer des partenaires pertinents, indique le ministère.

La loi du 28 septembre 2010 prévoit, sans changement, que le directeur de l’établissement d’enseignement saisit l’inspecteur d’académie afin qu’il adresse, par courrier ou à l’occasion d’un entretien, un avertissement aux personnes responsables de l’enfant dans les cas suivants (C. éduc., art. L. 131-8 modifié) :

 lorsque, malgré l’invitation du directeur de l’établissement d’enseignement, elles n’ont pas fait connaître les motifs d’absence de l’enfant ou lorsqu’elles ont donné des motifs inexacts ;

 lorsque l’enfant a manqué la classe sans motif légitime ni excuses valables au moins 4 demi-journées dans le mois.

Mais, dans sa circulaire du 31 janvier 2011, le ministère de l’Education nationale n’envisage la possibilité d’envoyer un avertissement aux familles que dans le second cas visé par la loi, à savoir, lorsque 4 demi-journées d’absences non justifiées ont été constatées sur un mois. Le directeur d’école ou le chef d’établissement doit alors transmettre sans délai le dossier de l’élève à l’inspecteur d’académie. « Il importe en effet d’agir au plus vite pour ne pas laisser s’installer une situation susceptible d’amener l’élève à décrocher », souligne-t-il (circulaire du 31 janvier 2011).

A noter : l’inspecteur d’académie doit informer le chef d’établissement ou le directeur d’école des suites réservées à son signalement (circulaire du 31 janvier 2011).

L’inspecteur d’académie procède à l’instruction du dossier afin d’apprécier les motifs de l’absentéisme et d’évaluer la situation. Il peut confier au conseiller technique de service social placé auprès de lui le soin d’effectuer les démarches supplémentaires nécessaires à l’évaluation globale de la situation de l’élève. Il examine par ailleurs si la situation de ce dernier appelle la mise en place d’un parcours personnalisé, de mesures d’accompagnement ou une orientation en dispositif relais (circulaire du 31 janvier 2011).

Lorsque la situation le justifie, il adresse un avertissement aux personnes responsables de l’enfant, dans lequel il leur rappelle leurs obligations légales et les sanctions pénales et administratives auxquelles elles s’exposent (circulaire du 31 janvier 2011).

La loi du 28 septembre 2008 a modifié le contenu de l’avertissement adressé par l’inspecteur d’académie aux personnes responsables d’un élève absentéiste : il doit non seulement rappeler les sanctions pénales applicables qu’encourent les parents, mais aussi, désormais, les sanctions administratives. En outre, il doit contenir une information sur les dispositifs d’accompagnement parental existants (C. éduc. art. L. 131-8 modifié).

Afin que s’installe une relation directe entre la famille et les autorités académiques, il est souhaitable que ces rappels et ces informations soient exposés aux personnes responsables de l’enfant par l’inspecteur d’académie, ou son représentant, au cours d’un entretien auquel il les convoque. Mais ils doivent aussi leur être adressés par courrier : « il importe en effet de conserver les preuves que ces démarches ont bien été effectuées auprès des personnes responsables (par exemple : accusés de réception des courriers ou des convocations aux entretiens) », explique le ministère (circulaire du 31 janvier 2011).

L’avertissement adressé par l’inspecteur d’académie doit rappeler les sanctions pénales encourues par les personnes responsables d’un enfant absentéiste. Les sanctions pénales répondent à deux incriminations possibles comme contravention et comme délit. Ainsi, l’article R. 624-7 du code pénal punit d’une amende, pouvant aller jusqu’à 750 € (5), le fait de ne pas imposer à un enfant l’obligation d’assiduité scolaire, après avertissement de l’inspecteur d’académie. Plus largement et plus sévèrement, l’article 227-17 du même code vise la répression de la mise en péril des mineurs, et plus spécifiquement des atteintes à la santé, à la sécurité, à la moralité ou à l’éducation d’un enfant dues à la négligence de ses parents. Peuvent ainsi être requis jusqu’à 2 ans d’emprisonnement et 30 000 € d’amende.

Les sanctions administratives visent quant à elles la suspension, voire la suppression, des allocations familiales.

