Depuis le 1er janvier 2010, l’application du forfait journalier hospitalier aux personnes handicapées accueillies en maisons d’accueil spécialisées (MAS) ne peut conduire à faire descendre leurs ressources en dessous d’un minimum égal à 30 % du montant mensuel de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).
Cette mesure, instaurée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 et précisée par un décret du 7 janvier 2010, a pour objectif de neutraliser pour ces personnes l’impact de la revalorisation du forfait journalier hospitalier, qui est passé depuis le 1er janvier dernier de 16 € à 18 € (1). Une hausse qui les auraient placées dans une situation inégalitaire par rapport aux personnes handicapées accueillies dans d’autres types d’établissements. En effet, par exemple, dans les foyers d’accueil médicalisé, la personne handicapée prend en charges ses frais d’hébergement et d’entretien tout en se voyant garantir un minimum de ressources mensuelles fixé à 30 % de l’AAH. En revanche, avant le 1er janvier 2010, dans les maisons d’accueil spécialisées, cette participation aux frais d’hébergement et d’entretien était constituée par le paiement du forfait journalier par la personne handicapée. Ainsi, pour une personne accueillie en MAS, « le paiement de 30 jours de forfait journalier lui [laissait jusque-là] 29,6 % du montant de [l’AAH], et [lui aurait laissé] un peu moins de 21 %, après l’augmentation de 2 € du forfait » (J.O. Sén. [C.R.] n° 122 S. du 16-11-09, page 10375).
Depuis, plusieurs textes sont venus préciser les modalités d’application du minimum de ressources garanti en MAS. Un arrêté du 24 août 2010 a notamment précisé quels sont les revenus de la personne handicapée à prendre en compte pour calculer ce « reste à vivre » dont elle doit bénéficier. Une circulaire de la caisse nationale des allocations familiales a indiqué que la responsabilité du respect de cette mesure incombe aux établissements. Une instruction de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a ensuite fait le point sur les obligations des directeurs d’établissements et sur les conséquences sur leur budget.
Le code de l’action sociale et des familles prévoit que les établissements concernés par cette mesure sont les maisons d’accueil spécialisées. L’arrêté du 24 août 2010 a précisé que les jeunes adultes handicapés maintenus en établissements pour enfants et adolescents handicapés au titre de l’amendement « Creton » bénéficient également du « reste à vivre ». Les instituts médico-éducatifs sont donc concernés par l’application de cette mesure, confirme la DGCS.
Les personnes handicapées éligibles sont celles pour lesquelles l’application du forfait journalier entraînerait un niveau de ressources inférieur à 30 % de l’AAH, et ce quelle que soit la nature de leurs revenus.
Pour bénéficier du minimum de ressources prévue par la réglementation, les personnes handicapées doivent communiquer le montant de leurs ressources selon des modalités définies par l’arrêté du 24 août 2010.
En cas de litige, l’affaire doit être portée devant le tribunal des affaires de sécurité sociale.
En application de l’arrêté du 24 août 2010, le directeur de l’établissement doit informer chaque résident et, le cas échéant, son représentant légal, des conditions et des modalités de déclaration de ressources requises pour bénéficier du « reste à vivre ».
Dans son instruction du 24 août dernier, la DGCS indique que, depuis la publication du décret du 7 janvier 2010 qui a fixé le taux de 30 % de l’AAH, les établissements ont dû procédé à un état des lieux permettant d’identifier les personnes susceptibles de bénéficier de cette mesure. A charge pour les agences régionales de santé (ARS) de vérifier si les établissements ont bien réalisé cette tâche.
Si cet état des lieux n’a pas encore été effectué, la DGCS demande aux établissements de se référer à l’annexe de l’arrêté du 24 août 2010 pour apprécier les revenus des résidents (voir ci-dessous).
Les établissements doivent informer les résidents, leurs représentants légaux et/ou leur famille par courrier, indique la DGCS. Ce courrier doit préciser que la communication des ressources est un droit et non une obligation (voir ci-dessous).
Le résident n’a pas l’obligation de communiquer le montant de ses ressources. Dans tous les cas, la volonté de la personne handicapée doit être recueillie de façon formelle.
Dans le cas où le résident ou son représentant légal refuse de communiquer le montant de ses ressources, il est réputé renoncer au « reste à vivre ». Par conséquent, il se voit facturer le montant intégral du forfait journalier pour la période considérée.
La collecte des informations sur les ressources des résidents doit être réalisée une fois par an, indique l’arrêté du 24 août 2010. Lorsque le résident ou son représentant légal demande le bénéfice de la garantie du minimum de ressources, le directeur de l’établissement procède au recueil des informations permettant d’établir le niveau de ressources annuelles.