Le fait pour les familles d’être « informées très en amont du risque qu’elles encourent en l’absence de réaction » doit « leur permettre d’agir rapidement et de redresser la situation », a indiqué le rapporteur (UMP) de la loi à Assemblée nationale, Eric Ciotti. « Cette information est tout à fait essentielle, car elle doit donner les moyens aux familles désireuses de réinvestir leur rôle de parent d’avoir connaissance des mécanismes qui peuvent les y aider. » Mais, « si le rappel des sanctions encourues doit constituer un “déclic” », il est également « indispensable qu’un accompagnement puisse se mettre en place en parallèle afin de ne pas laisser des parents désireux d’exercer leur autorité démunis et dépourvus de soutien et de conseil », a fait valoir le président du conseil général des Alpes-Maritimes (Rap. A.N. n° 2593, Ciotti, juin 2010, page 36).

L’avertissement doit aussi dorénavant comporter une information sur les dispositifs d’accompagnement parental auxquels les personnes responsables de l’enfant peuvent avoir recours : contrat local d’accompagnement à la scolarité, réseau d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents, contrat de responsabilité parentale, médiation familiale, voire accompagnement social, etc. « Il importe donc que l’inspecteur d’académie se soit rapproché du référent académique « parents » et des partenaires, en particulier de la (ou des) caisse(s) d’allocations familiales, afin d’être en mesure de présenter toute la palette des dispositifs mis en place dans le département », indique le ministère (circulaire du 31 janvier 2011).

Dès qu’il adresse un avertissement aux personnes responsables de l’enfant, l’inspecteur d’académie doit saisir sans délai le président du conseil général en vue de la mise en place d’un contrat de responsabilité parentale (voir encadré ci-contre) ou, désormais, de toute autre mesure d’accompagnement que ce dernier pourrait proposer aux familles (CASF, art. L. 222-4-1 modifié et circulaire du 31 janvier 2011). « Alors que les contrats de responsabilité parentale n’ont pas connu d’engouement de la part des conseils généraux, cette précision laisse ainsi aux exécutifs locaux chargés de l’action sociale une large marge de manœuvre dans le choix des instruments de soutien aux familles », estime Jean-Claude Carle, rapporteur (UMP) de la loi au Sénat (Rap. Sén. n° 622, Carle, juillet 2010, page 23).

L’inspecteur d’académie doit informer de cette saisine les personnes responsables de l’élève (circulaire du 31 janvier 2011).

La loi du 28 septembre 2010 supprime l’obligation, pour le directeur d’établissement, au moment où il saisit l’inspecteur d’académie, d’informer le maire de la commune de résidence de l’élève. Le maire reste néanmoins informé par l’inspecteur d’académie des avertissements que ce dernier adresse aux parents des enfants absentéistes. Cette information doit désormais avoir lieu trimestriellement (C. éduc, art. L. 131-8 modifié). « Cette mesure de simplification vise à éviter des signalements au fil de l’eau, imposant une consolidation par les services de la mairie », a expliqué Jean-Claude Carle (Rap. Sén. n° 622, Carle, juillet 2010, page 23).

Dès lors, le maire, qui a la possibilité d’enregistrer ces éléments dans une base de données informatique lorsqu’ils concernent des élèves soumis à l’obligation scolaire, peut intervenir dans le traitement de cette situation en prenant des mesures à caractère social ou éducatif dans le cadre du conseil des droits et devoirs des familles qu’il préside et de l’accompagnement parental, suivi individualisé qu’il peut proposer aux parents et consistant en des actions de conseil et de soutien à la fonction éducative (circulaire du 31 janvier 2011).

À SUIVRE…

DANS CE NUMERO

I. La prévention de l’absentéisme scolaire

A. L’alerte systématique des parents et la justification des absences

B. L’instauration d’un dialogue entre l’école et les parents

C. L’envoi d’un avertissement aux parents

DANS UN PROCHAIN NUMÉRO

II. La procédure de suspension et de suppression des allocations familiales

« L’association des parents, dans la prévention comme dans le traitement du phénomène de l’absentéisme, est essentielle », indique le ministère de l’Education nationale dans sa circulaire du 31 janvier 2011. « Le renforcement des liens entre l’école, le collège ou le lycée et les parents constitue ainsi un élément indispensable de la lutte contre l’absentéisme et le décrochage scolaire », poursuit-il.

C’est pourquoi, lors de la première inscription d’un élève, le projet d’école ou d’établissement et le règlement intérieur doivent désormais être systématiquement présentés, au cours d’une réunion ou d’un entretien, aux personnes responsables de l’enfant. Il s’agit de leur donner une meilleure connaissance de l’environnement scolaire et de leur permettre de mieux s’impliquer dans les enjeux de l’éducation et l’accompagnement de leur enfant. Des opérations du type « mallette des parents » (6) sont l’occasion de mettre la question de l’assiduité au centre des préoccupations des parents.

Le règlement intérieur de l’école ou de l’établissement doit préciser les modalités de contrôle de l’assiduité, notamment les conditions dans lesquelles les absences des élèves sont signalées aux personnes responsables. Celles-ci prennent connaissance de ces modalités en signant le règlement intérieur. Elles sont ainsi systématiquement informées des obligations qui leur incombent en ce qui concerne le respect de l’assiduité de leur enfant.

Au cours de la réunion ou de l’entretien avec les personnes responsables, organisé à l’occasion de la première inscription, l’accent doit être mis sur l’importance de la fréquentation de chaque séquence de cours qui seule assure la régularité des apprentissages. Le projet d’école ou d’établissement et les actions de soutien personnalisé sont expliqués, ainsi que la nécessité d’un travail étroit entre l’école et les parents, en particulier quand des difficultés apparaissent et que l’assiduité n’est pas respectée. Il leur est rappelé que leur responsabilité peut, le cas échéant, être engagée et aboutir à une suspension ou une suppression des allocations familiales ou à des sanctions pénales.

 Loi n° 2010-1127 du 28 septembre 2010, J.O. du 29-09-10.

 Décret n° 2011-89 du 21 janvier 2011, J.O. du 23-01-11.

 Circulaire n° 2011-0018 du 31 janvier 2011, B.O.E.N. n° 5 du 3-02-11.

 Circulaire interministérielle n° DSS/2B/2011/40 du 2 février 2011, disp. sur www.circulaires.gouv.fr.

Les absences sont consignées, pour chaque élève non assidu, dans un dossier, ouvert pour la seule année scolaire, qui présente le relevé des absences en indiquant leur durée et leurs motifs ainsi que l’ensemble des contacts avec les personnes responsables, les mesures prises pour rétablir l’assiduité et les résultats obtenus. Les personnes responsables sont informées de l’existence de ce dossier et des conditions dans lesquelles elles peuvent y avoir accès, notamment à travers les espaces numériques de travail.

[C. éduc., art. R. 131-6 et circulaire du 31 janvier 2011]

Comme auparavant, lorsque le président du conseil général est saisi par l’inspecteur d’académie en cas d’absentéisme scolaire, il peut proposer aux parents ou aux représentants légaux du mineur concerné la signature d’un contrat de responsabilité parentale. Ce contrat leur rappelle leurs obligations et comporte toute mesure d’aide et d’action sociales de nature à remédier à la situation constatée (7). Le fait de ne pas le respecter ou le refus de le signer autorise le président du conseil général à saisir le procureur de la République de faits susceptibles de constituer une infraction pénale ou l’autorité judiciaire pour que soit mise en œuvre une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial. En revanche, il ne peut plus saisir le directeur de la caisse d’allocations familiales en vue d’une suspension ou d’une suppression des allocations familiales (CASF, art. L. 222-4-1 modifié).

La loi du 28 septembre 2010 permet par ailleurs aux parents ou au représentant légal du mineur concerné de solliciter eux-mêmes la conclusion d’un tel contrat, alors que seul le président du conseil général, de son propre chef ou sur saisine d’un tiers (8), pouvait jusqu’alors le proposer (CASF, art. L. 222-4-1 modifié). Selon le rapporteur (UMP) de la loi au Sénat, Jean-Claude Carle, cette évolution « est de nature à favoriser l’adoption par les parents d’attitudes non plus passives et réactives, mais dynamiques et proactives, ce qui devrait renforcer l’efficacité du contrat de responsabilité parental qu’ils signeront » (Rap. Sén. n° 622, Carle, juillet 2010, page 32).