Dans son instruction du 24 août 2010, la DGCS précise que les résidents doivent être invités à préciser leurs revenus dans le cadre d’une déclaration sur l’honneur. Autre consigne : les MAS doivent renouveler une fois par an, avant l’établissement des propositions budgétaires de l’année suivante, l’information auprès des résidents afin de prendre en compte les modifications de ressources qui seraient éventuellement intervenues. S’agissant des nouveaux résidents, leur souhait de bénéficier ou non de ces dispositions doit être recueilli dès leur admission.
Les agences régionales de santé sont chargées de vérifier que les établissements ont formalisé les documents permettant de recueillir de manière explicite la volonté des résidents.
Pour l’appréciation des ressources des résidents, il est tenu compte des revenus du foyer listés en annexe de l’arrêté du 24 août 2010 et classés selon trois catégories.
La première catégorie est constituée par les ressources mensuelles : les salaires, les allocations de chômage, les retraites, les indemnités journalières, les rentes d’accident du travail, les rentes ou pensions d’invalidité, la pension de veuve de guerre, les pensions militaires, la prestation compensatoire, l’allocation aux adultes handicapés ainsi que les autres allocations d’aide sociale.
A noter : ne sont pas prises en compte la retraite du combattant et les pensions attachées aux distinctions honorifiques.
La deuxième catégorie de ressources est constituée par les éléments de patrimoine bâtis et non bâtis, en tenant compte des loyers éventuellement perçus et du caractère d’habitation principale. Etant précisé que les biens non productifs de revenus, à l’exclusion de ceux constituant l’habitation principale, sont considérés comme procurant un revenu égal à 50 % de leur valeur locative s’il s’agit d’immeubles bâtis, et à 80 % de cette valeur s’il s’agit de terrains non bâtis.
La troisième catégorie de ressources est constituée par les placements financiers.
L’instruction du 24 août 2010 précise l’impact de la mise en place du « reste à vivre » sur la détermination des budgets des établissements pour l’exercice 2010. Les MAS doivent limiter la facturation du forfait journalier en fonction des ressources dont disposent les personnes accueillies.
Afin de concilier la revalorisation du forfait journalier hospitalier et la garantie du minimum de ressources, les directeurs d’établissements doivent cesser de facturer le forfait journalier aux résidents lorsqu’il apparaît que sa perception est susceptible de ne pas leur laisser 30 % du montant mensuel de l’AAH. La modulation intervient sur le nombre de journées facturé et non sur le montant du forfait lui-même, explique l’administration.
La formule de calcul permettant d’établir le nombre de journées faisant l’objet d’une facturation est la suivante :
Le nombre de jours facturables est arrondi à l’unité inférieure. Etant précisé que :
si le résultat est supérieur ou égal au nombre de jours de présence, toutes les journées donnent lieu à facturation ;
à l’inverse, si le résultat est inférieur au nombre de jours de présence, la facturation s’applique au nombre de jours déterminés par application de la formule, arrondi au nombre inférieur.
Pour un exemple où le résident perçoit des ressources égales au montant de l’AAH à taux plein, voir tableau ci-dessous.
L’état des lieux de la situation des résidents effectué par les établissements sert à mesurer l’équilibre global des recettes en atténuation générées par la facturation des forfaits journaliers et à identifier les éventuelles difficultés résultant de la perception de recettes moindres que celles anticipées par l’établissement. Ces moindres recettes, souligne la DGCS, ne constituent pas, sauf exception, des pertes de recettes par rapport à 2009. Selon l’administration, elles seront « vraisemblablement » compensées par l’application du forfait journalier aux personnes qui sont astreintes au paiement intégral du forfait sur le mois.
Dans une question orale sans débat, le député (UMP) de Corrèze Jean-Pierre Dupont avait déjà soulevé cette question en mai dernier, estimant que les conséquences sur la gestion des maisons d’accueil spécialisées ne sont « pas anodines ». Prenant en exemple le cas de trois maisons d’accueil spécialisées de Corrèze, gérées par la fondation Jacques-Chirac qu’il préside, il a chiffré « un manque à gagner d’environ 81 € par résident et par mois ». La secrétaire d’Etat chargée des aînés, transmettant la réponse de son homologue chargée de la solidarité, a rappelé, le 11 mai dernier, que les MAS, comme les établissements de santé, ont bénéficié de l’augmentation de 2 e du forfait journalier hospitalier depuis le 1er janvier. « Pour les maisons d’accueil spécialisées, la mise en œuvre du décret du 7 janvier 2010 ne constitue pas une mesure d’économie mais une moindre recette puisque le paiement de 30 jours de forfait journalier à 16 € laissait déjà un niveau de ressources égal à 30 % de l’AAH ? », a expliqué Nora Berra. De plus, a estimé la secrétaire d’Etat, dans la mesure où cette moindre recette est circonscrite à un public ciblé – c’est-à-dire les personnes handicapées qui n’ont que l’AAH comme source de revenu –, les MAS vont percevoir plus de recettes au titre du forfait journalier en 2010 par rapport à l’année précédente. En outre, « cette moindre recette a vocation à se résorber au fur et à mesure de la mise en œuvre du plan de revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés de 25 % à l’horizon 2012 ». Enfin, selon Nora Berra, avec la hausse de 2,2 % de l’AAH en avril 2010, ces structures percevaient déjà 7 € de plus par mois et par résident qu’en 2009 par rapport à ce qu’elles auraient recouvré avec un forfait journalier maintenu à 16 € (J.O.A.N. n° 41 [C.R.] du 12-05-10, page 3143). Rappelons qu’une nouvelle revalorisation de 2,2 % est encore intervenue en septembre dernier.
A titre dérogatoire, la direction générale de la cohésion sociale demande de retenir, pour 2010, un forfait journalier de 16 €.
La revalorisation du forfait journalier hospitalier de 16 € à 18 € est intervenue après l’envoi des propositions budgétaires des établissements pour 2010 (sur la procédure budgétaire, voir encadré page 45). Dès lors, la DGCS estime que deux cas de figure ont pu se présenter :
certains établissements n’ont pas tenu compte de cette revalorisation et ont établi leurs propositions budgétaires sur la base d’un forfait à 16 € ;
d’autres établissements ont en revanche anticipé la revalorisation du forfait à 18 € et en ont tenu compte pour établir leurs propositions budgétaires.
Or, ils ne percevront pas l’intégralité des recettes attendues au titre des forfaits journaliers compte tenu de l’application de la règle du minimum de ressources garanti aux résidents.
En conséquence, dans son instruction du 24 août dernier, la DGCS demande aux agences régionales de santé de ne pas prendre en considération des recettes qui présentent un caractère incertain pour fixer les dépenses des établissements. Et explique que la prise en compte des propositions budgétaires établies sur la base d’une facturation uniforme du forfait journalier à 18 € entraînerait la fixation de dépenses susceptibles de ne pas être couvertes, générant de façon mécanique un déficit pour l’établissement. Selon la DGCS, l’application uniforme de la revalorisation du forfait journalier à 18 e sans état des lieux préalable pourrait avoir pour effet de majorer artificiellement les dépenses des établissements d’environ 16 millions d’euros.
A titre dérogatoire, les ARS doivent donc calculer pour l’ensemble des établissements les recettes en atténuation constituées par la facturation des forfaits journaliers sur la base de 16 €, valeur applicable en 2009 lors de la transmission des propositions budgétaires par les établissements. A charge pour les gestionnaires d’établissements de solliciter, dans le cadre de la procédure budgétaire contradictoire (voir encadré page 45), la modification du montant retenu par les agences, sous réserve de communiquer des informations précises sur le nombre de résidents susceptibles de bénéficier du minimun de ressources garanti et les modalités de calcul ayant permis d’établir leur proposition.
A noter : il s’agit d’un dispositif transitoire qui n’a pas vocation à s’appliquer au-delà de l’exercice budgétaire 2010, indique la DGCS. Pour l’avenir, les établissements devront transmettre à l’appui de leurs propositions budgétaires des informations sur le nombre de résidents bénéficiant de la garantie du minimum de ressources afin d’expliciter le montant des recettes inscrit au titre des forfaits journaliers.
Les agences régionales de santé disposaient d’un délai prenant fin le 29 août pour notifier aux établissements leur décision d’autorisation budgétaire. Lors de la diffusion de son instruction, un certain nombre d’agences n’avaient pas encore effectué cette notification, a indiqué la DGCS aux ASH. Ajoutons que, à la date du 24 août, le délai dans lequel l’ARS pouvait formuler ses dernières propositions de modification aux MAS était dépassé. Dès lors, plusieurs cas de figure ont pu se présenter :
les ARS ayant pris leur décision d’autorisation budgétaire avant de recevoir l’instruction du 24 août ont tenu compte, ou non, des propositions budgétaires des établissements sur la base de 16 € ou 18 €. Selon les informations communiquées par la DGCS, certaines agences ont anticipé et, sans attendre l’instruction, ont modifié les propositions budgétaires des établissements pour tenir compte d’un forfait à 16 € ;
les ARS n’ayant pas pris leur décision d’autorisation budgétaire avant de recevoir l’instruction de la DGCS ont pu tenir compte des nouvelles consignes, mais se sont affranchies des délais réglementaires de la procédure budgétaire ;
les ARS n’ayant pas pris leur décision d’autorisation budgétaire avant de recevoir l’instruction avaient anticipé ces nouvelles consignes et ont pu tenir compte de leur propre initiative d’un forfait à 16 € tout en s’inscrivant dans les délais de la procédure budgétaire ;
les ARS n’ayant pas pris leur décision d’autorisation budgétaire avant de recevoir l’instruction ne l’ont toujours pas fait à ce jour. Concernant cette dernière hypothèse, la DGCS a indiqué aux ASH « espérer qu’aucune ARS ne se trouve encore dans cette situation », tout en reconnaissant que « certaines ARS étaient certainement hors délai » au 29 août dernier. Le respect des délais de la procédure budgétaire contradictoire prime sur la consigne donnée dans l’instruction du 24 août. En cas de difficultés, la question se résoudra lors de l’examen du compte administratif, a-t-elle souligné (voir ci-dessous).
En tout état de cause, la DGCS indique dans son instruction du 24 août dernier que les MAS ayant établi leurs propositions budgétaires sur la base de 18 € ne percevront pas l’intégralité des recettes attendues au titre des forfaits journaliers compte tenu de l’application de la règle du minimum de ressources garanti aux résidents.
Les établissements qui auraient facturé à tort sur la base de 18 € devront restituer aux résidents les sommes perçues indûment au titre d’une surfacturation. Cette régularisation pourra être opérée sous la forme d’une déduction sur la ou les factures suivantes en fonction du montant à restituer.
En conclusion, indique la DGCS, l’examen du compte administratif de l’exercice 2010 (voir encadré ci-dessous) permettra de mettre en évidence si les établissements ont rencontré des difficultés résultant des dispositions du décret du 7 janvier 2010. Si tel est le cas, elle appelle les agences régionales de santé à « examiner de manière bienveillante la suite à y donner ».
Code de l’action sociale et des familles, art. L. 344-1, al. 2 (issu de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009, art. 58, J.O. du 27-12-09).
Code de l’action sociale et des familles, art. D. 344-41 (issu du décret n° 2010-15 du 7 janvier 2010, J.O. du 8-01-10).
Arrêté du 24 août 2010, J.O. du 3-09-10.
Lettre-circulaire CNAF n° 2010-129 du 21 juillet 2010, non publiée.
Instruction DGCS/SD3A/DSS/1A/2010 du 24 août 2010, à paraître au B.O. Santé-Protection sociale-Solidarité.
Lettre-circulaire et instruction disponibles dans la docuthèque, rubrique « infos pratiques », sur
LES GRANDES LIGNES DE LA PROCEDURE
La procédure budgétaire contradictoire – ou procédure contradictoire itérative – se déroule en plusieurs étapes. Ainsi, pour le budget de l’année N:
les propositions budgétaires de l’établissement doivent être transmises à l’autorité de tarification avant le 31 octobre de l’année N – 1 ;
le tarificateur peut formuler des modifications, qui doivent être motivées en cas d’abattement de crédits. Les dernières propositions de modifications doivent être transmises à l’établissement au plus tard 12 jours avant la notification de la décision d’autorisation budgétaire ;
l’établissement fait éventuellement connaître son désaccord aux propositions du tarificateur. Il dispose d’un délai de 8 jours après réception de chaque courrier du tarificateur ;
la décision d’autorisation budgétaire doit être notifiée par l’autorité de tarification à l’établissement ou au service dans un délai de 60 jours qui court à compterde la publication de l’arrêté fixant les dotations régionales limitatives. La décision du 18 juin dernier du directeur de la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie fixant pour 2010 le montant des dotations régionales limitatives des établissements pour personnes handicapées est parue au Journal officiel du 29 juin 2010 ;
l’arrêté de tarification intervient après la décision d’autorisation budgétaire.
LE COMPTE ADMINISTRATIF
Le compte administratif est établi par l’établissement à la clôture de l’exercice. Il est transmis à l’autorité de tarification avant le 30 avril de l’année qui suit celle de l’exercice.
Le compte administratif est conçu pour contrôler l’utilisation des dotations publiques allouées à l’établissement. L’autorité de tarification a la possibilité de réformer le résultat comptable d’une structure pour un exercice donné. Cette réforme du résultat consiste à écarter des dépenses qui n’avaient pas été envisagées lors de la procédure budgétaire et qui sont jugées injustifiées par le tarificateur. L’affectation du résultat du budget général (excédent ou déficit) est effectuée par l’autorité de tarification. S’agissant d’un déficit, il est couvert en priorité par une reprise sur le compte de réserve de compensation, le surplus étant ajouté aux charges d’exploitation de l’exercice au cours duquel le déficit est constaté, ou de l’exercice qui suit.
(1) Cette revalorisation a été actée par un arrêté du 23 décembre 2009, J.O. du 30-12-09. Signalons que cet arrêté fait l’objet d’un recours devant le Conseil d’Etat déposé par un collectif d’associations – Voir ASH n° 2650 du 12-03-10, p. 7.